摘要：目前，我國大部分省區(qū)已實施“擴權(quán)強縣”的改革工作。擴權(quán)強縣在促進我國縣域經(jīng)濟發(fā)展、提高行政效率等方面產(chǎn)生積極意義的同時，也帶來了諸如市縣矛盾等消極影響。我們要結(jié)合特殊的時代背景去看待這些具有中國特色的改革政策。

關(guān)鍵詞：擴權(quán)強縣；縣域經(jīng)濟；行政效率

擴權(quán)強縣是指數(shù)年前就在浙江等地實行的一種政府財政體制改革。通過下放、擴大縣一級政府的相關(guān)權(quán)力，以使縣一級政府具有更大的自主權(quán)，以減少中間環(huán)節(jié)，降低行政成本和提高行政效率，從而推動縣域經(jīng)濟的發(fā)展。在2005年，溫家寶總理就在全國農(nóng)村稅費改革工作會議上指出?！熬邆錀l件的地方，可以推進‘省直管縣’的試點”。到今天我國共計有20多個省份相繼在財政、經(jīng)濟和社會管理事務(wù)上進行了“擴權(quán)強縣”改革。

一、“擴權(quán)強縣”改革的必要性

擴權(quán)強縣政策是我們黨在馬克思主義指導(dǎo)下制度創(chuàng)新，他有著深刻的時代背景和現(xiàn)實背景。主要有以下幾點點。

1 我國現(xiàn)行行政區(qū)劃建制一般有五個層級，即中央一省一市一縣一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。在這種管理模式下，我國縣域經(jīng)濟直接或間接受到省、市、縣三級管理和影響。按照管理學(xué)原理，管理層級越多，其決策成本和信息成本就越大。行政效率也會越低。一項政策由中央和省市落實到縣里，其時間跨度是相當(dāng)長的。在當(dāng)前我國電子化政府建設(shè)還不夠充分的條件下。巨大的決策成本和不暢的信息溝通會讓縣級政府的發(fā)展出現(xiàn)滯后性。

2 在我國現(xiàn)有的一些地級市中，有相當(dāng)一部分經(jīng)濟實力不強，難以成為帶動周邊縣、鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的火車頭。與此同時，大量市對縣的“刮、要、卡”現(xiàn)象也頻繁出現(xiàn)。這不但耗費了雙方的公共行政資源，也造成了農(nóng)民失地等一系列問題。

二“擴權(quán)強縣”改革的積極意義

1 壯大縣級財政，有利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展

我國縣域人口占全國人口的70％以上。縣域社會總產(chǎn)值占全國社會總產(chǎn)值的50％以上。然而，縣鄉(xiāng)兩級的財政開支只占全國行政支出費用的21％。事權(quán)和財權(quán)的不對等是我國部分縣級政府負(fù)債高和地方公共產(chǎn)品不能有效提供的重要原因。在實施擴權(quán)強縣政策后，省財政將按財政體制直接結(jié)算到縣級，這樣有利于解決資金運轉(zhuǎn)速度慢的問題。同時，省政府會相應(yīng)地加大對縣域經(jīng)濟發(fā)展的扶持力度和財政投入比例?？h級政府在有充足的財政支持和廣泛的事權(quán)后，其經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的能力和主動意識也會隨之提高，最終促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展。以四川省為例，2007年，27個擴權(quán)試點縣(市)地方財政一般預(yù)算收入增長33％，增速比試點前3年快25.5個百分點。2008年，擴權(quán)試點縣(市)財政收入增速仍比試點前3年平均增速快19.8個百分點，而當(dāng)年，其增速已經(jīng)高出全省平均增速8.4個的點。

2 減少管理層級，提高行政效率

擴權(quán)強縣的重要任務(wù)就是深化政府機構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級和行政審批環(huán)節(jié)。省直管縣體制打破了我國以往中央一省一市一縣一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的管理模式，通過賦予縣級政府計劃直接上報，財政審計直接管理和信息直接獲得等權(quán)限來激發(fā)縣域經(jīng)濟的發(fā)展活力和為縣域經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造好的政策環(huán)境。這些放權(quán)行為將有利于提高縣級政府的工作效率和降低行政成本，從而使提升行政效能。

三、“擴權(quán)強縣”改革中的問題

1 擴權(quán)強縣政策讓試點縣有了大量的經(jīng)濟管理權(quán)限，也讓其擁有了向上爭取扶持的行政資源優(yōu)勢。但是，擴權(quán)政策也讓試點縣與原屬市之間的關(guān)系變得比以前更加復(fù)雜和微妙。究其原因就在于擴權(quán)政策是市與縣的利益再分配，這勢必要遭到一部分既得利益者的阻撓。一些地級市為了自己的部門利益而與擴權(quán)縣爭資振、爭土地、爭項目。同時，也出現(xiàn)了一部分地級市把屬于自己的義務(wù)也一起甩出，對擴權(quán)縣采取放任不管的消極態(tài)度。也有一些市為了避免所轄的經(jīng)濟強縣被擴權(quán)，而進行撒縣并區(qū)的做法。總之，不管是市與省的政策博弈還是市與縣的權(quán)限博弈，都會帶來行政資源的浪費和行政效率的損失。最終會影響區(qū)域的總體布局和協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 擴權(quán)強縣的主導(dǎo)力量來自上一級政府，上一級政府希望通過放權(quán)來促進經(jīng)濟弱縣的發(fā)展。但是這種自上而下的放權(quán)缺乏民間動力。這就容易導(dǎo)致擴權(quán)縣單純地以完成上級制定的經(jīng)濟增長為目標(biāo)而忽略了對本地公共產(chǎn)品的有效供給。這種片面地以GDP增長為目標(biāo)的短期行為會造成地方環(huán)境的惡化和資源的無效利用等。也會讓地方政府忽略地方公民的公共服務(wù)需求。

四、進一步深化“擴權(quán)強縣”改革的建議

1 科學(xué)處理“強縣擴權(quán)”和“擴權(quán)強縣”的關(guān)系

“強縣擴權(quán)”和“擴權(quán)強縣”的關(guān)系好比效率和公平的關(guān)系。在放權(quán)之初，大部分省區(qū)選擇了經(jīng)濟強縣做為其放權(quán)的試點。通過給予經(jīng)濟強縣更大的自主權(quán)來造就省內(nèi)的經(jīng)濟高地，這雖然促進了試點縣的經(jīng)濟發(fā)展，但也造成了與其他縣的貧富差匪。在現(xiàn)階段，我們更要強調(diào)“擴權(quán)強縣”而非“強縣擴權(quán)”，通過“擴權(quán)”讓弱縣變強縣，從而實現(xiàn)區(qū)域的和諧發(fā)展。我們在注重效率的同時也要兼顧公平。

2 “擴權(quán)強縣”需要約束

絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗。減少了層級節(jié)制的官員的自由度比改革前要大，這也大大地增加了其腐敗的機會。所以在“擴權(quán)強縣”過程中，我們要通過法律來規(guī)范權(quán)力，通過分權(quán)來制約權(quán)力，通過民眾來監(jiān)督權(quán)力，只有這樣我們才能約束擴權(quán)過程中官員的權(quán)力尋租動機。進而才能將政府真正地打造成責(zé)任政府。

五、總結(jié)

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，任何政策的出臺都是現(xiàn)實的需要，都是認(rèn)識在實踐基礎(chǔ)上的不斷深化。“擴權(quán)強縣”改革是市場力量的勝利，是我國建設(shè)有中國特色市場經(jīng)濟的必然選擇。雖然在擴權(quán)的過程中出現(xiàn)了一系列問題，但我們不能因此否認(rèn)“擴權(quán)強縣”所帶來的好處。這些問題的出現(xiàn)是在我國相關(guān)制度和法律缺位的情況下產(chǎn)生的。須知任何改革都不能“畢其功于一役”，在前無經(jīng)驗可借鑒的情況下我們只有“摸著石頭過河”，“邊干邊摸索”。同時也要重視擴權(quán)過程中的制度建設(shè)和法律監(jiān)督?？傊?，“擴權(quán)強縣”是符合我國經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的，是適應(yīng)新時期市場經(jīng)濟發(fā)展和公共行政發(fā)展的必要措施。