摘 要：《物權(quán)法》第42條對(duì)土地征收制度進(jìn)行了規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”本條文中指出了“為了公共利益的需要”，但是對(duì)于公共利益的內(nèi)涵和外延并沒(méi)有明確界定，因此在具體案件中關(guān)于公共利益的糾紛也一直沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)，從而使的在現(xiàn)實(shí)的征收行為中沒(méi)有得到很好的解決。本文從實(shí)然角度指出了現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題，然后從應(yīng)然角度分析公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)所存在問(wèn)題從現(xiàn)實(shí)中提出完善公共利益制度的建議：將程序引入公共利益的認(rèn)定中，用程序來(lái)彌補(bǔ)實(shí)體公共利益界定不明確的缺陷。

關(guān)鍵詞：公共利益； 界定標(biāo)準(zhǔn)； 程序作用；程序完善

伴隨著改革開(kāi)放的不斷深入與現(xiàn)代化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)、大量的市政公用設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)、頻繁的以招商引資為目的的開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目建設(shè)等等，正在如火如荼地進(jìn)行中。與之相應(yīng)地，建設(shè)開(kāi)發(fā)用地的需求正呈逐年上升趨勢(shì)，為滿足現(xiàn)實(shí)所需，對(duì)土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的征收已日益成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的常態(tài)。然而，在盲目追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)公平的情形下，與經(jīng)濟(jì)繁榮相伴而生的一類嚴(yán)重的社會(huì)失范現(xiàn)象——大規(guī)模的從農(nóng)村到城市的“新圈地運(yùn)動(dòng)” ——愈發(fā)凸現(xiàn)出來(lái)，并由此引發(fā)了一系列矛盾、糾紛乃至沖突流血事件，諸如江蘇“鐵本事件”、廣州小谷圍別墅的“大學(xué)城”征地糾紛事件、重慶歌樂(lè)山下“最牛釘子戶”事件、南京被征收人“自焚”事件……。這些案例的背后都共同隱藏一個(gè)問(wèn)題：“公共利益”泛濫成災(zāi)，大量的項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)發(fā)搭乘公共利益的“便車”，征收成為一種頻繁而泛化的社會(huì)現(xiàn)象。那么，究竟什么是公共利益？如何判定征收之公共利益的存在呢？又如何更好地完善公共利益制度呢？可見(jiàn)實(shí)然的公共利益制度存在諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的挑戰(zhàn)。本文將對(duì)“公共利益”的界定進(jìn)行探討并對(duì)存在的問(wèn)題提出解決路徑。

一、 公共利益的內(nèi)涵

（一）對(duì)“公共利益”的不同觀點(diǎn)

公共利益是法學(xué)、政治學(xué)及社會(huì)學(xué)等學(xué)科中使用頻率較高的概念之一，其內(nèi)涵十分豐富。僅從字面意義而言，公共利益是一個(gè)與私人利益相對(duì)應(yīng)的范疇，《牛津高級(jí)英漢雙解詞典》中，公共利益是指“公眾的，與公眾有關(guān)的或成為公眾的、共同的利益”。

從古至今，人們都沒(méi)有停止過(guò)對(duì)“公共利益”的探索。功利主義代表人物邊沁認(rèn)為，個(gè)人利益是唯一現(xiàn)實(shí)的利益，公共利益只是個(gè)人利益的綜合；另有學(xué)者認(rèn)為公共利益是一種正義的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，凡是符合正義價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的便符合公共利益，而違反這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的東西便違反公共利益；博登海默認(rèn)為公共利益是客觀存在的，它是一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的公共利益。個(gè)人在行使自身權(quán)利時(shí)不可超越一定的界限，否則便會(huì)損害社會(huì)大眾的利益。換言之，個(gè)人不得對(duì)自己的權(quán)利進(jìn)行濫用，這也是“個(gè)人本位”在逐漸被“社會(huì)本位”所替代的表現(xiàn)。博登海默是從反面對(duì)公共利益進(jìn)行界定，當(dāng)我們從正面不能解決一個(gè)問(wèn)題時(shí)，可以反其道而行。這種思維方式是非常值得我們借鑒的。但是，以上這些觀點(diǎn)都沒(méi)有明確道出公共利益的內(nèi)涵，都帶有一定的片面性和不確定性。其實(shí)，公共利益作為一種價(jià)值取向，是隨著社會(huì)價(jià)值觀的發(fā)展而發(fā)展的，這也正是我們無(wú)法得出其精確統(tǒng)一的內(nèi)涵的原因。

（二）公共利益的立法模式

通過(guò)對(duì)歷史發(fā)展的考察，會(huì)明顯發(fā)現(xiàn)從古代到近代再至現(xiàn)代，從征收制度到征收理論，幾乎找尋不到有關(guān)公共利益的法律界定。公共利益的這一特性直接導(dǎo)致了它在立法界定上的困難。從現(xiàn)代各國(guó)相關(guān)的立法例來(lái)看，有關(guān)公共利益的立法模式大致有三種：一是概括式，即僅在立法中概括規(guī)定征收必須基于公共利益的目的，采取這種立法模式的典型諸如美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)。從我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定來(lái)看，也應(yīng)該屬于概括式，因?yàn)槲覈?guó)的法律也只是規(guī)定了征收必須是基于公共利益。 二是列舉式，即詳細(xì)列舉了公共利益的種類，對(duì)公共利益劃定了一定的范圍。這種方式有一定的可操作性，但其不能窮盡公共利益的所有外延因而具有一定的局限性。典型諸如德國(guó)、日本等國(guó)采取這種立法模式。三是概括列舉式，它既對(duì)公共利益作出概括性規(guī)定，又列舉了公共利益的范圍，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)便是采取這種模式的典型。這種模式看起來(lái)比較全面，但仍然沒(méi)有規(guī)定公共利益的內(nèi)涵。我們可以看出，無(wú)論采取哪種立法模式，這些國(guó)家或地區(qū)的立法均無(wú)一例外地放棄了對(duì)公共利益內(nèi)涵的明確界定。

二、 應(yīng)然公共利益制度的探究

如上所述，各國(guó)對(duì)公共利益都沒(méi)有做出直接的界定，但我們可以間接地去衡量公共利益，制定一些公共利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)。如果某一利益滿足這些標(biāo)準(zhǔn)，那么在一般情況下，我們可以把它認(rèn)定為公共利益，反之，則不為公共利益。這猶如博登海默從反面對(duì)公共利益進(jìn)行界定的思維方式。這些標(biāo)準(zhǔn)與一些抽象的概念相比具有更便利的應(yīng)用性，因此在解決具體案件時(shí)也將會(huì)大大提高司法效率。

（一）公共利益審查主體的確認(rèn)

對(duì)于公共利益的審查應(yīng)當(dāng)有專門的審查主體，但是應(yīng)當(dāng)由哪一個(gè)機(jī)構(gòu)或機(jī)關(guān)來(lái)充當(dāng)審查的主體則直接關(guān)系到對(duì)公共利益的審查是否中立、公正的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由法院作為公共利益的審查主體。原因如下：第一，法院作為司法機(jī)關(guān)具有特定的獨(dú)立性和中立性，有利于審查中的公正；第二，公共利益的征收決策是由行政機(jī)關(guān)做出的，如果不由法院認(rèn)定而由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，即使審查機(jī)關(guān)與做出決策的機(jī)關(guān)不是同一個(gè)行政單位，但由于行政利益的一致性，會(huì)直接影響到審查的中立性。這無(wú)異于同一個(gè)人既是裁判又是運(yùn)動(dòng)員。如此，審查便形同虛設(shè)；第三，由于法院的職能之一是解決糾紛，維護(hù)當(dāng)事人利益。當(dāng)公共利益發(fā)生糾紛時(shí)需要解決，相關(guān)方的利益需要維護(hù)，這與法院的宗旨相符合。因此，法院作為公共利益的審查機(jī)關(guān)是無(wú)可爭(zhēng)議的。

（二）公共利益的審查標(biāo)準(zhǔn)

在我們確定了公共利益的審查主體后，需要對(duì)審查的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探究，就是要明確公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，公共利益一般應(yīng)當(dāng)具備以下三個(gè)要件：

1、公共性要件

歷史的發(fā)展告訴我們，公共利益先后經(jīng)歷了公用事業(yè)到公共事業(yè)再到公共物品三個(gè)階段。公共利益自始至終都是以公眾的利益為目的的，也可以說(shuō)公共利益是不特定的多數(shù)人的利益，而不能是少數(shù)的特定人的利益?！肮残浴睒?biāo)準(zhǔn)一般是司法機(jī)關(guān)確定公共利益是否存在的基本標(biāo)準(zhǔn)之一，是判明可否征收之公共利益的前提。

2、實(shí)體性要件

法律雖然沒(méi)有對(duì)公共利益的內(nèi)涵做出具體規(guī)定，但這并不意味著公共利益是虛無(wú)飄渺和無(wú)法把握的。相反，公共利益作為不特定的大多數(shù)人的利益是有實(shí)體性的，它有具體的載體。公共利益與其載體之間是形式與內(nèi)容、抽象與具體的關(guān)系，是辯證統(tǒng)一、相互聯(lián)系的。隨著社會(huì)的發(fā)展，公共利益的形式日益多樣化，作為公共利益的載體也日益多元化，它們最初表現(xiàn)為一定的實(shí)物載體，諸如電力設(shè)備、道路等，后來(lái)則既有實(shí)物載體也有非實(shí)物載體，非實(shí)物載體通常是指一些社會(huì)福利措施，如學(xué)校、醫(yī)院、社會(huì)保障等。實(shí)體性要件是司法機(jī)關(guān)認(rèn)定公共利益是否存在的另一基本要件。

3、必要性要件

我們所說(shuō)的公共利益應(yīng)當(dāng)是必要的公共利益，也就是說(shuō)必須是公眾必要的、不可或缺的基本的利益。它們通常構(gòu)成個(gè)人或者個(gè)體利益據(jù)以存續(xù)的基石。例如公共治安、公共醫(yī)療、公共基礎(chǔ)設(shè)施等等。因此，國(guó)家征收權(quán)的啟動(dòng)并非是以一般意義上的公共利益為前提，而是以存在必要的或者重大的公共利益為要件。政府為了必要的公共利益可以動(dòng)用征收權(quán)，但是如果要啟動(dòng)征收權(quán)必須滿足一定的條件。我們可以將其條件限制大致歸納為兩點(diǎn)：其一，被征收的標(biāo)的物具有唯一性，也就是說(shuō)要實(shí)現(xiàn)公共利益必須對(duì)該標(biāo)的物進(jìn)行征收，而不能通過(guò)對(duì)其他的物品進(jìn)行征收來(lái)實(shí)現(xiàn)；其二，對(duì)物品進(jìn)行征收必須能夠增進(jìn)公共利益。

（三）采用利益衡量標(biāo)準(zhǔn)，做出利益更優(yōu)化的行政決策。

利益衡量理論最早產(chǎn)生于德國(guó)，在日本也被廣泛運(yùn)用。它是指在具體的個(gè)案中，如果兩個(gè)或以上利益發(fā)生沖突時(shí)，對(duì)各個(gè)利益應(yīng)當(dāng)從“質(zhì)”和“量”兩方面予以衡量，對(duì)于“質(zhì)高”、“量廣”者應(yīng)予以優(yōu)先保護(hù)。這應(yīng)當(dāng)是公共利益審查主體認(rèn)定“充分的公共利益”的重要標(biāo)準(zhǔn)。利益之間會(huì)不可避免地產(chǎn)生沖突，公共利益除了會(huì)與私人利益產(chǎn)生沖突外，不同層次的公共利益之間也會(huì)有沖突。因而，在存有兩種或者兩種以上的利益沖突的公益征收個(gè)案中，必須引入利益衡量標(biāo)準(zhǔn)。從而通過(guò)比較、衡量選擇了一個(gè)較為優(yōu)越的利益，即公共利益。

綜上所述，公共性要件與實(shí)體性要件屬于前提性標(biāo)準(zhǔn)，它排除了個(gè)人利益，為公共利益劃定屬于自己的領(lǐng)域；必要性要件進(jìn)一步明確某一利益是否必須被認(rèn)定為公共利益；利益衡量標(biāo)準(zhǔn)旨在更進(jìn)一步明確某公共利益是否應(yīng)該啟動(dòng)征收權(quán)?？傊@四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之間相互銜接、相互聯(lián)系，構(gòu)成了衡量公共利益的一個(gè)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)。

三、公共利益制度的完善

從上述可以得知我們對(duì)公共利益無(wú)法從實(shí)體上進(jìn)行完善，因?yàn)楣怖孀鳛橹黧w對(duì)客體的享有，具有很強(qiáng)的價(jià)值取向與主觀性，我們無(wú)法對(duì)其做出明確的界定。當(dāng)然，如前所述我們可以通過(guò)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共利益進(jìn)行審查判斷。同時(shí)，我們可以從程序上進(jìn)一步完善公共利益制度，這樣實(shí)體的缺陷可以通過(guò)程序來(lái)彌補(bǔ)，實(shí)體的不確定性和不可操作性可以通過(guò)程序的確定性與可操作性來(lái)補(bǔ)充。充分利用程序理性來(lái)規(guī)范征收行為，促進(jìn)公共利益制度的完善。

（一）程序的作用

法學(xué)理論告訴我們：法律程序在歐洲五百余年的法治進(jìn)程中起到重要作用，從普遍意義上講，法律程序是制度化的基石，是現(xiàn)代法律的特征之一；就中國(guó)法傳統(tǒng)而言，法律程序是中國(guó)法走向形式化進(jìn)而走向現(xiàn)代化的根本元素之一。如果從法律程序的具體意義來(lái)講，主要表現(xiàn)為：第一，正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴菣?quán)利平等的前提；第二，正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴菣?quán)力制衡的機(jī)制；第三，正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴墙饧娦实谋ＷC；第四，正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴菣?quán)利實(shí)現(xiàn)的手段；第五，正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴欠蓹?quán)威的保障。由此，程序具有超越一般理性的程序理性。法治社會(huì)中我們應(yīng)當(dāng)注重程序，尤其是在我國(guó)這樣一個(gè)有著“重實(shí)體，輕程序”的法制傳統(tǒng)的國(guó)家。以有關(guān)公共利益的征收權(quán)行使為例，征收程序的作用不容忽視。首先，征收程序具有防止征收者權(quán)力濫用和保護(hù)被征收者利益的作用；其次，征收程序可以提高行政征收效率，有利于平衡征收者與被征收者之間的利益。

（二）公共利益制度中程序的完善

我國(guó)立法對(duì)有關(guān)公共利益實(shí)現(xiàn)的程序有一些規(guī)定，但不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要，存在一些不足之處。例如，現(xiàn)行的土地征收程序便存在許多缺陷：征收前沒(méi)有合法性審查、對(duì)行政機(jī)關(guān)征收行為缺少監(jiān)督、對(duì)被證者保護(hù)力度不夠等等。針對(duì)這些問(wèn)題和缺陷，我們應(yīng)制定一些措施進(jìn)行完善其程序：

第一，事前合法性審查和意見(jiàn)征集。這是一個(gè)前提，也是對(duì)以后行為合法性的保證。任何實(shí)現(xiàn)公共利益的措施實(shí)施之前必須對(duì)其合法性、合理性進(jìn)行審查，如前所述，法院可以作為審查的主體，審查的標(biāo)準(zhǔn)便是公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)。此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及應(yīng)用，網(wǎng)民越來(lái)越多。行政也越來(lái)越透明化，在采取措施之前，政府可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)，去傾聽(tīng)民眾的心聲，從而做出決策。

第二，事中的補(bǔ)償機(jī)制。公共利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法律法規(guī)是無(wú)可爭(zhēng)議的，但行政機(jī)關(guān)往往會(huì)忽略對(duì)行政相對(duì)人的補(bǔ)償。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性人假設(shè)告訴我們?nèi)司哂欣孚呄蛐裕趯?shí)現(xiàn)公共利益時(shí)不可使個(gè)人的利益受損，不然公共利益便失去其應(yīng)有之義。以土地征收的補(bǔ)償為例。征收者與被征收者對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題進(jìn)行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會(huì)在法律的規(guī)定范圍內(nèi)共同確定征收賠償方案，意見(jiàn)不一時(shí)，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，對(duì)裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院裁定，以保證補(bǔ)償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對(duì)平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

第三，事后監(jiān)督。權(quán)力不受制約會(huì)導(dǎo)致濫用，不僅公共利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中需要監(jiān)督，事后也要監(jiān)督。應(yīng)由有關(guān)部門對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，以保證其公正和公平。

綜上所述，公共利益不僅是《物權(quán)法》中一項(xiàng)重要的制度，而且在整個(gè)法律制度中也十分重要。但其相關(guān)理論和制度還不夠豐富和完善，我們只有通過(guò)實(shí)體制度和程序制度的雙重完善，才不至使《物權(quán)法》中的“公共利益”成為一紙空文，更好地完成對(duì)公共利益制度的詮釋，發(fā)揮公共利益的制度價(jià)值。

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（作者通訊地址：新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)新疆 烏魯木齊830012）