我國(guó)非稅收入無(wú)論是項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的確定還是收繳、使用、監(jiān)督等管理環(huán)節(jié)都存在很多問(wèn)題，在一定程度上制約了我國(guó)非稅收入規(guī)范化管理改革的深入。

《推進(jìn)我國(guó)非稅收入規(guī)范化管理研究》報(bào)告之二

2004年以來(lái)，雖然我國(guó)非稅收入管理改革取得了初步成效，但從全國(guó)范圍來(lái)看這部分資金的管理還處在從預(yù)算外管理到非稅收入管理的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)政部正在籌備的全國(guó)性《非稅收入管理?xiàng)l例》遲遲沒(méi)有出臺(tái)，各省非稅收入管理改革也處于因地制宜的探索階段。

一探：法制化進(jìn)程明顯滯后

相對(duì)于發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家完善的非稅收入管理法律體系，我國(guó)財(cái)政部下達(dá)的《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》仍然存在非稅收入范疇不夠清晰、可操作性偏弱等問(wèn)題，沒(méi)有形成統(tǒng)一的管理辦法，造成各地非稅收入管理模式、管理方法各不相同。雖然個(gè)別省份頒布了地方非稅收入管理?xiàng)l例，但大部分省份依舊沿襲使用已經(jīng)過(guò)時(shí)的預(yù)算外資金管理辦法，制度建設(shè)與非稅收入規(guī)范化管理的要求差距較遠(yuǎn)。此外，由于非稅收入資金征收和使用監(jiān)督制度嚴(yán)重缺位，征管信息系統(tǒng)不完善，監(jiān)管職能不明確，監(jiān)管程序不順暢，尚未形成從立項(xiàng)到征收管理、使用的統(tǒng)一的監(jiān)管制度。

二探：民主決策方式不完善

我國(guó)政府性收費(fèi)的立項(xiàng)與標(biāo)準(zhǔn)的核定主要以政府政策的形式推行，導(dǎo)致收費(fèi)名目繁多、范圍過(guò)寬，有的收費(fèi)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)超出實(shí)際成本許多從而成為變相的亂收費(fèi)，有的收費(fèi)范圍交叉可能出現(xiàn)重復(fù)收費(fèi)現(xiàn)象。由于政府批準(zhǔn)的大量非稅項(xiàng)目不僅法律、法規(guī)依據(jù)不足，而且項(xiàng)目的設(shè)立一般沒(méi)經(jīng)過(guò)投票表決并以法律的形式固定下來(lái)，特別是很多地方項(xiàng)目多是依據(jù)政府或政府有關(guān)部門的行政文件設(shè)立的，使項(xiàng)目合規(guī)性和合理性受到質(zhì)疑，政出多門的非稅收入項(xiàng)目之間也容易產(chǎn)生重疊和矛盾，其執(zhí)行的阻力和成本也就大大增加。

三探：規(guī)模膨脹格局不盡合理

在體制轉(zhuǎn)軌和財(cái)政分權(quán)改革的過(guò)程中，我國(guó)存在大量政府未提供相應(yīng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品卻收費(fèi)或政府對(duì)已由稅收保障的公共項(xiàng)目再收費(fèi)現(xiàn)象，這明顯超出政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的價(jià)格邊界；罰沒(méi)收入與公安、交通、環(huán)保等執(zhí)法部門自身利益相關(guān)，罰沒(méi)職能異化，超過(guò)政府意在規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體行為的公權(quán)力邊界；大量國(guó)有資源（資產(chǎn)）被無(wú)序無(wú)度開(kāi)發(fā)，難以保障國(guó)家依據(jù)所有者邊界取得的權(quán)益。

由于非稅收入的現(xiàn)實(shí)標(biāo)準(zhǔn)違背其理論邊界現(xiàn)象的大量存在，致使非稅收入增勢(shì)迅猛，非稅收入在整個(gè)政府收入體系中的地位由“拾遺補(bǔ)缺”，演變?yōu)檎紦?jù)“半壁江山”，成為與稅收收入并駕齊驅(qū)的財(cái)力資源，一些地方非稅收入甚至超過(guò)了稅收收入，比低收入的發(fā)展中國(guó)家20～30%水平還要高，更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家非稅收入5～15%水平。

四探：征收范圍覆蓋不足

于地方政府而言，公共服務(wù)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入、經(jīng)營(yíng)和財(cái)產(chǎn)收入是政府非稅收入中三項(xiàng)重要的組成部分。我國(guó)有的省市開(kāi)始將國(guó)有資產(chǎn)有償使用、戶外廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)等財(cái)產(chǎn)性收入納入管理范疇，但大多數(shù)省份的非稅收入主要以行政事業(yè)性收費(fèi)和基金收入為主體，未將增收潛力巨大的國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源的有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益等完全納入收支兩條線管理，各類國(guó)有資源的開(kāi)發(fā)權(quán)、使用權(quán)、冠名權(quán)、廣告權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)也沒(méi)有明確的管理辦法。

五探：征繳管理不到位

相對(duì)于發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家完善的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)征繳系統(tǒng)、靈活的征繳方式和統(tǒng)一的征繳管理，我國(guó)非稅收入征管機(jī)構(gòu)和職能還不夠完善，專用票據(jù)種類繁多，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)征繳系統(tǒng)還處于探索和推廣階段，各執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位分散征收及財(cái)政部門內(nèi)部管理職能不規(guī)范配置現(xiàn)象普遍。非稅收入分散征收與監(jiān)管不到位并存，執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位部門利益驅(qū)使就可能存在超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)和重復(fù)收費(fèi)現(xiàn)象，也可能存在收人情費(fèi)，不按規(guī)定程序越權(quán)減免，不僅加大了政府支出成本，造成人員膨脹、機(jī)構(gòu)臃腫，而且不利于維護(hù)市場(chǎng)秩序、提高公共服務(wù)水平。

六探：尚未實(shí)現(xiàn)收支脫鉤

我國(guó)非稅收入管理實(shí)行“雙軌制”，納入預(yù)算內(nèi)管理的非稅收入基本上實(shí)現(xiàn)了資金統(tǒng)籌，而實(shí)行預(yù)算外管理的非稅收入雖然采取了“收支兩條線”方式，歸入財(cái)政專戶管理，但是并未實(shí)現(xiàn)“收支脫鉤”，只是在財(cái)政專戶上“轉(zhuǎn)”了一圈。部門預(yù)算中“兩張皮”問(wèn)題尚未根本解決，依然是“誰(shuí)收誰(shuí)用，多收多用，多罰多返”，在支出的真實(shí)性、合規(guī)性、效益性等方面存在諸多問(wèn)題，以費(fèi)養(yǎng)人現(xiàn)象突出，致使非稅收入預(yù)算管理流于形式。

七探：調(diào)節(jié)功能發(fā)揮不足

我國(guó)目前非稅收入管理注重征收、資金保障職能、執(zhí)法效應(yīng)和部門利益，很少關(guān)注社會(huì)成本，對(duì)非稅收入的使用范圍、數(shù)量及效果的考核和監(jiān)督不夠，難以有效發(fā)揮非稅收入的分配與調(diào)節(jié)功能，在公眾社會(huì)中通常有干擾市場(chǎng)秩序的不良形象，加劇了公共部門間苦樂(lè)不均，干擾了市場(chǎng)正常的價(jià)格機(jī)制，影響了社會(huì)資源的有效配置。從收入分配功能講，收取費(fèi)用是對(duì)公民收入的再分配，而支出開(kāi)口指向了部門自身，收費(fèi)與支出權(quán)實(shí)質(zhì)上均由各部門掌握。從資源配置功能講，多數(shù)費(fèi)用用于部門建設(shè)，較少一部分用于公共設(shè)施建設(shè)。從調(diào)節(jié)功能講，沒(méi)有起到調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的目標(biāo)。

推進(jìn)法制建設(shè)、完善監(jiān)管體系，我國(guó)的非稅收入管理才能走上規(guī)范化道路。

2007年度全國(guó)財(cái)政科研

協(xié)作課題組：

課題指導(dǎo)：齊守印王朝才劉尚希

參加人員：段國(guó)旭趙全厚張學(xué)誕

范亞平武永義付國(guó)勤

呂國(guó)新劉啟生劉薇

孫長(zhǎng)杰熊圩清王康

聞廣玉 成軍朱云飛

馬洪范 梁季

執(zhí)筆人：成軍朱云飛馬洪范

梁季