[摘要]建立城鄉(xiāng)經濟社會一體化制度，要盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推進城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展融合。

[關鍵詞]城市；鄉(xiāng)村；經濟社會；一體化；制度

[中圖分類號]F3203 [文獻標識碼]A [文章編號]1007－1962(2009)03－0042－02

正確處理工農、城鄉(xiāng)關系，歷來是我國革命和建設的重大問題。改革開放以來，黨中央非常重視城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略思想。黨的十七大進一步提出了要形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局的目標，城鄉(xiāng)一體化的格局正在逐步形成。

一、建立土地利用和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃一體化制度

長期以來，由于城鄉(xiāng)二元結構的制約，國家和地方政府在制定發(fā)展規(guī)劃時總是重城市、輕鄉(xiāng)村，先城市后鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃缺乏整體協(xié)調，導致農村發(fā)展緩慢、城鄉(xiāng)差距依然較大。城市建設的無序擴展，使土地資源配置效率較低。因此，必須切實改變城鄉(xiāng)分割的管理體制，建立土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化制度，把城鄉(xiāng)作為一個整體，統(tǒng)一制定土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃。

要建立土地管理和使用制度。一是完善土地平衡、耕地保護機制。統(tǒng)籌土地平衡，探索區(qū)域內土地利用計劃的有效調劑，完善和實施嚴格的耕地保護制度。建立農用地征轉和土地保護機制有效結合，保證耕地的質量和數(shù)量。二是建立適合現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的土地流轉機制。在自愿有償和不改變農業(yè)用地性質的前提下，支持農民以租賃、入股等方式，推進土地規(guī)模經營，保證農民通過土地流轉制度獲得穩(wěn)定收益。三是探索農村土地征地補償和被征地農民的安置機制。將保障農民生活水平不因征地而降低和“長遠生計有保障”作為土地價格形成因素，把被征地農民社會保障和就業(yè)服務、就業(yè)培訓費用納入征地區(qū)綜合地價。探索留地安置、集體建設用地土地使用權入股、土地股份合作等多種征地安置新機制。

建立城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制。要建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、互相銜接的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制，改變城市規(guī)劃區(qū)內的多重管理、城市規(guī)劃區(qū)外管理缺位的現(xiàn)象。把工業(yè)和農業(yè)、城市和鄉(xiāng)村、市民和農民作為一個整體，統(tǒng)籌編制和實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理。建立集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制，要打破現(xiàn)有的各個部門和行業(yè)分管、各自規(guī)劃、自成一體、缺乏銜接的現(xiàn)行規(guī)劃體制，把規(guī)劃職能統(tǒng)一劃給規(guī)劃管理部門。要建立和完善各級規(guī)劃行政管理機構，建立起定位清晰、功能互助互補、銜接協(xié)調的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制機制。

二、建立城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展一體化制度

黨的十七屆三中全會《決定》指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展，優(yōu)化農村產業(yè)結構，發(fā)展農村服務業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，引導城市資金、技術、人才、管理等生產要素向農村流動”。建立城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展一體化制度，要從體制、政策上解決城鄉(xiāng)產業(yè)分割的問題，順應城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展不斷融合的趨勢。統(tǒng)籌規(guī)劃和整體推進城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展，引導城市資金、技術、人才、管理等生產要素向農村合理流動。按照三次產業(yè)互動、城鄉(xiāng)經濟相融的原則，促進城鄉(xiāng)各產業(yè)有機聯(lián)系、協(xié)調發(fā)展。要以現(xiàn)代工業(yè)技術裝備改造傳統(tǒng)農業(yè)，以現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展促進二、三產業(yè)升級，以現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展推動產業(yè)融合，促進三次產業(yè)在城鄉(xiāng)科學布局、合理分工、優(yōu)勢互補、聯(lián)動發(fā)展。要積極推進農業(yè)專業(yè)化生產、集約化經營和區(qū)域化布局，引導農村工業(yè)向城鎮(zhèn)集聚，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉型升級，加快農村服務業(yè)發(fā)展，引導勞動密集型產業(yè)從城市向農村的轉移，著力形成城鄉(xiāng)分工合理、區(qū)域特色鮮明、生產要素和資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的產業(yè)發(fā)展格局。

三、建立城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務一體化制度

建立城鄉(xiāng)基礎設施建設一體化制度。要針對目前城鄉(xiāng)基礎設施差異大、各種功能布局不合理、設施共享性差等突出問題，在推進城鄉(xiāng)基礎設施建設方面要做到統(tǒng)一考慮、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一推進。把城市和農村做為一個有機整體，著眼強化城鄉(xiāng)設施銜接、互補，加大對農村基礎設施投入的力度。特別要增加對農村道路、水、電、通信和垃圾處理設施等方面的建設投入，提高基礎設施的質量和服務功能，并與城市有關設施相配套，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網、市民與農民共享。

建立推進城鄉(xiāng)公共服務一體化制度。近年來，農村社會事業(yè)有了較快發(fā)展，公共服務水平有了明顯提高。但由于長期以來農村公共服務方面欠賬太多，城鄉(xiāng)公共服務水平仍然有較大差距，特別是城鄉(xiāng)文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面差距更為明顯。為了促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，必須按照有利于逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化的要求。加快建立完善公共財政體制，加大公共財政向農村教育和公共衛(wèi)生社會保障等方面的轉移支付，尤其要加大中央和省級政府向鄉(xiāng)村公共服務的投入力度。在大力提高農村公共服務水平的同時，必須從體制機制上推進城鄉(xiāng)公共服務一體化，必須科學規(guī)劃、一體化設計、一體化運作。

四、建立城鄉(xiāng)勞動就業(yè)一體化制度

必須把擴大城鄉(xiāng)就業(yè)放在經濟社會發(fā)展的突出位置。實施積極的就業(yè)政策，堅持勞動者自主擇業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)的方針，多渠道擴大城鄉(xiāng)就業(yè)。

(1)要通過深化改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，將農民就業(yè)納入整個社會就業(yè)體系，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度，“引導農民有序流動就業(yè)，鼓勵農民就地就近轉移就業(yè)，扶持農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”。同時要做好農村勞動力就業(yè)培訓，增強外出適應能力、就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力。

(2)要加強農民工權益保護，進一步完善和規(guī)范勞動力市場的服務與管理，地方政府要通過完善立法、嚴格執(zhí)法、出臺政策制度，采取切實有效的措施，“加強農民工權益保護，逐步實現(xiàn)農民工勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇”。

(3)要建立健全農民工社會保障制度，改善農民工勞動條件，保障生產安全，擴大農民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面，盡快制定和實施農民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)辦法。逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)各項社會保障制度的相互銜接，逐步建立城鄉(xiāng)全覆蓋的社會保障體系。

(4)要建立健全農村社會保障體系。以農戶自我保障為主，以土地保障和集體保障為補充，逐步建立多元化、多層次的農村社會保障體系。進一步完善保障標準合理的農村養(yǎng)老保險、新型農村合作醫(yī)療、最低生活保障和社會救濟制度等。建立城鄉(xiāng)社會保障互相銜接和轉移機制，逐步實現(xiàn)保障隨人口遷移自動銜接，實現(xiàn)不同區(qū)域、不同職業(yè)的人群在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間社會保障制度的統(tǒng)一。建立多渠道的社會保障資金籌集機制。建立各級財政社保資金投入的穩(wěn)定增長機制，集中部分土地出讓和流轉增值收益用作社保資金。

五、建立城鄉(xiāng)社會服務和管理一體化制度

近些年來，我國的社會結構、利益格局等發(fā)生深刻變化，城鄉(xiāng)融合趨勢加快、人口流動加速。這種空前的社會變革，既給我國經濟社會發(fā)展帶來巨大活力，也增加了社會服務和管理的難度和復雜性。要適應城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的需要，大力推進城鄉(xiāng)社會服務和管理的制度創(chuàng)新，改變城鄉(xiāng)分割、條塊分割的管理現(xiàn)狀，著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，逐步形成城鄉(xiāng)社會服務和管理一體化的體制，形成城市社會服務和管理工作與農村社會服務和管理工作對接、良性互動的新格局。

要積極穩(wěn)妥推進戶籍制度改革，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，包括完善和推廣部分地區(qū)已經實現(xiàn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，探索建立居住證制度，為最終取消農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的劃分奠定基礎。要加快戶籍遷移政策改革，實行更加靈活的戶籍遷移政策，逐步消除農民向城鎮(zhèn)轉移的門檻。鼓勵和支持在城鎮(zhèn)有合法居所、有穩(wěn)定收入的農民向城鎮(zhèn)轉移，逐步實現(xiàn)安居樂業(yè)。要深化與戶籍相關的配套改革，使戶籍制度真正成為反映公民身份、提供人口數(shù)據(jù)、保證公民平等參與社會活動和行使法定權利的政府社會管理和公共服務制度。

責任編輯 余 巖