一、逐步擴大提供檔案服務(wù)的利用者范圍是檔案部門從封閉走向開放的必經(jīng)歷程

回顧我國檔案事業(yè)的發(fā)展歷程，為本國機關(guān)工作和科研工作提供檔案服務(wù)，是檔案部門由封閉走向開放的第一步。1956年4月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強國家檔案工作的決定》指出“檔案工作的任務(wù)就是要在統(tǒng)一管理國家檔案的原則下建立國家檔案制度，科學(xué)地管理這些檔案，以便于國家機關(guān)工作和科學(xué)研究工作的利用”。1980年3月國家檔案局發(fā)布的《關(guān)于開放歷史檔案的幾點意見》規(guī)定“一是1949年以前的歷史檔案，即國民黨統(tǒng)治潰滅以前的舊政權(quán)檔案，除了極少數(shù)部分必須加以限制外，擬向全國史學(xué)界和有關(guān)部門開放；二是1949年以前的黨的革命歷史檔案，除某些特定部分須限制利用外擬向搞黨史研究的部門開放?！?/p>

為國內(nèi)公眾提供檔案服務(wù)，是檔案部門由封閉走向開放的第二步。1982年11月發(fā)布的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家檔案局關(guān)于開放歷史檔案問題的報告》規(guī)定“中華人民共和國成立以前的全部歷史檔案，凡內(nèi)容不涉及黨和國家機密，無損于國家和民族利益的，均可向國內(nèi)黨政機關(guān)、部隊、團體、企事業(yè)單位、科研部門開放”。1987年9月制定的《中華人民共和國檔案法》規(guī)定“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案?！?/p>

為國外利用者提供檔案服務(wù)，是檔案部門從封閉走向開放的第三步。1982年11月發(fā)布的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家檔案局關(guān)于開放歷史檔案問題的報告》專門針對外國學(xué)者、留學(xué)生要求利用我國歷史檔案進行學(xué)術(shù)研究的情況規(guī)定“應(yīng)當(dāng)本著平等互利、內(nèi)外有別的原則，既要熱情接待，又要慎重處理”。1991年國家檔案局發(fā)布的《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》第三條規(guī)定“外國組織和個人根據(jù)與我國各級政府及其工作部門簽訂的有關(guān)文化交流協(xié)定而利用我國各級國家檔案館的檔案者，可通過簽訂協(xié)定的我國有關(guān)部門介紹，向有關(guān)檔案館提出申請。以其他途徑利用中央級和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級國家檔案館檔案者可向國家檔案局或有關(guān)檔案館提出申請；利用地區(qū)（市、州、盟）級和縣（市、區(qū)、旗）級國家檔案館檔案者可向國家檔案局或有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）檔案行政管理部門提出申請?！?/p>

聯(lián)系我國檔案部門從封閉走向開放的歷程可以看出，我國現(xiàn)行檔案法規(guī)在逐步擴大提供檔案服務(wù)的利用者范圍，但目前仍基于內(nèi)外有別的原則對國內(nèi)外利用者實行區(qū)別對待。1999年修訂后的《中華人民共和國檔案法實施辦法》規(guī)定，中國公民和組織既可以利用已開放檔案，也可以利用未開放檔案；外國人和外國組織則只能利用已開放檔案。利用已開放檔案時，中國公民和組織只要持有合法證明即可，不需要事先獲得批準(zhǔn)；而外國人和外國組織要利用已開放檔案，則要事前經(jīng)中國有關(guān)主管部門介紹和保存該檔案的檔案館同意才能進行。

二、為國內(nèi)外利用者提供平等的檔案服務(wù)是國際檔案界的發(fā)展方向

在提供檔案為國外利用者服務(wù)方面，世界各國存在以下四種模式：

一是內(nèi)外有別，區(qū)別對待。在利用檔案時，對國內(nèi)和國外利用者做出不同規(guī)定，實行不同的批準(zhǔn)手續(xù)和收費標(biāo)準(zhǔn)。

二是實行對等原則。本國的檔案利用政策取決于外國檔案部門對待本國利用者的政策，外國平等地對待本國利用者，本國也將平等地對待外國利用者。

三是某類檔案對外國研究者實行限制。有些國家在外國利用者利用本國檔案時，只對某些種類的檔案施加限制。有的國家規(guī)定，只有軍事文件不對外國人開放。

四是不分內(nèi)外，一視同仁。澳大利亞、加拿大、法國、日本、美國、丹麥、挪威等發(fā)達國家，阿爾及利亞、博茨瓦納、喀麥隆、斯里蘭卡、蘇丹等發(fā)展中國家對利用者都不分國籍，提供平等服務(wù)。美國規(guī)定外國人與當(dāng)?shù)毓裣碛型壤脵n案的權(quán)利，利用者只要年滿14周歲，有身份證明文件和明確的調(diào)閱目的，便可到國家檔案館查閱所需已經(jīng)開放的檔案文件。

需要指出的是，給利用者以最大的自由，一視同仁地對待各國利用者一直是聯(lián)合國教科文組織和國際檔案理事會所追求的目標(biāo)。①

三、為國內(nèi)外利用者提供平等的檔案服務(wù)是世貿(mào)組織倡導(dǎo)的基本原則

作為主管國際貿(mào)易的專門性國際組織，世貿(mào)組織所確立的透明原則，是其成員方的一項重要義務(wù)。它是指成員方正式實施的有關(guān)進出口貿(mào)易的政策、法令及條例，以及成員方政府或政府機構(gòu)與另一成員方政府或政府機構(gòu)簽訂的影響國際貿(mào)易政策的現(xiàn)行協(xié)議，都必須公開。②我國已于2001年12月加入世貿(mào)組織，世貿(mào)組織所規(guī)定的透明原則是我國處理國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系時必須遵循的基本原則。由于檔案是記載政策法規(guī)最原始、最權(quán)威的物質(zhì)載體，提供檔案為國外利用者服務(wù)顯然是透明原則的必然要求。

根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的規(guī)定，服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的國民待遇原則是指在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，成員方給予外國服務(wù)或服務(wù)提供者的待遇，不應(yīng)低于本國服務(wù)或服務(wù)提供者享受的待遇，但應(yīng)以該成員在服務(wù)貿(mào)易承諾表中所列的條件或限制為準(zhǔn)，并且在成員方?jīng)]有做出開放承諾的服務(wù)部門，外國服務(wù)或服務(wù)提供者不享受這種待遇?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》將服務(wù)分為商業(yè)服務(wù)，娛樂、文化和體育服務(wù)等12個部門，這12個部門又進一步細(xì)分為160多個分部門，其中“娛樂、文化和體育服務(wù)”中包括“圖書館、檔案館、博物館及其他文化服務(wù)”。③由于在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，國民待遇不是世貿(mào)組織成員承擔(dān)的“一般義務(wù)”，而是通過談判確定的。當(dāng)前檔案館服務(wù)部門尚未列入我國“入世”的承諾清單，所以盡管我國已經(jīng)加入世貿(mào)組織，但我國檔案館目前還沒有開放服務(wù)市場的義務(wù)。但今天未承諾，不等于永遠(yuǎn)不承諾。檔案部門應(yīng)遵循服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的國民待遇原則，把平等對待國內(nèi)外利用者列入努力的方向。

四、為國內(nèi)外利用者提供平等的檔案服務(wù)是政府信息公開的必然要求

近年來，我國的政府信息公開工作全面提速。2003年8月全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國行政許可法》確定了行政機關(guān)公開與行政許可行為有關(guān)的政府信息的職責(zé)和義務(wù)；2007年4月國務(wù)院公布的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）更是對政府信息公開作了全面系統(tǒng)的調(diào)整和規(guī)范。

《條例》第十三條規(guī)定“除……主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息”；第十五條規(guī)定“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開”。根據(jù)《條例》的立法宗旨，政府信息公開采用一切行之有效的傳播途徑和渠道，面向“公民、法人和其他組織”等全體社會成員，并沒有對國內(nèi)外組織和個人做出區(qū)別對待。

檔案部門是制度性留存政府信息的專門機構(gòu)，當(dāng)前政府信息絕大多數(shù)將作為機關(guān)檔案保存到檔案部門。提供利用承載政府信息的機關(guān)檔案，是實現(xiàn)政府信息公開的必要途徑，顯然也應(yīng)遵守政府信息公開的法律規(guī)定，為國內(nèi)外利用者提供平等服務(wù)。

五、為國內(nèi)外利用者提供平等的檔案服務(wù)是時代發(fā)展的必然趨勢

對國內(nèi)外利用者提供檔案服務(wù)實行區(qū)別對待的適用條件是基于利用者親自到檔案部門實地查閱檔案的傳統(tǒng)利用途徑。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展和普及，為了充分發(fā)揮檔案的作用，檔案部門在因特網(wǎng)上提供檔案目錄和檔案信息全文檢索正日益成為檔案利用的主渠道。只要使用連接因特網(wǎng)的計算機，任何人在任何地方都可以查閱我國檔案部門在因特網(wǎng)上提供的檔案目錄和檔案信息全文。因特網(wǎng)用戶的開放性和無國界性，使對國內(nèi)外利用者區(qū)別對待的法律規(guī)定喪失了實施的客觀條件。

對國內(nèi)外利用者提供檔案服務(wù)實行區(qū)別對待，其目的是要控制國外利用者對已開放檔案的知曉范圍。從檔案內(nèi)容來看，通過鑒定向社會開放的檔案，已經(jīng)把不適于公之于眾的敏感信息事先排除在外。對于經(jīng)過“無害化處理”的已開放檔案，再控制國外利用者的利用范圍顯然沒有必要；從利用途徑來看，在國際交往頻繁、信息廣泛傳播的時代背景下，允許國內(nèi)利用者自由利用已開放檔案的同時，再對國外利用者利用檔案的范圍予以特別控制顯然是不可行的，因為國外利用者完全可以通過委托國內(nèi)利用者的途徑達到其自由利用已開放檔案的目的。

注釋：

①傅華：《檔案利用與開放的比較研究》，《外國檔案工作動態(tài)》，1997年第2期。

②馮國基：《面向WTO的中國行政：行政資訊公開法律制度研究》，法律出版社，2002年：第94-98頁。

③余先予：《世貿(mào)組織法律規(guī)則與中國》，中國財政經(jīng)濟出版社，2001年：第410頁。

作者單位：北京市檔案局