摘要：城市公共工程的公共性與外部性等特征往往造成評價制度設(shè)計的困難，而我國城市公共工程評價低效或無效通常是由于評價制度的不健全所致。本文嘗試從城市公共工程評價理論視角出發(fā)，認為城市公共工程評價理論大體從政治、管理、法律、經(jīng)濟、社會五大視角展開，依據(jù)以上理論得出城市公共工程評價制度設(shè)計應(yīng)遵循經(jīng)濟、公正、社會公平、可持續(xù)性三項基本原則。

關(guān)鍵詞：城市公共工程； 評價； 理論視角制度困境

中圖分類號：F124 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）05-0154-05

一、 城市公共工程評價的理論視角

關(guān)于城市公共工程評價的理論涉及到政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)及社會學(xué)多個學(xué)科的理論知識，理論方法的歷史沿革也是伴隨著全球經(jīng)濟與社會理論的發(fā)展而不斷向前發(fā)展。縱觀國內(nèi)外評價理論，大體上均由政治、管理、法律、經(jīng)濟、社會五大視角展開。

（一）基于政治視角的評價理論

自國家產(chǎn)生至封建社會時期，政治學(xué)理論認為城市公共工程是國家職能的重要組成部分，由國家統(tǒng)治者意志貫徹實施的城市公共工程投資與興建，屬于國家君主或政治精英所關(guān)注的事務(wù)，其效益評價由君主集權(quán)制下的各級行政機關(guān)執(zhí)行，評價理論僅僅局限于一些簡單的成本收益分析。伴隨經(jīng)濟理論的發(fā)展，交叉研究成為熱點，政治經(jīng)濟學(xué)、公共財政學(xué)、制度經(jīng)濟學(xué)成為研究城市公共工程評價理論的重要學(xué)科。20世紀80年代，美國興起社群理論，認為社群是一個擁有共同的價值、規(guī)范和目標的實體，其中每個成員都把共同的目標當做自己的目標，普遍的善促使公民主動致力于公共利益的最大化，主張應(yīng)實現(xiàn)最大程度的公共參與，而城市公共工程評價中開始關(guān)注如何加強公共參與，從而保證城市公共工程評價的公正性。［1］20世紀90年代以后，進入新自由主義與社群主義的論戰(zhàn)時期，城市公共工程評價中，個人自由與公共利益的沖突及其解決機制成為研究重點；與此同時，城市公共工程評價方法日益多樣化，如可行性評估、風(fēng)險評估、社會評價等新的評價方法。

（二）基于經(jīng)濟視角的評價理論

基于經(jīng)濟視角的評價理論是城市公共工程評價的基本理論淵源，具體可分為兩類：一是針對城市公共工程成本效益的評估理論，其中古典經(jīng)濟學(xué)投入—產(chǎn)出分析理論是針對城市公共工程直接經(jīng)濟效益進行評價的理論，是單純財務(wù)評價分析的基本理論依據(jù)；近代福利經(jīng)濟學(xué)的社會正義理論則提出城市公共工程供給應(yīng)符合社會公平、正義的理念，應(yīng)以促進公共利益最大化為目標，由此形成了針對城市公共工程的費用效應(yīng)評價，即評價內(nèi)容不僅僅是對工程本身的成本收益的評價，增加了對工程社會效益即對宏觀經(jīng)濟、社會影響的評價。如庇古（Pigou，1947）均衡模型、薩繆爾森的局部均衡與一般均衡模型、林達爾均衡模型。［2］長期以來，針對城市公共工程的評價主要集中在對其成本—效益的評估，其理論體系及操作方法相對較完善。二是針對城市公共工程需求、供給及使用過程中，相關(guān)主體行為的分析，進而制定有效的評價管理機制，其中以新制度主義經(jīng)濟學(xué)的博弈理論為代表。美國著名行政學(xué)家、政治經(jīng)濟學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆認為，目前針對公共事物的分析存在三個模型。（1）公地悲劇。由加勒特·哈?。℅arrett Hardin）提出，其內(nèi)在涵義為“任何時候只要許多人共同使用一種稀缺資源，便會發(fā)生環(huán)境的退化?！痹摾碚撘詡鹘y(tǒng)西方經(jīng)濟學(xué)理論中“經(jīng)濟理性人”觀點為基本出發(fā)點，認為任何一個經(jīng)濟理性人為實現(xiàn)自我利益的最大化，會無限制地使用公共物品，進而導(dǎo)致資源衰竭、環(huán)境惡化。（2）囚犯困境博弈。該模型由梅里爾·弗拉德（Merrill M. Flood）和梅爾文·德里舍（Melvin Dresher）提出，阿爾伯特·圖克（Albert W. Tucker）正式建立，其描述的是在所有對局人都擁有完全信息（即關(guān)于博弈樹的全部結(jié)構(gòu)以及與結(jié)局有關(guān)的回報方面的信息），且對局人之間的交流被完全禁止或不可能實現(xiàn)，即使交流成為可能，對局人之間達成的口頭協(xié)議仍被假定為是沒有約束力的，基于以上條件，對局人之間將表現(xiàn)為一種非合作博弈，即各方均選擇背叛為支配策略，因此，其均衡的結(jié)局是帕累托最差的（pareto-inferior）。（3）集體行動的邏輯。曼瑟爾·奧爾森（Mancur Olson）在《集體行動的邏輯》（1965）一書中認為，“除非一個群體中人數(shù)相當少，或除非存在著強制或其他某種特別手段，促使個人為他們的共同利益行動，否則理性的、尋求自身利益的個人將不會為實現(xiàn)他們共同的或群體的利益而采取行動”。［3］以上三種理論模型的核心觀點在于，公共物品的特殊性質(zhì)導(dǎo)致了搭便車問題，進而使得公共利益的分配無法達到最優(yōu)化水平。城市公共工程雖不屬于公共池塘資源（Common-pool Resources），但其部分屬于被難以排他但分別享用的物品，如道路；部分又屬于俱樂部產(chǎn)品，即可收費，如能源供應(yīng)、公園等；部分屬于不排他、共同享用的公共物品，如綠地、廣場等。根據(jù)以上觀點，若無正式或非正式制度對城市公共工程評價者的權(quán)力及行為進行約束、管治，其博弈必然會偏離公共利益最大化原則，造成評價結(jié)論無法真實反應(yīng)公共需求。因此，基于該理論，認為城市公共工程的評價應(yīng)建立在科學(xué)、民主的評價制度基礎(chǔ)上，而這些制度包括正式制度如法律法規(guī)等，和非正式制度如習(xí)俗、道德理念等，進而實現(xiàn)對城市公共工程的良好治理與社會自治狀態(tài)。

（三）基于管理視角的評價理論

自從泰羅創(chuàng)立了科學(xué)管理理論以來，其科學(xué)管理的思想一直影響至今。管理學(xué)對城市公共工程評價理論的完善主要基于兩方面。

第一，量化分析的觀點。伴隨自然科學(xué)理論的不斷發(fā)展，管理運籌學(xué)主張通過量化分析、線性規(guī)劃模型及模糊綜合評價方法對城市公共工程成本效益進行綜合社會評估，試圖將城市公共工程評價中所有問題均通過量化數(shù)理分析解決。［4］然而，隨著人文社會科學(xué)理論的進步與完善，人們?nèi)涨鞍l(fā)現(xiàn)，完全依靠數(shù)學(xué)模型、量化分析對其直接經(jīng)濟效益進行評估無法全面預(yù)測或評價某項城市公共工程的整體效益，尤其是使用者的滿意度、管理者的公正性、執(zhí)行制度的有效性等問題無法直接量化評估。由此產(chǎn)生的負效應(yīng)日益嚴重，城市管理成本過高、城市社會矛盾激化、城市政府信任危機，最終致使城市發(fā)展遭遇管理困境。

第二，監(jiān)管機制的設(shè)計。20世紀80年代以來興起的新公共管理理論則主張，政府應(yīng)加強評價與監(jiān)督，公共產(chǎn)品供給中應(yīng)引入競爭機制，民營化、合同外包等為其核心觀點，同時，公共產(chǎn)品的評價應(yīng)盡量地委托獨立的、公益性的第三部門執(zhí)行，從而保證評價的有效性。該理論自產(chǎn)生以來，得到廣泛認同并將之不斷完善，為城市公共工程評價提供一個新的理論視角。［5］

（四）基于可持續(xù)發(fā)展觀的新視角［6］

可持續(xù)發(fā)展的概念最初由世界自然保護聯(lián)盟在1980年發(fā)表的《世界自然保護戰(zhàn)略》中提出，主張人類的發(fā)展應(yīng)走一條資源環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展兼顧的道路，具體內(nèi)涵包括以下四點：（1）生態(tài)可持續(xù)性。即“保護和加強環(huán)境系統(tǒng)的生產(chǎn)和更新能力”（國際生態(tài)學(xué)聯(lián)合會、國際生物學(xué)聯(lián)合會，1991.11）確保生態(tài)資本存量通過生態(tài)再生產(chǎn)的各個循環(huán)環(huán)節(jié)和合成與分解的轉(zhuǎn)換機制保持或增加，至少不減少，從而維護環(huán)境總體狀的相對穩(wěn)定與協(xié)調(diào)關(guān)系，使經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展保持在環(huán)境資源承載力的限度內(nèi)，實現(xiàn)人類生態(tài)環(huán)境的完整性。（2）經(jīng)濟可持續(xù)性。巴貝爾在《經(jīng)濟、自然資源、不足和發(fā)展》一書中將其定義為“在保持自然資源的質(zhì)量和提供服務(wù)的前提下，使經(jīng)濟的凈利益增加到最大限度”即要求經(jīng)濟增長應(yīng)兼顧量的增加與質(zhì)的改善，其本質(zhì)是經(jīng)濟（或物質(zhì)）資本存量增加的表征，是經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)和社會可持續(xù)發(fā)展所具有的經(jīng)濟適應(yīng)性。（3）社會可持續(xù)性。1991年，世界自然保護同盟、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和世界野生生物基金會共同發(fā)表的《保護地球——可持續(xù)性生存戰(zhàn)略》一書中由社會屬性的角度將可持續(xù)發(fā)展定認為：“在生存不超出維持生態(tài)系統(tǒng)承載能力的情況下，提高人類的生活質(zhì)量”，即是指發(fā)展能夠保障當今社會多因素、多結(jié)構(gòu)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展時，能夠為未來社會多因素、多結(jié)構(gòu)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本條件，或至少不削弱這種發(fā)展能力。這是一個長期促進社會公正、安全、文明、健康發(fā)展的社會全面進步的過程。（4）科技可持續(xù)性。即從技術(shù)選擇的角度擴展了可持續(xù)發(fā)展的定義，認為科技進步是可持續(xù)發(fā)展主要動力，利用高科技含量、耗能低、效益高而又環(huán)保的技術(shù)，從而減少能源及其他自然資源的消耗，提高經(jīng)濟效益，維護生態(tài)環(huán)境，從而實現(xiàn)世界社會、經(jīng)濟、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。在這種觀點的導(dǎo)引下，城市公共工程最終目標在于實現(xiàn)社會效益的最大化，在于實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全、生態(tài)保護、社會公平等各層次的全面發(fā)展。［7］

二、 城市公共工程評價的基本原則

通過對城市公共工程評價理論的梳理，顯然城市公共工程評價制度設(shè)計的核心訴求在于實現(xiàn)評價的公平與效率，唯此才能保證城市公共工程評價結(jié)論的真實、客觀，城市公共工程的供給才會科學(xué)合理。具體制度設(shè)計中，必須遵循以下幾項基本原則。

第一，經(jīng)濟原則。即城市公共工程評價指標應(yīng)全面反映工程投資成本與效益，不僅要涵蓋對投資后直接效益的評估，其間接效益如對市民就業(yè)、福利水平等間接影響也應(yīng)納入評價范圍內(nèi)。

第二，公正原則。城市公共工程的公共物品本質(zhì)導(dǎo)致其評價者利益關(guān)系復(fù)雜、多元，如城市公共工程的政府主管部門、建設(shè)管理部門、享用的個體或組織的利益導(dǎo)向各不相同。然而，作為公共物品，城市公共工程的供給水平?jīng)Q定著城市公共利益水平，因此，城市公共工程的評價必須公開、公正，避免部門利益膨脹，保證公共利益的最大化。

第三，社會公平原則。城市公共工程屬于城市公共物品范疇，其評價制度設(shè)計中必須考慮如何建立有效的市民參與評價制度，尤其是弱勢群體的參與渠道問題，最大限度地保障城市公共工程供給的合理性。

第四，可持續(xù)性原則。即城市公共工程評價內(nèi)容不應(yīng)局限于經(jīng)濟效益，而擴展到社會效益、環(huán)境效益的評價，尤其是在評價指標的確定中應(yīng)充分考慮到代際公正、環(huán)境保護、資源可持續(xù)性等體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念的指標。

三、 我國城市公共工程評價的制度困境及負效應(yīng)

龐大規(guī)模的城市公共工程投資和建設(shè)，構(gòu)成了國民經(jīng)濟整體的重要組成部分，其所占比重將隨城市化和城市現(xiàn)代化的進展日益提高，由此形成的巨額增量財富和存量財富是城市公共福利和城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)。與快速發(fā)展的城市公共工程形成強烈反差的是，我國城市公共工程的評價存在諸多問題，而制度設(shè)計的不合理使之陷入低效甚至無效的困境。

（一）制度困境的若干表現(xiàn)

1． “官本位”評價。我國城市公共工程的評價是一種以“官本位”評價為主導(dǎo)的自上而下的自我評價，由此使得城市公共工程評價異化為城市公共工程投資建設(shè)主體的自我評價，城市公共工程評價中“一言堂”、“部門主導(dǎo)”現(xiàn)象嚴重。⑴在城市公共工程立項前評價中，即工程項目決策依據(jù)以城市政府、主管部門或這些部門的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)意志為主導(dǎo)，執(zhí)行部門的“自我評價”經(jīng)由關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)個人意志的首肯得以產(chǎn)生。我國相當多城市中耗資巨大的“花架子”工程均是如此產(chǎn)生，如一些經(jīng)濟相當貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻修建起號稱與國際接軌的八車道寬路、國際文化廣場等。⑵城市公共工程完工后的結(jié)果評價，更是以城市公共工程投資建設(shè)主體的自我評價為主。首先，由城市公共工程的具體實施部門對其進行自我評價，將城市公共工程投入產(chǎn)出情況上報上級主管部門。然后，由上級主管部門根據(jù)其上報資料，派遣專家組或由專門的審計、財政、城建等部門對其工作成本、收益進行評價。城市公共工程的投資建設(shè)主體，與作為評價主體一些部門共同歸屬于城市政府，鑒于上級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的壓力與威懾力，以及對部門自身權(quán)力或利益的關(guān)注，評價結(jié)果本質(zhì)上成為城市公共工程最高決策者意志的集中體現(xiàn)。

2． 公共參與評價制度作偽。目前，我國城市公共工程評價過程中，專家智囊力量日益受到重視，公眾參與渠道不斷增多，如市民聽證會等。然而，就實施效果來看，這些公共參與制度往往流于形式，形成“制度作偽”，如市民聽證會反映的公眾意見或呼聲得不到采納，“官本位”基礎(chǔ)上形成的“自我評價”不但不受影響，反而得到制度強化。據(jù)統(tǒng)計2004年前9個月，湖南共發(fā)生火災(zāi)4400多起，燒毀建筑67000多平方米，危及到人民的生命安全，使得市民怨聲載道，專家批評。而這些“問題工程”大多是地方城市政府、主管部門推崇的政績工程或首長工程。［8］

3． 評價結(jié)論的扭曲美化。城市公共工程評價結(jié)論與工程實際效果差距較大甚至相反，一些被標榜為“示范工程”、高科技含量、高質(zhì)量的“樣板公共工程”，其實際使用效果較差，形成一批數(shù)量剩余、質(zhì)量剩余、質(zhì)量短缺的城市公共工程。某些城市政府或官員，為實現(xiàn)部門利益或個人政績，盲目攀比發(fā)達國家標準，不顧地方的財力、物力、市場等方面的限制，競相上馬建設(shè)大學(xué)城、高檔醫(yī)院、大機場、寬馬路、豪華文體設(shè)施、豪華辦公樓、大型物流中心等高檔次的公共工程。據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計，中國662個城市、2萬多個建制鎮(zhèn)中，約有1/5的城鎮(zhèn)建設(shè)存在“高端公共工程”的問題。［9］如安徽阜陽市前幾年修建了阜陽機場等幾大形象工程，至今也沒用得上，卻透支了阜陽市未來10年的財力。［10］

（二）制度困境的負效應(yīng)

制度設(shè)計問題是導(dǎo)致城市公共工程評價陷入機制運轉(zhuǎn)不暢、內(nèi)外監(jiān)督缺失等困境的根本原因，評價的低效甚至無效造成城市公共工程供給背離公平與效率的原因，引發(fā)的負效應(yīng)侵蝕著城市和諧穩(wěn)定，嚴重制約城市發(fā)展。

1． 城市資源配置結(jié)構(gòu)惡化，效率低下。城市公共工程評價的低效甚至無效直接后果表現(xiàn)為城市公共工程建設(shè)的數(shù)量與質(zhì)量的不合理程度加劇，進而導(dǎo)致城市資源配置結(jié)構(gòu)惡化即城市資源的巨大浪費與分配不公。城市公共工程的數(shù)量剩余，對于城市公民而言本質(zhì)上屬于無效的公共物品；而“質(zhì)量剩余”的城市公共工程由于其絕對質(zhì)量未能符合社會的質(zhì)量要求，即質(zhì)量指標超過社會實際需求的部分不能轉(zhuǎn)化為相對質(zhì)量，進而無法實現(xiàn)質(zhì)量效益。以上兩種情況不僅不能增進公共福利，反而造成城市財力、人力、土地等各項資源的巨大浪費，造成城市有限資源分配不公。由于公共支出總額是有限的，過多此類資金的投入相應(yīng)減少了用于教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等方面的投資，基層衛(wèi)生醫(yī)療、教育、社會保障明顯投資不足。一方面導(dǎo)致城市資源初次分配的不公在二次分配中無法得到平衡和調(diào)整，另一方面由此產(chǎn)生的教育不公進一步加劇代際的不平等，誘使城市不穩(wěn)定性因素增多，城市可持續(xù)發(fā)展能力不斷降低。此外，質(zhì)量短缺的城市公共工程則使得用于返修、加固、補強等人工、器材以及能源消耗大幅度增加，增加了城市使用過程中的維修、改造費用，遭受巨大經(jīng)濟損失，造成了政府投資和納稅人稅金的巨額浪費。［11］

2． 城市發(fā)展趨同化，比較優(yōu)勢缺失。城市公共工程評價指標的短視性與功利性，及其與城市發(fā)展實際水平的相脫離，導(dǎo)致我國城市公共工程投資建設(shè)的趨同。據(jù)統(tǒng)計，全國近700多座大中小城市中，絕大多數(shù)城市都存在面貌雷同現(xiàn)象，如寬馬路、大廣場、大草坪、中心商務(wù)區(qū)和標志性建筑等雷同。在珠江三角洲方圓200多公里范圍內(nèi)，共有五個大機場，合稱“A5”；珠江三角洲一些市鎮(zhèn)近年來互相攀比，搶建濫建會展場館，一個市竟有3、4個大型會展場館，利用率卻低于40%。［12］多數(shù)城市互相攀比，追求所謂的“綠化、燈飾化”，“亞洲第一高”、“中國第一大”等工程。這些工程近80%的資金來自銀行貸款，城市管理者在有限任期內(nèi)大肆追逐短期效應(yīng)的“形象工程”導(dǎo)致了很多不良資產(chǎn)和無效投資，城市資源浪費巨大，城市特色消失，自然景觀破壞。［13］如此重復(fù)建設(shè)不僅造成巨大的資源浪費，城市發(fā)展趨同化、彼此間比較優(yōu)勢缺失，城市間的競爭與發(fā)展演化為彼此間低層次惡性競爭。

3． 城市潛在風(fēng)險加劇，和諧穩(wěn)定受到侵蝕。我國城市公共工程評價遭遇的制度困境給城市社會、經(jīng)濟發(fā)展帶來各種潛在風(fēng)險如安全風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、社會穩(wěn)定風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險、政治風(fēng)險等，以上風(fēng)險日積月累形成一種惡性循環(huán)并不斷加劇。質(zhì)量短缺的城市公共工程，不僅遭受經(jīng)濟損失，嚴重者甚至釀成重大安全事故，危及人民的生命和財產(chǎn)安全，造成極其惡劣的社會影響；相當一部分“高端公共工程”耗資巨大且效益低下，給財政與金融系統(tǒng)帶來了潛在的風(fēng)險；項目建設(shè)資金大量拖欠，造成諸如長期地大量拖欠農(nóng)民工工資而演變?yōu)槿珖陨鐣艿葐栴}；城市公共工程評價結(jié)果與實際使用效果差距顯著使公共需求無法得到滿足甚至帶來損失，必然導(dǎo)致城市公民對城市公共工程提供者決策、執(zhí)行能力產(chǎn)生懷疑，而“官本位”評價、官民評價的對立進一步侵蝕著城市政府信譽，政府合法性危機使得城市“官”“民”沖突不斷增多，由此產(chǎn)生的政治風(fēng)險使城市中不穩(wěn)定性因素增多，嚴重威脅著城市社會的穩(wěn)定。

四、 建議舉措

城市公共工程評價制度困境是造成我國城市公共工程項目評價低效或無效的根本原因，唯有對評價制度設(shè)計進行改革與完善，才能從源頭上弱化其產(chǎn)生的負效應(yīng)，提高城市公共工程供給的公平與效率。結(jié)合我國國情實際與國外先進經(jīng)驗，在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上，建議健全完善以下幾項措施。

（一）進一步健全行政程序法等具體法律制度

城市政府部門的權(quán)限僅流于制度規(guī)定、缺乏法律制約造成監(jiān)督乏力是目前造成我國城市公共工程評價陷入制度困境的根源之一，造成城市政府部門間的越權(quán)、公權(quán)擴張、濫用等腐敗問題，導(dǎo)致公共評價政策執(zhí)行梗阻、扭曲，以上均嚴重侵蝕著城市公共工程評價的公平性、效率性。以我國城市公共工程可行性評價為例，我國相當多城市中國家規(guī)劃的公共工程用地?zé)o法落實，地方官員為實現(xiàn)其政績大肆興建違背公共需求的工程項目，工程項目可行性評價成為官員主導(dǎo)行為。根據(jù)國家現(xiàn)行體制，城市國土資源部門直屬省級國土資源局，雖然國家會組織專家對城市土地使用進行整體規(guī)劃，但其行政上級領(lǐng)導(dǎo)仍為地方市委、市政府；而城市規(guī)劃部門也往往受制于市委、市政府最高領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意志進行城市規(guī)劃設(shè)計，公共工程可行性評價均為實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志服務(wù)，追求政績過程中往往超出國土資源規(guī)劃，造成明顯越權(quán)，使國土資源規(guī)劃成為一紙空文，這也正是我國相當多城市規(guī)劃正在透支一年甚至幾年后的國土資源指標的奇怪現(xiàn)象。因此，必須健全完善行政許可法、行政程序法等相關(guān)法律制度。各級城市政府部門職能權(quán)限進一步科學(xué)、明晰劃分，切實加強公權(quán)的法律監(jiān)督，特別是對城市規(guī)劃部門與國土資源管理部門的職能權(quán)限必須進行明確、具體地劃分，促使這兩個部門在城市公共工程供給是否合理，投資建設(shè)是否可行，土地使用權(quán)的批復(fù)等諸多問題上依法決斷，盡可能地不受或少受黨政長官意志的影響。

（二）城市公共參與制度多元化、人性化

目前，我國已逐步開始采用聽證會、座談會等形式加大公共參與。如江蘇省舉行南水北調(diào)東線一期工程江蘇境內(nèi)項目公眾參與座談會，５０多位來自工程沿線的群眾代表直接和南水北調(diào)建設(shè)專家、有關(guān)政府部門直接對話。針對與會群眾提出的征地拆遷、環(huán)境保護等方面的問題，政府有關(guān)部門將對政策措施進一步研究，對工程項目進行再規(guī)劃，最大程度地考慮人民群眾的利益。［14］然而，在實際運作中，有些地方仍存在一定程度的“制度作偽”，公共參與渠道較單一，制度化程度較低。城市公共工程建設(shè)往往帶來如征地拆遷、環(huán)境污染等問題，直接涉及到居民切身利益，目前的聽證會城市公民參與度較低，尤其是中小城市，其公示內(nèi)容模糊不清晰、聽證會形式僵硬、官僚作風(fēng)等不僅極大降低了城市公民參與的積極性，而且對城市公民產(chǎn)生威懾心理，要么由于認為個體意見必然得不到政府回應(yīng)而不愿參與或參與時不發(fā)表意見，要么懾于政府的壓力擔心會給自己工作生活帶來負面影響而不敢發(fā)表不同意見，顯然以上兩點是造成城市公共工程評價中公共參與度低、參與無效等問題的根源所在。反觀歐美發(fā)達國家城市的公共參與度非常高，當?shù)孛裰鞯奈幕瘋鹘y(tǒng)、完善的社區(qū)參與體系是重要原因之一，我國城市還有很長一段路要走。此外，在技術(shù)手段上，歐美發(fā)達國家城市公共參與渠道多樣化、人性化，是形成他們?nèi)绱斯矃⑴c度高的重要保障，對我國城市而言具有諷刺意味的是，這些城市目前面臨的重要問題是如何降低公共參與度太高而帶來的公共參與成本過高的問題，如美國紐約州波士頓大橋，其公共參與成本占工程總費用的四分之一即37.5億美元，［15］巨額的公共參與成本引起麻省理工大學(xué)等美國國內(nèi)及諸多學(xué)術(shù)機構(gòu)及城市管理者的關(guān)注，即便如此，在對于如此高的公共參與是否合理問題的回應(yīng)中，政府部門與學(xué)術(shù)界無一例外地認為如此高的公共參與正是公民社會共同追求，參與渠道的多樣化、人性化必須繼續(xù)保持，需要重視的是政府部門權(quán)力監(jiān)管問題、公共政策的長效管理、公共參與技術(shù)手段的改進等問題。我國在設(shè)計城市公共參與制度時應(yīng)引以為鑒，目前而言，我國城市尤其是中小城市并不存在公共參與成本過高問題，關(guān)鍵是公共參與度低或無效問題，因此，必須學(xué)習(xí)歐美發(fā)達城市人性、多樣化的公共參與形式，如波士頓大橋每次方案的提出均會在超市免費發(fā)送各種關(guān)于大橋的經(jīng)費及對社會、環(huán)境影響的分析報告，并邀請市民用信件、電話、留言等各種形式留下自己的意見，這種人性化參與方式使市民感到自己是城市的主人，其參與的積極性、主動性必然提高，公共權(quán)力外部監(jiān)督自然形成，城市公共工程評價的公平原則必然得到維護。

（三）城市公共工程財政管理透明化

我國城市公共工程評價過程缺乏外部監(jiān)督、政府自肥行為、豆腐渣工程等問題產(chǎn)生的根源之一，在于我國的城市公共工程投資預(yù)算、運營、管理等財政數(shù)據(jù)公開、透明度非常低，財政數(shù)據(jù)一般為政府機關(guān)的內(nèi)部保密數(shù)字，公開數(shù)據(jù)大多為一些最后的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)的來源公眾無從得知，其真實性令人質(zhì)疑，城市公共工程的具體財務(wù)管理運營情況市民無法了解，這片“灰色區(qū)域”正是滋生“權(quán)錢交易”的土壤。

首先，應(yīng)定期、持續(xù)公開城市公共工程相關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)，財務(wù)審計應(yīng)由非政府審計機構(gòu)執(zhí)行，以保障數(shù)據(jù)的真實性。其次，建立中國官員財產(chǎn)申報制度是解決“權(quán)錢交易”的必要手段。據(jù)媒體報道，原海南文昌市委書記謝明中貪污2500萬元，其中800萬巨額財產(chǎn)來源不明，此項僅判有期徒刑兩年；安徽原副省長王懷忠被執(zhí)行死刑時，受賄517萬，仍有418萬無法交代來源；阜陽原市長肖作新夫婦更是創(chuàng)下1200萬不明財產(chǎn)；而我國現(xiàn)行刑法中巨額財產(chǎn)來源不明的最高刑期為5年，執(zhí)法部門明明知道來源不明財產(chǎn)往往為貪污受賄所得，但取證非常困難，無法定罪，不但造成執(zhí)法障礙，而且變相刺激政府官員貪污受賄。反觀亞洲最廉潔的國家新加坡，公務(wù)員如果無法說明超出收入財產(chǎn)的來源，即被推定為貪污。美國政府道德法案要求聯(lián)邦政府雇員必須上交個人財產(chǎn)信息，資深官員的匯報內(nèi)容更詳細；若蓄意隱瞞或捏造財產(chǎn)信息，可以刑事起訴；美國總統(tǒng)、副總統(tǒng)每年都要向公眾宣布自己一年內(nèi)在聯(lián)邦的收入所得稅額，媒體更是爭相報道。由此可見，官員財產(chǎn)申報制度可以有效預(yù)防官員貪污錢財。實際上，我國政府及一些智囊機構(gòu)早已意識到這一點并嘗試進行制度設(shè)計。自1995年，中國實行了縣處級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報制度，但因申報內(nèi)容完全不公開而效果欠佳。

（四）城市公共工程評價指標體系多樣化

城市公共工程評價技術(shù)方法的科學(xué)化程度是提高其評價效果的關(guān)鍵因素之一，構(gòu)建科學(xué)化的評價模型、評價指標體系是解決目前我國城市公共工程評價中存在的矛盾與問題的有效手段。目前，已形成了較系統(tǒng)的評價指標體系，但總體而言，定量指標沿襲傳統(tǒng)，范圍較窄，而定性指標較籠統(tǒng)，評價意義較低。因此，定性指標應(yīng)進一步具體化，增強針對性與實施性。建議增加評價制度合理性的評價指標，并對之進行量化分析，一方面可提高評價結(jié)果的科學(xué)、合理性，另一方面，可從源頭上保證評價行為的公正性。具體操作可在進行公共工程預(yù)期效果或最終效果的最終評價結(jié)論前，對實施評價制度的法制化程度、公共參與度、公共財政公開透明度、公共政策執(zhí)行的可持續(xù)度、公共部門廉潔度等制度合理性指標進行量化評估，最終解決評價結(jié)論低效或無效問題。

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責(zé)任編輯張國強