2008年，中國(guó)啟動(dòng)積極財(cái)政政策，四萬(wàn)億元刺激內(nèi)需的方案已經(jīng)公布，但如何落實(shí)并進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方政府的積極性是一大難題。

近十年來(lái)，不少地方政府可支配財(cái)力嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”。隨著次貸危機(jī)向全球蔓延，中國(guó)樓市遭遇嚴(yán)重挑戰(zhàn)，“土地財(cái)政”岌岌可危。如此情況下，地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)難免受到影響，要保證地方政府有充分的財(cái)力來(lái)落實(shí)積極的財(cái)政政策，就需要地方政府自尋財(cái)力，而地方政府發(fā)債無(wú)疑是一個(gè)辦法。

地方政府發(fā)債需要具備一定的條件。從當(dāng)前來(lái)看，影響地方政府發(fā)債的因素還包括現(xiàn)有地方政府不透明的債務(wù)狀況。預(yù)算法對(duì)地方政府發(fā)債作了限制，但地方政府為了繞過(guò)法律與國(guó)務(wù)院的約束，采取了種種規(guī)避的做法，如通過(guò)下屬公司或者成立相關(guān)項(xiàng)目公司舉債、通過(guò)承諾還款形成的或有債務(wù)、事實(shí)上形成的公共支出欠款等，這些都影響到地方政府的償債能力。因此，當(dāng)務(wù)之急是理清地方政府的債務(wù)狀況，增加地方政府財(cái)政透明度，特別是債務(wù)信息的透明度，為全面允許地方政府發(fā)債創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

地方政府發(fā)債權(quán)應(yīng)在構(gòu)建地方政府新融資體系的范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮。與其讓地方政府將各種各樣的債務(wù)以不同形式，分散在不同部門、不同機(jī)構(gòu)、不同項(xiàng)目，還不如讓地方政府債務(wù)公開(kāi)集中，以有利于對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的有效控制。

地方政府發(fā)債權(quán)應(yīng)明確資金流向。通過(guò)發(fā)債所形成的資金應(yīng)限定特定的投資范圍，即限定在市場(chǎng)失效范圍之內(nèi)。從世界各國(guó)的發(fā)展史來(lái)看，當(dāng)前，中國(guó)地方政府債務(wù)融資應(yīng)重點(diǎn)放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和有利于民生改善的公共服務(wù)上。即使是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，地方政府也要盡可能借助市場(chǎng)的力量，以較少的資金帶動(dòng)更多的項(xiàng)目。

允許地方政府發(fā)債之后，為了保證地方政府的有效融資，應(yīng)該設(shè)置統(tǒng)一的融資制度框架，對(duì)地方發(fā)行債券規(guī)模、地方債券的發(fā)行主體的資質(zhì)、債券的發(fā)行決策等做出相應(yīng)的規(guī)定。

為了避免地方債務(wù)發(fā)行秩序的混亂，減少未來(lái)可能帶來(lái)的償債壓力，減少地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，中央需要通過(guò)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)發(fā)行制度有效控制地方盲目舉債的行為，對(duì)地方政府債務(wù)運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)控。例如，中央政府可以對(duì)地方政府債務(wù)收入占當(dāng)?shù)貒?guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重、地方政府債務(wù)收入占當(dāng)年當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的比重、地方政府債務(wù)的累積余額等指標(biāo)進(jìn)行限定。在規(guī)模之內(nèi)的地方政府債務(wù)發(fā)行，由地方自行決定。

在地方人民代表大會(huì)制度進(jìn)一步完善之后，地方債務(wù)運(yùn)行的監(jiān)督，應(yīng)該更多依靠地方人民代表大會(huì)進(jìn)行約束。地方債務(wù)發(fā)行和償付，特別是由稅收提供還款保證的債務(wù)發(fā)行和償付，必須納入地方政府預(yù)算，并接受監(jiān)督。由項(xiàng)目收益進(jìn)行償付的債務(wù)，也要編制統(tǒng)一的預(yù)算表，以有利于監(jiān)督。地方政府債務(wù)的發(fā)行，還要受到市場(chǎng)的監(jiān)督，市場(chǎng)資信評(píng)估機(jī)構(gòu)也會(huì)對(duì)作為舉債主體的地方政府的信用狀況進(jìn)行分級(jí)。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所研究員）

據(jù)稱，中央財(cái)政正蘊(yùn)釀代地方發(fā)債。制度的先行建設(shè)顯得尤為重要。