摘 要：在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，允許土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是黨在農(nóng)村的一項(xiàng)重要政策。四川省加強(qiáng)了土地資源向土地資本的轉(zhuǎn)變在農(nóng)村的延伸，提出了加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；流轉(zhuǎn)；制度創(chuàng)新

中國農(nóng)村改革是以土地承包制的推行為基點(diǎn)展開并逐步向縱深推進(jìn)的。土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，確立了農(nóng)戶經(jīng)營的主體地位。由此產(chǎn)生的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制不僅直接促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的巨大進(jìn)步和發(fā)展，并且構(gòu)成整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的堅(jiān)實(shí)支點(diǎn)。

一、人口均分土地的缺陷

改革之初土地承包制作為土地制度的重大變革事實(shí)上是在有限的選擇空間內(nèi)進(jìn)行的。其基本內(nèi)容是在保持農(nóng)村土地集體所有制不變的基礎(chǔ)上主要按農(nóng)村人口平均分配土地，這無疑是當(dāng)時(shí)條件下一種成本最低、風(fēng)險(xiǎn)最小的制度變革形式。正因如此，在耕地資源極為稀缺背景下，按人口均分土地并非是完美無缺的，而是存在一系列日趨暴露的明顯缺陷:

一是形成超小型小塊土地經(jīng)營格局，土地規(guī)模細(xì)小、零散矛盾趨于尖銳。

二是人口變動條件下導(dǎo)致的土地定期或不定期調(diào)整不可避免，農(nóng)民難以產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)預(yù)期，土地經(jīng)營短期化、兼業(yè)化和副業(yè)化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

三是封閉的土地調(diào)整方式使土地轉(zhuǎn)讓的供給和需求平衡面臨困難，土地流轉(zhuǎn)和集中機(jī)制難以形成，土地適度經(jīng)營規(guī)模進(jìn)展十分遲緩。

由此可見，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，使之具有更強(qiáng)的適應(yīng)性和生命力，是我國農(nóng)村改革與發(fā)展中面臨的十分緊迫的任務(wù)。

二、四川省對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場的探索

四川作為我國西部農(nóng)業(yè)大省，土地資源匱乏的矛盾尤為尖銳。通過農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新，有效解決耕地荒蕪、質(zhì)量退化、規(guī)模狹小等一系列突出矛盾，無疑具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義。四川省委提出加快“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的戰(zhàn)略構(gòu)想，把加快土地資源向土地資本轉(zhuǎn)化作為以市場配置資源的主要突破口，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，已經(jīng)取得顯著的成效。立足四川現(xiàn)實(shí)，“三個(gè)轉(zhuǎn)變”絕不應(yīng)該僅僅是城市發(fā)展的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，應(yīng)當(dāng)而且必須進(jìn)一步向農(nóng)村延伸。對四川農(nóng)村發(fā)展而言，土地是最為寶貴的農(nóng)業(yè)資源，土地稀缺將是一個(gè)長期難以逆轉(zhuǎn)的基本矛盾，因此，必須抓住癥結(jié)，大膽探索，重點(diǎn)通過土地制度創(chuàng)新在農(nóng)村集體土地內(nèi)部流轉(zhuǎn)中以股權(quán)化和貨幣化等方式，完成從土地資源向土地資本的轉(zhuǎn)化。簡而言之，就是要加快培育三種類型的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場，以土地產(chǎn)權(quán)市場為主要載體，最大限度地提高農(nóng)村土地資源的利用效率。

第一，農(nóng)用耕地產(chǎn)權(quán)市場。農(nóng)用耕地產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)包括兩個(gè)主要方面，一是在確保土地用途不變、流轉(zhuǎn)過程公平合理、農(nóng)民利益得到充分尊重和保護(hù)的前提下，大力支持以業(yè)主經(jīng)營、大戶租賃等方式實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，推動土地適度經(jīng)營規(guī)模發(fā)展，吸引外部資金、技術(shù)、管理等稀缺要素的有效聚集，使農(nóng)村土地能夠真正成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的資本平臺。二是在不具備龍頭企業(yè)進(jìn)入進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)的區(qū)域，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村土地股份合作制，以土地入股、合作經(jīng)營方式實(shí)現(xiàn)土地相對集中，構(gòu)建小群體、大規(guī)模的土地經(jīng)營方式，克服現(xiàn)有農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模過小、投入能力不足的局限，促進(jìn)農(nóng)村內(nèi)部生產(chǎn)要素重新合理配置，進(jìn)而對優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)農(nóng)民增收發(fā)揮積極作用。

第二，農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)市場。長期以來，我國工業(yè)化和城市化的進(jìn)程都只能在國有土地上進(jìn)行，在這一過程中，農(nóng)民付出了喪失土地權(quán)利的巨大代價(jià)。就目前而言，“失地”農(nóng)民數(shù)量的大規(guī)模增加已經(jīng)構(gòu)成一個(gè)必須引起高度重視的農(nóng)村內(nèi)部不穩(wěn)定因素。因此，應(yīng)當(dāng)探索培育規(guī)范的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)市場，讓農(nóng)民能夠以土地租賃、入股等方式參與農(nóng)村土地資源的非農(nóng)開發(fā)，走一條農(nóng)民憑借土地權(quán)利實(shí)際加入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，合理分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展利益的全新的發(fā)展路徑。

第三，農(nóng)村土地金融市場。核心是以法律規(guī)范方式明確賦予農(nóng)村土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)民可以以土地使用權(quán)抵押方式獲得貸款，在農(nóng)村土地資源與金融資源之間建立起穩(wěn)定的內(nèi)在聯(lián)系，培育全新的農(nóng)村土地金融市場。如果能夠在這一重要方面取得突破，將不僅能有效提高農(nóng)民在土地經(jīng)營中的投資能力，促進(jìn)土地利用更加合理，而且對改變當(dāng)前農(nóng)村金融的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，降低農(nóng)業(yè)融資中的較大風(fēng)險(xiǎn)，都將發(fā)揮不容忽視的重要作用。

三、農(nóng)村集體中土地流轉(zhuǎn)與臨時(shí)用地管理存在的問題及建議

土地是不可再生的資源，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，亂占、亂用、廢棄、拋荒、破壞耕種面的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)象的發(fā)生既有宏觀管理體制滯后的客觀因素，也有執(zhí)法力度疲軟的主觀原因。就拿臨時(shí)用地管理來說，在國土資源工作中是每年土地違法案件居高不下的原因之一。

臨時(shí)用地涉及面廣線長，多在公路沿線和開發(fā)小區(qū)旁，無論是何種建設(shè)，都與之有關(guān)。但大多建設(shè)項(xiàng)目，需要臨時(shí)用地都沒有按照土地管理法律的規(guī)定向土地管理部門提交臨時(shí)用地申請，只是由項(xiàng)目建設(shè)者與土地使用權(quán)者雙方簽訂臨時(shí)用地協(xié)議或訂立口頭協(xié)議，補(bǔ)償臨時(shí)用地?fù)p失。因土地使用權(quán)者往往只被利益所趨，對項(xiàng)目建設(shè)者的臨時(shí)用地不具有十分明顯的約束力，任意延長使用期限，導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土管理站從表面上看是土地專管員，而實(shí)際上，大多國土專管員被當(dāng)?shù)卣才篷v村搞中心，失去了對土地管理實(shí)施具體管理權(quán)力。而上級土地行政管理部門對臨時(shí)用地管理很難顧及或管理流于形式，臨時(shí)用地管理也就成了國土資源管理工作中的一個(gè)“盲點(diǎn)”。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立，土地管理工作從單一的資源管理向資源、資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)變，土地使用制度由行政劃撥向有償使用轉(zhuǎn)變。通過市場機(jī)制，使土地使用權(quán)這一特殊商品進(jìn)入流通領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，達(dá)到優(yōu)化資源配置。土地市場由政府嚴(yán)格壟斷，規(guī)范了城市土地依法流轉(zhuǎn)管理，然而在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中顧此失彼，由于農(nóng)村大量的主要?jiǎng)趧恿ν庖?，原承包的耕地已轉(zhuǎn)包他人耕作管理，對偏僻的山旱田、脊梁地成片撂荒，或耕作簡單粗放，土地資源沒有得到充分利用。有的農(nóng)村中的無兒有女戶，女嫁外，地隨人走，造成部門土地流轉(zhuǎn)到外省、外鄉(xiāng)、外村，因權(quán)利與義務(wù)的約束，引發(fā)了不必要的土地權(quán)屬糾紛，影響了社會的安定。還有大部分農(nóng)民已不再從事單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他以根據(jù)市場的需求，跨鄉(xiāng)、村、組去承包土地，產(chǎn)生了“良性流轉(zhuǎn)”。在農(nóng)村，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的邊緣土地，農(nóng)戶擅自出讓自己承包的土地用于非農(nóng)建設(shè)使土地產(chǎn)生了“惡性流轉(zhuǎn)”。

首先，加強(qiáng)執(zhí)法力度是管理的基礎(chǔ)。在土地執(zhí)法監(jiān)察工作中要全面實(shí)行土地動態(tài)巡查責(zé)任制，努力探索出一條“預(yù)防為主，變事后被動查處為事前積極防范，事中監(jiān)督制止到事后快速查處”相結(jié)合的執(zhí)法監(jiān)察新路子。建議建立以縣為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體、村組為基礎(chǔ)的土地動態(tài)執(zhí)法監(jiān)察巡查網(wǎng)絡(luò)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立土地監(jiān)察中隊(duì)，形成鄉(xiāng)鄉(xiāng)連片集中監(jiān)察的管理體制。充分調(diào)動村、組監(jiān)察信息員的積極性，促使他們把好國土管理最前沿的關(guān)口，防止臨時(shí)用地過亂過泛，讓每塊土地充分發(fā)揮其資源與資產(chǎn)的作用。

其次，要嚴(yán)把農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)關(guān)。首先要堅(jiān)持保護(hù)耕地的原則，土地流轉(zhuǎn)不得改變其用途；其次堅(jiān)持集體土地節(jié)約合理利用原則，在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中，要確保集體土地資產(chǎn)得到優(yōu)化配置。

第三，堅(jiān)持集體土地資產(chǎn)評估原則，堅(jiān)決做到不評估的集體土地資產(chǎn)不得入市，有效地堵塞和減少集體土地資產(chǎn)的流失。

總之，四川農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新為我們進(jìn)一步探索奠定了很好的基礎(chǔ)，但仍然面臨一系列艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，還需要堅(jiān)持不懈地不斷探索和不斷創(chuàng)新，必須堅(jiān)定不移地依靠這一變革過程實(shí)現(xiàn)對促進(jìn)我省農(nóng)業(yè)增長的重大突破。

(作者通訊地址：中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院北京101149)