城市規(guī)劃管理審批是城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，規(guī)劃行政主管部門依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》而進(jìn)行的各類建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃管理工作，目的是對(duì)區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)用地和建設(shè)工程實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃管理，確保城市規(guī)劃的實(shí)施。

一、動(dòng)態(tài)管理

按照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，我國(guó)實(shí)行“一書(shū)兩證”的規(guī)劃審批制度，即項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)取得城市規(guī)劃主管部門核發(fā)的選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證。然而一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目在其完整的生命周期中會(huì)不斷發(fā)生屬性的變化，例如建設(shè)用地的用地性質(zhì)、位置和界限的變更，建設(shè)工程的擴(kuò)建、改建、翻建及道路改造，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)變更等等。這些變化客觀上要求城市規(guī)劃主管部門不斷變更原有規(guī)劃審批的結(jié)果，而從項(xiàng)目的成套性出發(fā)，在對(duì)規(guī)劃管理審批檔案（以下簡(jiǎn)稱審批檔案）的管理中，就要始終保持動(dòng)態(tài)跟蹤的機(jī)制，這樣才能確保審批檔案內(nèi)容的完整、準(zhǔn)確。因此，動(dòng)態(tài)管理是審批檔案管理的基本方式。

所謂動(dòng)態(tài)管理就是指為保證審批檔案內(nèi)容始終與其記錄的規(guī)劃審批業(yè)務(wù)的一致性，檔案內(nèi)容應(yīng)根據(jù)其記錄對(duì)象的變化而變化，其管理方式必須適應(yīng)檔案內(nèi)容不斷變化的要求，隨時(shí)反映規(guī)劃審批管理的最新?tīng)顩r，提供及時(shí)、有效的檔案服務(wù)。

二、審批檔案動(dòng)態(tài)管理的實(shí)現(xiàn)

審批檔案的動(dòng)態(tài)管理在不同的歷史時(shí)期有不同的實(shí)現(xiàn)方式。

1、實(shí)體完全撤并卷方式

從上世紀(jì)50年代至90年代末，審批檔案的動(dòng)態(tài)管理普遍采用這種方式。所謂“實(shí)體撤并卷”是撤卷與并卷的統(tǒng)稱。在傳統(tǒng)的檔案整理原則指導(dǎo)下，審批檔案以建設(shè)項(xiàng)目為保管單位進(jìn)行立卷?！俺贰敝府?dāng)原有審批結(jié)果被撤銷時(shí)，將內(nèi)容已被廢止的檔案從原案卷中撤出，進(jìn)行單獨(dú)保管或定期銷毀；“并卷”指當(dāng)不改變?cè)袑徟Y(jié)果時(shí)，原檔案內(nèi)容及順序不變，只是將新形成的反映變更內(nèi)容的檔案插入相應(yīng)案卷。

實(shí)體完全撤并卷是審批檔案動(dòng)態(tài)管理的原始方式，即項(xiàng)目規(guī)劃審批結(jié)果的所有變更都是通過(guò)檔案實(shí)體排列方式的變化來(lái)完成的。其特點(diǎn)是項(xiàng)目成套和符合經(jīng)辦人員的利用習(xí)慣。規(guī)劃審批的經(jīng)辦人員在受理一個(gè)項(xiàng)目的變更申請(qǐng)時(shí)，必須調(diào)閱該項(xiàng)目以往的審批結(jié)果。檔案實(shí)體的撤并卷方式正好將項(xiàng)目全部檔案集中，在提供利用上信息完整的優(yōu)勢(shì)非常明顯。

但是，實(shí)體完全撤并卷方式也存在很多問(wèn)題。一是檔案實(shí)體整編工作量大。不僅檔案實(shí)體有頻繁的“撤”、“并卷”操作，當(dāng)原有案卷內(nèi)容改變后，與之相關(guān)的各種登記、目錄、備考等信息都要做出相應(yīng)調(diào)整。二是難以保證檔案的完整。檔案實(shí)體的撤并卷是以許可證為核心進(jìn)行的，而如果一個(gè)項(xiàng)目的變更未通過(guò)許可，其文件材料的歸屬就成為了問(wèn)題。這部分未通過(guò)許可的文件被稱為過(guò)程資料，習(xí)慣上由經(jīng)辦人負(fù)責(zé)保存，因此遺失比較嚴(yán)重。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，這一方式已逐步被淘汰。

2、“半撤并卷”方式

20世紀(jì)90年代前后，隨著城市建設(shè)的不斷發(fā)展，規(guī)劃審批業(yè)務(wù)量越來(lái)越大，規(guī)劃審批變更的情況也越來(lái)越多。檔案部門為了緩解頻繁的“撤并卷”壓力，在計(jì)算機(jī)輔助管理?xiàng)l件下，對(duì)前一時(shí)期實(shí)體完全撤并卷的方式進(jìn)行了改良，根據(jù)是否有行政許可結(jié)果的變更（即是否核發(fā)新的許可證）來(lái)區(qū)分是否進(jìn)行并卷。如果項(xiàng)目或土地情況的變更經(jīng)過(guò)行政審批頒發(fā)了新證書(shū)，過(guò)程完整，則新產(chǎn)生的文件單獨(dú)立卷，不進(jìn)行前期有關(guān)文件實(shí)體的并卷，只在原有證書(shū)上作注銷標(biāo)記，同時(shí)利用計(jì)算機(jī)建立新舊案卷間的信息關(guān)聯(lián)；如果審批結(jié)果未獲通過(guò)，即未核發(fā)新的許可證，則辦理過(guò)程中新形成的各種函復(fù)、復(fù)函文件還必須與原項(xiàng)目的檔案案卷進(jìn)行并卷保管。

這種管理方式雖然也是以項(xiàng)目為單位組織案卷，但在項(xiàng)目?jī)?nèi)保持了許可證的相對(duì)獨(dú)立性，這樣既可以保證檔案實(shí)體的相對(duì)穩(wěn)定，同時(shí)又減少了檔案整編的工作量，也基本能滿足現(xiàn)實(shí)的利用需求。與完全撤并卷不同的是，這一方式的實(shí)施需要依賴計(jì)算機(jī)輔助管理。

3、按規(guī)劃審批階段管理方式

按規(guī)劃審批階段管理（以下簡(jiǎn)稱階段管理）方式，是2000年以后普遍采用的一種動(dòng)態(tài)管理方式。它主要以信息技術(shù)為依托，不再以檔案實(shí)體的變動(dòng)來(lái)反映一個(gè)項(xiàng)目規(guī)劃審批的歷史變更，而是完全利用計(jì)算機(jī)的信息處理能力實(shí)現(xiàn)一個(gè)項(xiàng)目全部規(guī)劃審批信息的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)。

階段管理方式的特點(diǎn)是：1）簡(jiǎn)化整編工作。按照這種管理方式，檔案部門無(wú)需再進(jìn)行組卷和檔案文件的撤并卷操作，實(shí)體管理穩(wěn)定，避免了卷內(nèi)文件目錄等各種檔案登記內(nèi)容的頻繁變更和調(diào)整。2）檔案完整性得以保證。按階段管理后，由于不再需要以許可證為核心進(jìn)行案卷的組織，從源頭上解決了過(guò)程資料的問(wèn)題。

當(dāng)然，階段管理方式也存在一些不足。一是檔案實(shí)體利用過(guò)程比較麻煩，需要在幾個(gè)階段文件中分別調(diào)取。如果實(shí)體檔案利用率居高不下的話，將增加檔案部門的工作壓力。二是項(xiàng)目之間的信息關(guān)聯(lián)完全靠計(jì)算機(jī)實(shí)現(xiàn)，一旦出現(xiàn)數(shù)據(jù)錯(cuò)誤或?qū)嶓w排列錯(cuò)誤，死檔將難以避免。三是庫(kù)房壓力明顯增加。按階段管理方式將各階段內(nèi)的文件按時(shí)間流水排列，各階段檔案又不能擺放在一起，必須預(yù)留保管空間，增大了檔案庫(kù)房的壓力。

三、當(dāng)前審批檔案動(dòng)態(tài)管理中普遍存在的問(wèn)題

現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用將檔案人員從繁重的撤并卷工作中解放出來(lái)，但無(wú)論是半撤并卷方式還是階段管理方式，動(dòng)態(tài)管理的實(shí)現(xiàn)都僅局限于檔案管理環(huán)節(jié)，缺乏過(guò)程控制是當(dāng)前審批檔案動(dòng)態(tài)管理中普遍存在的問(wèn)題。

1、缺乏有效控制檔案完整、準(zhǔn)確的措施

當(dāng)前，審批檔案的管理普遍是由規(guī)劃行政主管部門形成并移交檔案，由城建檔案館負(fù)責(zé)保管和提供服務(wù)的。這種形成、管理與利用相分離的管理體制顯示檔案部門的工作是以被動(dòng)接收檔案為開(kāi)端的，缺乏對(duì)文件形成過(guò)程的監(jiān)督和控制，這也就導(dǎo)致了檔案質(zhì)量缺乏保障。

2、檔案管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的重復(fù)采集

目前，審批檔案管理系統(tǒng)存儲(chǔ)與檢索所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)依然是由城建檔案館工作人員以手工錄入的方式來(lái)完成的，不能有效利用規(guī)劃審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)，造成大量的重復(fù)勞動(dòng)，工作效率低下；同時(shí)也增加了由于著錄數(shù)據(jù)錯(cuò)誤而導(dǎo)致檔案無(wú)法利用的風(fēng)險(xiǎn)。

3、審批檔案分散管理，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃審批業(yè)務(wù)的“一站式”服務(wù)

當(dāng)前，各地審批檔案的搜集范圍基本局限在規(guī)劃審批業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，但實(shí)際上在規(guī)劃編制、公文流轉(zhuǎn)和行政審批環(huán)節(jié)中還有一部分文件和規(guī)劃審批業(yè)務(wù)的關(guān)系十分密切，是規(guī)劃審批的依據(jù)性文件。由于檔案類別的劃分問(wèn)題，這部分以公文形式存在的文件被作為機(jī)關(guān)的文書(shū)檔案或其他類別的檔案，與審批檔案實(shí)行分別管理，而且沒(méi)有與相關(guān)項(xiàng)目審批信息之間建立關(guān)聯(lián)關(guān)系，一個(gè)項(xiàng)目完整的歷史聯(lián)系被人為地割裂。這種分散管理導(dǎo)致經(jīng)辦人在經(jīng)辦案件的過(guò)程中必須從不同來(lái)源查詢信息，難以得到“一站式”的高效服務(wù)。

四、深化審批檔案動(dòng)態(tài)管理的思考

解決當(dāng)前審批檔案動(dòng)態(tài)管理中存在的問(wèn)題，深化動(dòng)態(tài)管理要從前端控制和過(guò)程控制入手，同時(shí)要充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的作用。

1、實(shí)行前端控制，確保審批檔案的完整和準(zhǔn)確。

如前所述，審批檔案形成與管理和提供利用相分離的體制是難以有效保證檔案完整、準(zhǔn)確的關(guān)鍵因素，也是導(dǎo)致檔案部門整編工作中大量重復(fù)勞動(dòng)的主要原因。因此，檔案管理部門必須進(jìn)行前端控制，如制定科學(xué)的歸檔制度，統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式，將檔案管理的要求納入規(guī)劃審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)，在文件形成的同時(shí)采集檔案管理所需數(shù)據(jù)等。實(shí)際上，這些前端控制措施的實(shí)行并不僅僅是技術(shù)層面的問(wèn)題，更重要的是觀念的問(wèn)題，檔案部門應(yīng)努力溝通，盡早落實(shí)，這樣才能使審批檔案這種重要的政府信息資源更充分地發(fā)揮作用。

2、運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，將對(duì)結(jié)果的控制延伸到對(duì)過(guò)程的控制。

目前，審批檔案的動(dòng)態(tài)管理大都是在檔案管理環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)的，即在城建檔案館的檢索系統(tǒng)，通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息的關(guān)聯(lián)，以此提供利用服務(wù)。這種方式是造成檔案數(shù)據(jù)錯(cuò)誤和工作效率低的主要原因。在規(guī)劃審批過(guò)程中，大多數(shù)工程項(xiàng)目在申請(qǐng)立項(xiàng)時(shí)首先都要進(jìn)入收件窗口。如果在窗口收件過(guò)程中自動(dòng)生成條形碼，并對(duì)其信息歸屬進(jìn)行相應(yīng)的處理，這樣既能準(zhǔn)確揭示檔案內(nèi)容的歷史聯(lián)系，又有助于對(duì)項(xiàng)目審批過(guò)程的動(dòng)態(tài)跟蹤。但是在項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)利用條形碼建立的項(xiàng)目信息需包括：1）著眼于建設(shè)項(xiàng)目的全程管理，揭示項(xiàng)目不同規(guī)劃審批過(guò)程的信息；2）反映項(xiàng)目?jī)?nèi)容交叉或包含、撤銷等關(guān)系的信息，如工程分期建設(shè)、地上和地下建設(shè)、建設(shè)主體加層、建設(shè)主體變更等相關(guān)信息；3）與其他類別相關(guān)檔案信息的關(guān)聯(lián)信息。在完整建立以項(xiàng)目為核心的審批檔案信息關(guān)聯(lián)的過(guò)程中，將分散在辦文和公文管理中的審批檔案信息包含其中，這樣才能真正完整地實(shí)現(xiàn)全部審批檔案的完整揭示和便捷利用。

*該文是北京市檔案科技項(xiàng)目成果，項(xiàng)目編號(hào)2008－02。

作者單位：北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院