摘要：社會保障是適應(yīng)我國老齡化高峰到來、減輕政府負(fù)擔(dān)的重要工具，對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起著舉足輕重的作用。

一、我國社會保障的發(fā)展存在問題及分析

1、社會保障法律不健全，現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)不合理，社會保障覆蓋面狹窄。

縱觀世界各國社會保障制度建立和發(fā)展的歷史，無一例不是立法在先。然而中國直到目前為止尚無一部綜合性社會保障法律。早在1994年初，全國人大就把《社會保險(xiǎn)法》列入當(dāng)屆人大必須制定的115部法律規(guī)劃中，其中排列第4l號的《勞動法》已頒布施行10年有余，而列位第39號的《社會保險(xiǎn)法》卻仍處于千呼萬喚之中。到目前為止涉及與社會保障相關(guān)的法律僅有7部是全國人大通過的，而且是與其他內(nèi)容混和，并非全部適用于社會保障領(lǐng)域，有的己不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展要求。例如；現(xiàn)行企業(yè)遣屬補(bǔ)助制度應(yīng)該是一種特殊的社會救濟(jì)制度，而不是遣屬保險(xiǎn)或遺屬津貼制度。但是在目前國內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及社會保險(xiǎn)基金會計(jì)準(zhǔn)則中，都將相關(guān)遺屬補(bǔ)助項(xiàng)目歸在養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目之下，如養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出就規(guī)定包括離退休金支出，退職生活費(fèi)支出，喪葬補(bǔ)助支出，撫恤救濟(jì)支出和其他支出。一些法律法規(guī)也認(rèn)為現(xiàn)行遣屬補(bǔ)助制度是遣屬津貼制度，或是遺屬保險(xiǎn)制度，如《中華人民共和國勞動法》第九章第七十三條規(guī)定“勞動者死亡后，其遺屬依法享受遺屬津貼”。另外大多數(shù)以“規(guī)定”、“試行”，“暫行”、“決定”，“意見”，“通知”的形式出現(xiàn)，它們是解決社會保障工作所面臨問題的主要法律依據(jù)，但缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性，如我國對失業(yè)保險(xiǎn)的管理，只能依據(jù)1999年發(fā)布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》以及一些相關(guān)的實(shí)施辦法和通知，企業(yè)做得不對，其性質(zhì)最多只是違例。

從邏輯上講，任何制度的建立都應(yīng)當(dāng)先設(shè)計(jì)再建設(shè)，至少在建設(shè)之前應(yīng)該有一個(gè)框架性的思路。但是，中國社會保障制度的建設(shè)，在原有設(shè)計(jì)被明顯放棄的情況下。卻始終缺乏長遠(yuǎn)性的總體考慮。僅以建立城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，1991年國務(wù)院統(tǒng)一發(fā)布了通知，確定了兩個(gè)試點(diǎn)方案，允許地、市級以上的政府根據(jù)本地情況自主選擇。結(jié)果是全國各省、市、自治區(qū)各作不同方案選擇，各省也有不同實(shí)施方案之規(guī)定，造成這一項(xiàng)本該全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于并不統(tǒng)一的混亂局面，國家不得不在1995年深化改革，1997年統(tǒng)一制度、2000年完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)、2005年完善制度，但仍來全面覆蓋面。

2、政府職能轉(zhuǎn)換緩慢，社會保障管理沒有與時(shí)俱進(jìn)，管理水平急需提高。2006年4月20日國家統(tǒng)計(jì)局新聞發(fā)言人、國民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司司長鄭京平回答記者提問時(shí)透露：到2005年末，農(nóng)村的貧困人口是2365萬人，在城鎮(zhèn)享受城鎮(zhèn)低保的人數(shù)也達(dá)到了2300萬人，再加上收入比較低的城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口還有幾千萬，加起來可以說有近一億人左右，因此社會保障工作任重道遠(yuǎn)，但政府職能轉(zhuǎn)換緩慢。在西部某城市社保局規(guī)定：城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)每月25日前必須辦理完畢，非城鎮(zhèn)人員綜合保險(xiǎn)每月20日前必須辦理完畢，企業(yè)經(jīng)常遇到這樣的情況：職工31日勞動合同到期，20日或25日中止社保，如至月底職工發(fā)生工傷或生病就由企業(yè)或職工自理，由此可見，社會保障管理水平急需提高。

3、社會保險(xiǎn)屬地化管理，條塊分割，造成政策不統(tǒng)一，保障水平懸殊。以養(yǎng)老保障水平為例：84年以前，企業(yè)與公務(wù)員退休金月人均為50～60元，比例為1：1，84年至93年，企業(yè)與公務(wù)員退休金月人均分別為230元，380元，比例為1：1.65，93年以后更為懸殊，2002年，企業(yè)與公務(wù)員退休金月人均分別為635元，1083元，公務(wù)員高出70.5％。勞動和社會保障部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2005年中國企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金為698元，僅為在崗職工平均工資1534元的45.5％，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員1200元的58.2％，養(yǎng)老金待遇明顯不平衡。

4、社會保險(xiǎn)基金籌集渠道不暢，企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。目前中國企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率在20％以上，與世界主要國家企業(yè)供款的平均水平(10％左右)相比，顯得高出很多。企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等五個(gè)社會保險(xiǎn)費(fèi)用比例為企業(yè)職工工資30％左右，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，導(dǎo)致企業(yè)不愿意繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)、故意隱瞞工資總額、少交統(tǒng)籌基金，拖欠不交的現(xiàn)象出現(xiàn)，同時(shí)也影響企業(yè)建立企業(yè)年金的積極性，造成企業(yè)退休人員與公務(wù)員的養(yǎng)老金待遇差距更大，不利于社會和諧發(fā)展。

5、社會保障基金管理急需改革。從整體看，社保基金的監(jiān)督缺乏有效的法律依據(jù)，實(shí)踐中有很多問題的處理仍然無法可依，容易發(fā)生監(jiān)管不嚴(yán)，造成基金被挪用，流失，損害被保險(xiǎn)人利益的情況。2006年7月份“上海社保案”被曝光，將近32億元企業(yè)年金被高管非法挪用，這是中國建立企業(yè)年金以來數(shù)額最大的一起案件。又如當(dāng)前國有資產(chǎn)實(shí)行分級管理，既有中央國有企業(yè)也有地方國有企業(yè)。各地國有資產(chǎn)分布不均衡。全國社?；鹗侵醒爰壗y(tǒng)籌基金，那么在劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)充實(shí)社?；疬^程中，就涉及到地方國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)后是否充實(shí)全國社?；鸬膯栴}。如果不考慮到各級地方政府的利益要求，那么地方政府可能缺乏國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的動力。但如果考慮到地方政府的利益，那么就應(yīng)該設(shè)立省級社?；鹄硎聲@樣又顯然有悖于建立全國社?；鹬y(tǒng)籌管理的初衷。

二、建議與對策

1、提高認(rèn)識，加強(qiáng)法治，制定出臺《社會保險(xiǎn)法》，基本建立起勞動保障法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件和諧統(tǒng)一，能夠充分反映客現(xiàn)規(guī)律和最廣大人民根本利益的勞動保障法律體系。要堅(jiān)持以人為本，加強(qiáng)對人民切身利益的關(guān)切，從法律精神和公平理念出發(fā)，尋求法律與情理之間的和諧交融，尋求利益平衡的最佳途徑。要積極運(yùn)用和諧方式化解矛盾，實(shí)現(xiàn)減少對抗、鈍化矛盾的社會目的。我們應(yīng)該把構(gòu)建和諧社會與加強(qiáng)社會保障法制建設(shè)結(jié)合起來，不斷健全完善社會保障法制建設(shè)，使企業(yè)、職工依法履行社會保險(xiǎn)義務(wù)和享受社會保險(xiǎn)權(quán)利，政府依法進(jìn)行管理，順利完成構(gòu)建社會主義和諧社會的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)。

2、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，完善行政審批制度，改革宏觀調(diào)控方式，改進(jìn)社會管理方式，強(qiáng)化社會保險(xiǎn)經(jīng)辦公共服務(wù)職能。當(dāng)前，我國已經(jīng)走出了改革普惠階段，正在進(jìn)入利益分割時(shí)代。貧富差距的持續(xù)擴(kuò)大，勞動關(guān)系的轉(zhuǎn)變，流動人口與固定戶籍人口的利益沖突，地區(qū)與城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的現(xiàn)實(shí)格局，都要求社會保障體系發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)和保障作用，對此，政府作為社會公共管理者應(yīng)是責(zé)無旁貸。應(yīng)盡快建立勞動保障服務(wù)機(jī)制。形成層層負(fù)責(zé)、有關(guān)部門監(jiān)督配合，全社會積極參與的體制，以人才，技術(shù)和資金為支撐，健全壘工作標(biāo)準(zhǔn)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)體系，形成工作、保障、監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，并以“金保工程”建設(shè)為契機(jī)，加快電子政務(wù)建設(shè)，提高管理水平。

3、取消社會保險(xiǎn)屬地化管理，改革管理體制，實(shí)行社會保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。管理體制改革的目的就是要改變勞動保障部門年年工作重點(diǎn)放在征繳，兩個(gè)確保上的被動局面。建議勞動保障部門負(fù)責(zé)制定社會保險(xiǎn)有關(guān)的規(guī)章制度，以國家社保中心為龍頭的社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)參保登記、繳費(fèi)基數(shù)核定、個(gè)人帳戶管理、核定社會保險(xiǎn)待遇、退休人員社會化管理，所有經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理；稅務(wù)部門負(fù)責(zé)社會保險(xiǎn)的征繳，財(cái)政部門負(fù)責(zé)社會保險(xiǎn)基金的劃轉(zhuǎn)并委托銀行發(fā)放。實(shí)行社會保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)：統(tǒng)一社會保險(xiǎn)的征繳比例、享受條件、計(jì)算辦法、待遇調(diào)整。考慮到目前全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，計(jì)算辦法中繳費(fèi)基數(shù)(職工平均工資)可暫不統(tǒng)一，并規(guī)定地方自行出臺的社會保險(xiǎn)增發(fā)待遇由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4、減少企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)比例，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，開征社會保障稅。保險(xiǎn)基金收入要增加，企業(yè)搞活是關(guān)鍵，企業(yè)搞活了，全盤棋也就活了。企業(yè)與個(gè)體投保相比，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)多繳了8％，如果減少企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)比例8％，職工收入就能增加，從而刺激消費(fèi)，使企業(yè)恢復(fù)景氣。為彌補(bǔ)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)減少負(fù)擔(dān)的8％比例，建議從全國社會消費(fèi)品零售總額中開征社會保障稅。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2004年全國城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員勞動報(bào)酬情況為17615億元(含機(jī)關(guān)、事業(yè)等單位)，養(yǎng)老保險(xiǎn)比例減少8％，全年基金收入減少1409.2億元，國家統(tǒng)計(jì)局《2005年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，全年社會消費(fèi)品零售總額達(dá)到67177億元，如果從全國社會消費(fèi)品零售總額中按2.1％開征社會保障稅，就可籌集保險(xiǎn)基金1410.72億元，完壘可以彌補(bǔ)企業(yè)少繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)后形成的缺口，這不但使保險(xiǎn)基金來源更加穩(wěn)定，符合保險(xiǎn)基金來源多渠道的原則，而且企業(yè)競爭力也會大大加強(qiáng)，繳費(fèi)更加積極。

5、抓住國家實(shí)行社會保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的機(jī)遇，由全國社會保障基金理事會依法統(tǒng)一管理社會保障基金，改變社會保障基金目前分散在各級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)中，基金管理不規(guī)范現(xiàn)象。社會保障基金的運(yùn)行規(guī)律是：風(fēng)險(xiǎn)的承受能力與基金的統(tǒng)籌屢次呈正比，統(tǒng)籌層次越高，社會保險(xiǎn)的互濟(jì)性就越有保證。而我國現(xiàn)階段社會保障制度改革和社會保障事業(yè)發(fā)展所遇到的諸多障礙中，最需迫切克服者莫過于資金短缺。充足的社會保障基金是社會保障制度賴以存在和運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，因北必須堅(jiān)持這樣一個(gè)原則：社會保障基金由國家、員工和企業(yè)共同出資形成，一旦形成就不再是某一個(gè)企業(yè)或者某一個(gè)群體的私人存款，它是進(jìn)入目家統(tǒng)一保障體系的“基金性共有財(cái)產(chǎn)”，屬于社會所有，應(yīng)由國家相關(guān)部門進(jìn)行管理和監(jiān)督，個(gè)人，企業(yè)、地方?jīng)]有權(quán)利對基金進(jìn)行私自分配和利用，這樣前面提到的基金管理不規(guī)范、劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)充實(shí)社?；鸬膯栴}也就迎刃而解。