摘要：本文將從地方債券簡(jiǎn)介，地方債券的過(guò)去與現(xiàn)狀，以及地方債券面臨的風(fēng)險(xiǎn)幾方面來(lái)闡述。

關(guān)鍵詞：地方債券 政策 分配管理 風(fēng)險(xiǎn)

一、地方債券簡(jiǎn)介

地方政府債券，指某一國(guó)家中有財(cái)政收入的地方政府地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。

當(dāng)前，由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)尚未見(jiàn)底，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響日益加深，2009年將是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常困難的一年，財(cái)政收支緊張的狀況十分突出。為擴(kuò)大內(nèi)需，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，2009年實(shí)施積極的財(cái)政政策，通過(guò)發(fā)行國(guó)債較大規(guī)模增加政府公共投資。為調(diào)動(dòng)各方面積極性并明確中央和地方的責(zé)任，地方政府應(yīng)相應(yīng)安排配套資金，同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況擴(kuò)大本級(jí)政府投資。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑，加上實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅，今年地方財(cái)政收入增幅將較大幅度下降，同時(shí)“三農(nóng)”、民生等各項(xiàng)支出壓力很大，中央投資配套資金及擴(kuò)大本級(jí)政府投資所需資金難以通過(guò)經(jīng)常性收入安排，需要舉借債務(wù)籌集。而發(fā)行地方政府債券是地方政府籌措資金比較規(guī)范的途徑。

二、我國(guó)過(guò)去關(guān)于地方債券的政策

建國(guó)初期，我國(guó)曾嘗試過(guò)發(fā)行地方債券來(lái)籌措建設(shè)資金。如發(fā)行過(guò)“東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”、“地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)折實(shí)公債”等。并且。中共中央還在1958年4月2日作出過(guò)《關(guān)于發(fā)行地方建設(shè)公債的決定》，決定從1959年起。允許各省、自治區(qū)、直轄市在確有必要的時(shí)候，發(fā)行地方建設(shè)公債，作為籌集建設(shè)資金的一種輔助手段。

另外，近年來(lái)，我國(guó)已有的一些發(fā)行“準(zhǔn)地方債券”的實(shí)踐，為地方債券市場(chǎng)的開(kāi)放提供了一些參考和借鑒。

據(jù)已有資料顯示，“準(zhǔn)地方債”具體表現(xiàn)有三種形式；一是中央財(cái)政發(fā)行國(guó)債再轉(zhuǎn)貸給地方，用于地方項(xiàng)目建設(shè)；二是目前大量存在的也是政府所允許的、根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一安排由地方政府舉借的大量外債，包括直接承借和擔(dān)保的債務(wù)；三是盡管在法律上不允許地方政府發(fā)債，但客觀上已經(jīng)形成了地方政府融資體系，并產(chǎn)生了變相的甚至是隱蘸的地方政府債務(wù)融資行為。四是在各級(jí)地方財(cái)政吃緊、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金非常短缺的情況下，為避開(kāi)《預(yù)算法》的限制，有的地方出現(xiàn)了一些同政府有密切聯(lián)系或本身就是下屬部門發(fā)行債券用于市政建設(shè)的做法。

這種債券以項(xiàng)目產(chǎn)生的收益作為還款資金，形式上是一種企業(yè)債券，實(shí)質(zhì)上是一種準(zhǔn)地方債券。

三、我國(guó)目前發(fā)行地方債券的現(xiàn)狀

(一)國(guó)家代發(fā)國(guó)債的原因

盡管近年來(lái)我國(guó)債券市場(chǎng)發(fā)展迅速，但針對(duì)地方政府債券的信用評(píng)級(jí)、發(fā)行渠道等還沒(méi)有建立，制定統(tǒng)一的地方政府債券管理制度框架尚需時(shí)日，為此，國(guó)務(wù)院決定，2009年地方政府債券由財(cái)政部通過(guò)現(xiàn)行國(guó)債發(fā)行渠道代理發(fā)行。財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券，有利于充分利用財(cái)政部多年來(lái)發(fā)行國(guó)債積累的豐富經(jīng)驗(yàn)、成熟的技術(shù)以及與投資者之間形成的良好關(guān)系，有利于降低地方政府融資成本，提高債券發(fā)行效率，有利于保障投資者按時(shí)收到本金和利息，提升地方政府債券信用等級(jí)，充分保護(hù)投資者利益；有利于根據(jù)地方政府需求和債券市場(chǎng)情況，統(tǒng)籌安排發(fā)行節(jié)奏，促進(jìn)債券市場(chǎng)穩(wěn)定。

(二)國(guó)債額度的具體分配

由于各地?cái)U(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)的積極性較高，地方政府申請(qǐng)發(fā)債規(guī)模普遍較大。但受發(fā)行2000億元債券總規(guī)模的限制。需要合理核定分地區(qū)規(guī)模。為此，財(cái)政部按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，在2000億元總規(guī)模內(nèi)，根據(jù)中央投資公益性項(xiàng)目地方配套規(guī)模、地方項(xiàng)目建設(shè)資金需求以及償債能力等因素，按公式法合理分配各地區(qū)債券規(guī)模。具體因素包括中央投資中公益性項(xiàng)目地方配套數(shù)，綜合財(cái)力，債務(wù)率、財(cái)力增長(zhǎng)率，財(cái)政困難程度等，其中重點(diǎn)因素為地方配套需求。在這里需要說(shuō)明的是，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部下達(dá)各地的債券規(guī)模只是控制指標(biāo)，地方政府最終實(shí)際發(fā)行多少債券以及安排用于哪些項(xiàng)目，還需要按照規(guī)定經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)后確定。

2000億地方債各省份的分配方案中，四川由于受汶川大地震影響，獲得的發(fā)行額度最大，達(dá)到180億元。其他省份，河北60億元；新疆30億元；安徽40億元；云南84億元；廣西65億元；陜西60億元，寧夏30億元。貴州64億元；遼寧66億元；廣東110億元。

(三)地方債券的主要用途與管理

國(guó)務(wù)院明確規(guī)定。地方政府債券資金主要安排用于中兜投資地方配套的公益性建設(shè)項(xiàng)目及其他難以吸引社會(huì)投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格控制安排用于能夠通過(guò)市場(chǎng)化行為籌資的投資項(xiàng)目，不得安排用于經(jīng)常性支出和樓堂館所項(xiàng)目建設(shè)。投資項(xiàng)目資金使用范圍主要包括：保障性安居工程，農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，醫(yī)療衛(wèi)生、教育，文化等社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)建設(shè)工程，地震災(zāi)后恢復(fù)重建以及其他涉及民生的項(xiàng)目建設(shè)與配套等。

地方政府債券收入是地方政府財(cái)政收入的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算統(tǒng)一管理，接受同級(jí)人大監(jiān)督。為強(qiáng)化管理，財(cái)政部還專門研究制訂了2009年地方政府債券資金預(yù)算管理辦法，進(jìn)一步細(xì)化了有關(guān)預(yù)算管理具體問(wèn)題，如要求地方政府將地方政府債券收支全額納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，市、縣級(jí)政府使用債券收入的，由省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸，納入市、縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，并報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。

四、發(fā)行地方債券面臨的風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)行地方政府債券，主要需防范地方政府的“償還風(fēng)險(xiǎn)”和“政績(jī)工程風(fēng)險(xiǎn)”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府已成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體。由于市場(chǎng)和資源有限，各地方為了推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，具有爭(zhēng)取更大公共項(xiàng)目投資、獲得更多資源的沖動(dòng)。一旦賦予地方政府發(fā)債權(quán)，我們不排除各地在地方利益驅(qū)動(dòng)下，存在一哄而上、競(jìng)相舉債的可能性，最終將導(dǎo)致地方債務(wù)危機(jī)。特別是在“新官不理舊債”的官場(chǎng)風(fēng)俗下，一些地方官員在任期內(nèi)大舉借債，最后把一個(gè)爛攤子留給下任的情況并非不可能。實(shí)際上，近年來(lái)許多地方政府早已負(fù)債累累，如果允許地方政府在欠債不還的同時(shí)展開(kāi)融資，就可能出現(xiàn)政府失信，導(dǎo)致公眾對(duì)政府的信任危機(jī)。

因此，地方政府債券籌集資金須納入地方財(cái)政預(yù)算管理，由地方人大審核、監(jiān)督。同時(shí)，有必要建立政府投資建設(shè)項(xiàng)目向社會(huì)公布制度，讓社會(huì)公眾對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目發(fā)表意見(jiàn)和建議。特別是對(duì)于爭(zhēng)議較大的項(xiàng)目，要進(jìn)行聽(tīng)證，由人民群眾來(lái)決定項(xiàng)目是否上馬，從而使公共決策更加合理，保證公共利益最大化。