摘要：闡述了土地利用總體規(guī)劃與新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃實施過程中存在的問題，分析了兩個規(guī)劃的主要協(xié)調(diào)點，并在此基礎(chǔ)上，提出了兩個規(guī)劃具體協(xié)調(diào)的若干措施。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃；協(xié)調(diào)

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是黨中央、國務(wù)院從我國基本國情出發(fā)，站在全局的高度作出的重大戰(zhàn)略決策。按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”社會主義新農(nóng)村的總要求，在具體建設(shè)社會主義新農(nóng)村過程中，必然要涉及到兩種調(diào)控土地利用的規(guī)劃：土地利用總體規(guī)劃與新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃。這兩項規(guī)劃由于一些歷史和現(xiàn)實方面的原因，導(dǎo)致兩者之間確實存在著一定的矛盾，嚴(yán)重阻礙了新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行，因此迫切需要統(tǒng)一、科學(xué)的規(guī)劃和合理的協(xié)調(diào)。本文將在相關(guān)研究、實踐的基礎(chǔ)上，比較分析土地利用總體規(guī)劃與新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃實施過程中存在的問題，就土地利用總體規(guī)劃與新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)問題提出初步的解決方案。

1 土地利用總體規(guī)劃與新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃實施過程中存在的問題

1.1 規(guī)劃期限不一致

土地利用總體規(guī)劃的期限應(yīng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展長期規(guī)劃期限相適應(yīng)，一般為15或20年；在規(guī)劃期限內(nèi)，有近期土地利用安排，期限一般為5年。而對于新農(nóng)村建設(shè)，目前我國地規(guī)劃的具體起始時間與完成期限不盡一致，有專家稱我國新農(nóng)村建設(shè)完成時間應(yīng)以2020年為宜。由于兩個規(guī)劃的編制時間不同步，并且基期年不同，造成了兩者在用地規(guī)模，布局等諸多方面不銜接。

1.2 規(guī)劃的指導(dǎo)思想不一致

土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)是在確保耕地總量動態(tài)平衡和嚴(yán)格控制城市，集鎮(zhèn)和村莊用地規(guī)模的前提下，將土地資源在各產(chǎn)業(yè)部門間和地域間進(jìn)行調(diào)整和合理配置。土地利用總體規(guī)劃是全面性的規(guī)劃，是站在戰(zhàn)略全局的高度對行政轄區(qū)范圍內(nèi)所有土地結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化和合理安排布局，對各項用地規(guī)劃都具有指導(dǎo)和制約作用。而新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃的出發(fā)點是統(tǒng)籌安排各類設(shè)建設(shè)用地，以滿足居住、存儲、交通以及其它相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用地需求，同時保護(hù)土地與生態(tài)環(huán)境免受破壞。新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃則是局部性的規(guī)劃，它著重于一村或幾村范圍內(nèi)建設(shè)用地的分配和布局安排，是諸多建設(shè)用地規(guī)劃中的一種。

1.3 規(guī)劃用地規(guī)模、范國不一致

土地利用總體規(guī)劃與新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃最核心的矛盾就在于建設(shè)用地規(guī)模的確定上。土地利用總體規(guī)劃的總體指導(dǎo)思想是嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，切實保護(hù)耕地，特別強(qiáng)調(diào)建設(shè)占用耕地占一補一，確保耕地總量動態(tài)平衡。盡管上一輪土地利用總體規(guī)劃實施10多年來，普遍出現(xiàn)了預(yù)支規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)占用耕地指標(biāo)的現(xiàn)象，但嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施還是導(dǎo)致了各地確定的建設(shè)用地規(guī)模偏小。而新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模是在國家規(guī)定的人均用地指標(biāo)范圍內(nèi)，結(jié)合人口數(shù)量和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要來確定的。選兩種截然不同的指導(dǎo)思想加之在用地分類標(biāo)準(zhǔn)、人口核算方法等的不一致直接導(dǎo)致兩種規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模有較大差異。同時，受建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)的限制、規(guī)劃時限差異、部門之間利益沖突等因素限制，新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃確定的建設(shè)用地控制圍反映的村莊建設(shè)用地范圍與土地利用總體規(guī)劃中所確定的發(fā)展范圍也不盡一致，土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍往往小于新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃所確定的建設(shè)用地范圍。

1.4 規(guī)劃用地類型不一致

在用地分類與劃分標(biāo)準(zhǔn)上兩種規(guī)劃存在明顯差別：新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃一般執(zhí)行國家建設(shè)部門制定的《城市用地分類和規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，將城市用地劃分為居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地，倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政公用設(shè)施用地、綠地、特殊用地、水域和其它用地共10個大類，其中前九類用地參與農(nóng)村建設(shè)用地平衡，而上一輪土地利用總體規(guī)劃采用原《土地管理法》規(guī)定的用地分類。將土地劃分為耕地、園地、林地、牧草地、居民點及工礦用地，交通用地、水域、未利用土地共8大類。這兩個分類標(biāo)準(zhǔn)有許多矛盾之處，同一名稱或相似名稱的地糞，兩者的含義卻大不相同，造成兩個規(guī)劃在用地上難以進(jìn)行比較。如城鎮(zhèn)內(nèi)部的交通用地、水域等概念，兩個規(guī)劃都難以詮釋確切的含義令對方信服，從而造成各成一統(tǒng)的格局。

1.5 其他一些原因造成的不協(xié)調(diào)。

一些人為因素造成兩中規(guī)劃的不協(xié)調(diào)，主要體現(xiàn)在部分當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)在正確理解我國關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的精神方面存在誤區(qū)，突出表現(xiàn)為，把建設(shè)社會主義新農(nóng)村僅當(dāng)作建新房子、住大院子、修大馬路，村里閑地不用，卻向外無限擴(kuò)張；甚至某些干部為獲取個人利益，打著新農(nóng)村建設(shè)的旗號，巧立名目，帶頭私占耕地用于商品房商業(yè)用房開發(fā)，造成了村民產(chǎn)生相互攀比心理。爭相違法占地建房?；蛘叽蟾恪罢児こ獭迸c“形象工程”，擅自圈地規(guī)劃建設(shè)，而置土地利用總體規(guī)劃于不顧，出現(xiàn)了所謂“人治大于法治，外加長官意志”的現(xiàn)象。

2 土地利用總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃的主要協(xié)調(diào)點

2.1 內(nèi)容上的銜接和協(xié)調(diào)

新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)該與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，不得突破土地利用總體規(guī)劃，不得作出與土地利用總體規(guī)劃不想一致的規(guī)定，兩者應(yīng)當(dāng)保持和諧統(tǒng)一。由于新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃分別屬于不同的行政管理部門，且兩個規(guī)劃編制基期年、編制期限不同。因此，在新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃修編時，應(yīng)該注意相互銜接，相互兼顧，保持兩者之間的銜接和協(xié)調(diào)。

2.2 新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃

新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在一定程度上體現(xiàn)為土地供給與土地需求的關(guān)系。因此，在編制新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃時，對新增建設(shè)用地的規(guī)模必須正確對待，不得突破土地利用總體規(guī)劃所確定的規(guī)模。但是由于社會經(jīng)濟(jì)及歷史等原因，造成土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)確實不能滿足新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模的，應(yīng)當(dāng)按照新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模，及時修改土地利用總體規(guī)劃。同時新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃要做好用地發(fā)展方向和發(fā)展用地布局上的銜接和協(xié)調(diào)。

3 土地利用總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃的協(xié)調(diào)措施

3.1 注重公眾參與

土地利用總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃編制人員要本著實事求是的原則，科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃。制定切實實際的建設(shè)用地發(fā)展規(guī)模和布局空間。在編制和實施過程中發(fā)動社會參與，讓規(guī)劃得到公眾的監(jiān)督和支持，避免規(guī)劃為少數(shù)決策者所左右，為土地利用總體規(guī)劃與新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃的銜接創(chuàng)造前提條件。

3.2 加強(qiáng)相關(guān)單位的配合

在編制土地利用總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃時，要加強(qiáng)有關(guān)部門的配合。編制人員之間要經(jīng)常進(jìn)行思想交流，相互溝通。土地利用總體規(guī)劃的編制過程中不妨集合當(dāng)?shù)馗刹炕虼韰⑴c，以便更加了解當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃思想，同時新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃的過程中也應(yīng)該邀請鄉(xiāng)級或更高級土地利用總體規(guī)劃的編制人員參與，從編制主體之間協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃。

3.3 確?；A(chǔ)資料一致，使規(guī)劃在內(nèi)容、技術(shù)上相互銜接

首先做好土地利用總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃基礎(chǔ)資料上的銜接，兩個規(guī)劃使用的關(guān)鍵基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)、資料統(tǒng)計口徑盡量保持一致；在建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測時，采用的標(biāo)準(zhǔn)方法等科學(xué)合理，使土地利用總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃所確定的建設(shè)用地規(guī)模相協(xié)調(diào)。其次在用地發(fā)展方向和布局上，應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y料尤其耕地資源，解決好保護(hù)耕地與發(fā)展的關(guān)系。再次兩個規(guī)劃的建設(shè)范圍在規(guī)劃圖上落實時，圖件要素相互樸長取短，互相結(jié)合，使兩個規(guī)劃圖上反映的內(nèi)容，位置相一致，從而使兩個規(guī)劃真正的互相銜接。

3.4 主管部門要相互配合，確保規(guī)劃有效實施

在規(guī)劃實施過程中，主管部門要相互配合，確保土地利用總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃有效實施。同時，在確保新農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的問題上，國土資源管理部門應(yīng)該在當(dāng)年可用新增建設(shè)用地指標(biāo)留取一部分指標(biāo)專門用于新農(nóng)村建設(shè)，如浙江省曾明確規(guī)定，各地應(yīng)確保將當(dāng)年可用新增建設(shè)用地指標(biāo)總量的10％左右用于新農(nóng)村建設(shè)。同時，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村也應(yīng)積極抓好農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、土地開發(fā)整理等，向上爭取一定的建設(shè)用地獎勵指標(biāo)，確保規(guī)劃的有效實施。