一、“治理”思想

——變事后治理為制度治理和全程治理

人事檔案質(zhì)量審核工作及人事檔案清理工作的做法，均屬于事后治理的工作思路和工作方式。其效果是可以提高人事檔案積累的數(shù)量和整理質(zhì)量，但是卻沒有從根本上改變?nèi)耸聶n案管理的整體制度水平，即建立可以從根本上保證人事檔案數(shù)量和質(zhì)量的制度規(guī)范，防止日后再一次的清理、審核。所以轉(zhuǎn)變?nèi)耸聶n案管理的“治理”思想，變事后治理為制度治理和全程治理，才能保證人事檔案的齊全完整和質(zhì)量優(yōu)化。

第一，整體設(shè)計(jì)規(guī)則。保證制度建設(shè)的體系性和有機(jī)關(guān)聯(lián)性，避免制度建設(shè)的零散性和矛盾性。

第二，整體推進(jìn)規(guī)則。人事檔案管理工作制度體系一旦確立之后，就應(yīng)當(dāng)采取整體推進(jìn)的方式予以落實(shí)和實(shí)施。不能搞所謂“成熟一個(gè)，推出一個(gè)，落實(shí)一個(gè)”的亦步亦趨式的制度執(zhí)行，因?yàn)檫@樣會造成執(zhí)行者的困惑。由于新制度和舊制度（未改變的傳統(tǒng)制度）在內(nèi)容規(guī)定上會存在這樣或那樣的沖突和對立，在舊的（原有的）制度未被廢止之前，新發(fā)布的制度很難達(dá)到預(yù)期制度治理的目標(biāo)。所以，堅(jiān)持整體推進(jìn)規(guī)則，為保證人事檔案改革工作的正常進(jìn)行，是必須要予以遵守的一項(xiàng)基本行為和思想規(guī)則。

第三，長期實(shí)踐規(guī)則?！皩?shí)踐是檢驗(yàn)真理的惟一標(biāo)準(zhǔn)”，這是中國改革開放最重要的理論思想成果。在人事檔案治理思想中，我們也應(yīng)始終堅(jiān)持這一重要指導(dǎo)思想，不能認(rèn)為人事檔案的管理制度體系一旦建構(gòu)完成，就不能加以改變了，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)人事檔案信息發(fā)揮作用的規(guī)律性和特點(diǎn)，以及國家和社會物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設(shè)的總體要求，及時(shí)調(diào)整人事檔案管理制度中的“不和諧”因素和規(guī)定事項(xiàng)，保證人事檔案作為社會人力資源管理重要信息資源的實(shí)現(xiàn)。

第四，有效落實(shí)規(guī)則。對人事檔案進(jìn)行有效治理的思想觀念、制度體系、保證措施的落實(shí)，是衡量人事檔案管理改革工作成效的重要尺度。沒有落實(shí)，好的觀念和思想及合理化建議只是停留在“學(xué)術(shù)思想交流”層面，而在國家的人事檔案管理政策、立法和制度層面卻毫無反映，那么再好的“治理”思想和制度構(gòu)想都只能成為泡影和空中樓閣，無異于“畫餅充饑”。

第五，系統(tǒng)更新規(guī)則。對制度內(nèi)容的調(diào)整或改革，不可只針對其中的某一項(xiàng)制度搞“小型手術(shù)治療”，而應(yīng)該充分注意到人事檔案管理制度的整體性和內(nèi)容的相互關(guān)聯(lián)性，對制度的“診斷”和“治療”均應(yīng)全盤考慮，作到整體更新，以達(dá)到聯(lián)動高效的制度建設(shè)目標(biāo)。

二、“規(guī)制”思想

——變管制、控制為規(guī)制

通常意義上的“規(guī)制”是指依據(jù)一定規(guī)則對特定社會背景下組織的人事檔案管理活動進(jìn)行限制。其內(nèi)容包括：規(guī)制的依據(jù)，即國家對人事檔案管理的規(guī)制不是隨意進(jìn)行的，必須有比較充分的依據(jù)；規(guī)制的主體，即由什么組織和部門來制定和監(jiān)督“規(guī)則”的執(zhí)行；規(guī)制的范圍，即規(guī)制所涉及的人事檔案管理工作的具體領(lǐng)域和范圍；規(guī)制的對象，即規(guī)制作用的組織、團(tuán)體和人員；規(guī)制的特性，即規(guī)制實(shí)質(zhì)上是一種限制性行為。國家可以通過制定有關(guān)人事檔案管理工作的政策，激勵社會組織為其從業(yè)人員建立完善的人事文件材料和相關(guān)數(shù)據(jù)資料的積累、保存、鑒選和利用制度，并通過提供有關(guān)的制度范本，引導(dǎo)各社會組織自覺地維護(hù)人事檔案相對人的合法權(quán)益（如知情權(quán)、修改建議權(quán)、無償?shù)男畔@取權(quán)等）。國家應(yīng)根據(jù)現(xiàn)代社會人才流動的特點(diǎn)，從直接控制的管理模式中走出來，扮演一個(gè)游戲規(guī)則制定者和監(jiān)管者的角色，并逐漸形成一種社會激勵機(jī)制和規(guī)范機(jī)制。這種變革思想，不僅可以使國家，特別是政府有關(guān)部門有效地減少管理成本和大量的事務(wù)性勞動消耗，而且可以充分地利用各種社會組織的資源，達(dá)到國家人力資源管理的目標(biāo)。實(shí)踐表明，政府部門如果什么都直接去管，反而會出現(xiàn)許多人事檔案管理活動中的漏洞，“掛一漏萬”，而采用規(guī)制思想，則可以使整個(gè)社會的管理更加井然有序。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家對人事檔案的管理思想是直接管制性的，而在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代國家對人事檔案的管理思想則應(yīng)當(dāng)是更多地采用“規(guī)制”思想，間接地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。從目前理論界的研究成果看，一種主流意見就是對“體制內(nèi)人員”的人事檔案采用直接“管制”的方式，嚴(yán)格地加以控制；而對“體制外流動人員”的人事檔案則采用“引導(dǎo)”方式來進(jìn)行管理。這種思路看起來是一種比較穩(wěn)妥的人事檔案改革思路，但是并沒有真正起到良好的現(xiàn)實(shí)作用，其有效性依然值得懷疑。因?yàn)椋@種所謂的改革思路依然是以承認(rèn)傳統(tǒng)的人事檔案管理制度基本合理為前提，并沒有真正觸及社會轉(zhuǎn)型變革后人事檔案管理工作所暴露出來的實(shí)質(zhì)性問題。正如近年來中組部組織開展的人事檔案審核工作，雖然是想對“體制內(nèi)”的國家公務(wù)員的“干部檔案”管理規(guī)范化做一些有益的工作，但是卻使得整個(gè)社會中的許多單位和部門“聞風(fēng)而動”，大規(guī)模地開展人事檔案材料的“補(bǔ)充和完善”工作。盡管在客觀上起到了一些積極作用，但由于“事后補(bǔ)充的材料”并不是伴隨著人事管理、人力資源管理工作“自然形成的”，所以在一定程度上影響了人事檔案內(nèi)容的真實(shí)性，也給許多單位和部門的人事檔案管理工作帶來了額外的工作負(fù)擔(dān)，甚至出現(xiàn)了“畫虎不成反類犬”的情形。因此，轉(zhuǎn)變管理理念，真正按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律行事，是每一位關(guān)注人事檔案管理改革的人士都應(yīng)首先確立的基本指導(dǎo)思想。

人事檔案并不是一種簡單的“控制”工具和手段，而應(yīng)該是組織合理發(fā)現(xiàn)人才、使用人才、發(fā)揮人才積極作用、增強(qiáng)人力資源合理使用價(jià)值的工具和手段。按照實(shí)事求是的思想觀點(diǎn)，尊重人才，客觀地反映和記錄有關(guān)人員的德、才、能、績等方面有價(jià)值的信息，才是新時(shí)代人事檔案工作的基本出發(fā)點(diǎn)?；诖?，我們認(rèn)為當(dāng)今中國人事檔案管理改革首先應(yīng)該消除的就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代殘留的舊思想和舊觀念，為每一位參與國家建設(shè)和社會活動的“社會人”都留下比較客觀的歷史記錄，而不應(yīng)該使“人事檔案”成為某些特殊人群的“專有物”。無原則地放開所謂“社會流動人員”的人事檔案管理的思想，無助于國家掌握社會人才分布和使用狀況，以及人員能力、社會誠信等狀況，也會在一定程度上損害國家的根本利益?！耙匀藶楸尽笔俏覀冎朴営嘘P(guān)人事檔案管理政策和人事檔案管理法律法規(guī)的重要指導(dǎo)思想，符合人員合理流動的客觀需要，同時(shí)也能夠體現(xiàn)“社會公平”原則。

三、“公開透明”思想

——賦予人事檔案相對人以合法的知情權(quán)

人事檔案的內(nèi)容是否向相對人公開，是反映一個(gè)國家公民人權(quán)狀況的重要尺度。從歷史角度來看，我國的人事檔案和戶籍檔案的管理理念和管理模式都是建立在對國民進(jìn)行有效地區(qū)性控制的指導(dǎo)思想和觀念基礎(chǔ)上的。通過“戶籍檔案”把人控制在一個(gè)地域范圍內(nèi)，通過“人事檔案”把人控制在一個(gè)“單位”內(nèi)，從而實(shí)現(xiàn)對人的嚴(yán)格控制。這種政策和做法在封建時(shí)代和社會發(fā)展初期對有效管理社會居民，維護(hù)社會穩(wěn)定，充分利用社會人力等確實(shí)起到了一定的積極作用。但是隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，特別是城市化和信息化的發(fā)展，越來越多的人開始在城鄉(xiāng)之間、單位或部門之間流動，尋求能夠充分發(fā)揮自身作用、創(chuàng)造更多價(jià)值的機(jī)會。與此同時(shí)，一些現(xiàn)代企業(yè)和單位為了謀求更強(qiáng)的生存和競爭優(yōu)勢，創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，也采取各種措施招攬人才。正是在這種人與組織的交互需求的驅(qū)動下，社會人才和普通勞動者開始打破了傳統(tǒng)社會的“戶籍”和“人事”管理的藩籬，從一個(gè)地區(qū)到了另一個(gè)地區(qū)，從農(nóng)村來到了城市，從一個(gè)單位來到另一個(gè)單位，從一個(gè)部門來到了另一個(gè)部門。然而，我們不難看到，我們的社會管理體制和相關(guān)的政策和制度并沒有及時(shí)做出調(diào)整和改變，“生產(chǎn)關(guān)系”和“上層建筑”層面所暴露出來的問題也日益突出。在目前情況下，我們國家的有關(guān)部門已經(jīng)對“戶籍管理制度”進(jìn)行了較大幅度的改革，并取得了一定的成效。如“城市綠卡”制度的實(shí)施，城市外來務(wù)工人員管理政策的變革等都張顯了黨和政府適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要和努力改革的決心。然則對于“人事”管理制度和“人事檔案”管理制度方面的改革卻依然存在著“雷聲大、雨點(diǎn)小”的問題。一方面理論界、法學(xué)界、新聞界等社會層面的呼聲很高，理論研究也提供了許多改革現(xiàn)狀的思路，可是在實(shí)踐層面卻未見有什么根本性的變革措施出臺。就社會各界人士關(guān)心的人事檔案知情權(quán)問題來說，我們的組織部門、人事部門和社會勞動與保障部門都依然故我地明文規(guī)定“禁止本人查閱自己及直系親屬的檔案”或“本人不得查閱自己及直系親屬的檔案”。這類規(guī)定的法律依據(jù)是什么呢？也許只是按照“戰(zhàn)爭年代”或“以政治為綱時(shí)代”的封閉性管理要求所確定的“慣性”做法和規(guī)定，“順?biāo)浦邸钡匮匾u下來罷了！

我國《憲法》所規(guī)定的“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的法律精神應(yīng)該成為我們的組織人事部門變革我國傳統(tǒng)的、僵化的人事檔案管理體制根本性的指導(dǎo)思想和法律依據(jù)。還權(quán)于民，把本應(yīng)屬于公民的人事檔案知情權(quán)還給每一個(gè)人事檔案相對人，并不是組織和人事檔案部門及社會勞動保障部門對人事檔案相對人的施舍和憐憫，而是歷史性地重新確認(rèn)了人事檔案相對人應(yīng)當(dāng)享有的基本民主權(quán)利——對記錄自己德、才、能、績等各方面數(shù)據(jù)和信息的人事檔案的知情權(quán)。

知情是人事檔案相對人對有關(guān)組織和單位錯誤記錄和不合理、不合法的“組織結(jié)論”進(jìn)行申述的前提。新的人事檔案管理制度中必須明確規(guī)定相對人的這種基本民主權(quán)利。就實(shí)踐層面所反映出來的問題來說，多數(shù)相對人的合法權(quán)益受到損害的根源就是對自己人事檔案內(nèi)容的不知情，不知道自己曾經(jīng)工作過的單位對自己做出過什么樣的“結(jié)論”。例如，一位到某所大學(xué)進(jìn)行深造的學(xué)生在畢業(yè)后很難找到工作，后來才知道自己的人事檔案中有一條這樣的記錄：“該同志由于經(jīng)濟(jì)方面的問題從本單位辭職”。這種不明確的組織揭露被許多用人單位誤認(rèn)為是：該同志由于在經(jīng)濟(jì)上存在貪污、瀆職等方面的問題，所以才被迫離職求學(xué)的。類似的問題還存在很多，有的組織為了限制人員的合理流動就在人事檔案中“塞入”了一些不客觀的“組織結(jié)論”，致使一些相對人長期無法找到工作，甚至造成終生的消極影響。凡此種種，無不說明實(shí)施人事檔案管理透明體制的必要性。

四、“多元管理”思想

——將人事檔案的建檔權(quán)和管理權(quán)賦予用人單位，徹底改變“檔隨人走”的一元化管理思想

作為我國人事檔案管理的一項(xiàng)典型制度就是“檔隨人走”，相對人在組織之間的工作調(diào)動發(fā)生時(shí)，其人事檔案也要轉(zhuǎn)到相應(yīng)的組織或單位的有人事檔案管理權(quán)的部門集中管理?！皺n隨人走”這一制度的設(shè)計(jì)初衷是為了給用人單位提供一套完整的反映相對人以往歷史經(jīng)歷的記錄材料，然而在實(shí)際執(zhí)行的過程中，該制度規(guī)定卻已經(jīng)暴露出諸多問題。這些問題歸納起來主要有：

第一，人事檔案成為一些單位限制人才合理流動的工具。在一些用人單位看來，你不是人才嗎，你不是想流動嗎，我偏不允許你流動，不給你調(diào)檔，看你怎么辦？急需人才的單位由于檔案相對人的人事檔案不能正常轉(zhuǎn)出，也不能正常接收聘用。雖然有些走在改革開放前列的單位，“冒天下之大不韙”，為有關(guān)急需人才“重新建檔”，但卻都苦于沒有政策依據(jù)，只能當(dāng)作權(quán)宜之計(jì)。

第二，人事檔案被一些“棄檔”者視為“雞肋”，成了事實(shí)上的“無頭檔案”。由于目前社會用人、用工制度的變革，一些用人單位也不需要人才原單位提供什么人事檔案，只要你人來工作就行了，所以，這些人員的人事檔案就成了名副其實(shí)的“無頭檔案”——找不到檔案相對人下落的人事檔案。人事檔案的功能和作用喪失殆盡！管理這些人事檔案就成了社會的一種負(fù)擔(dān)，沒有什么管理效益可言。

第三，由于一些人員在辦理出國手續(xù)、醫(yī)療與社會保險(xiǎn)、子女就學(xué)等事項(xiàng)的過程中發(fā)現(xiàn)自己的人事檔案還有用，所以到有關(guān)單位或人才交流服務(wù)中心及社會勞動保障部門去尋找相關(guān)的政策所要求提供的“人事檔案證明”材料，卻發(fā)現(xiàn)本人的人事檔案已經(jīng)被轉(zhuǎn)到了原籍所在地的檔案館或街道，而且記錄不全。一些人找到了自己的人事檔案后卻發(fā)現(xiàn)原來人事檔案中的相關(guān)證據(jù)材料根本就不存在；一些相對人即使找到了自己人事檔案的下落，也被人才交流服務(wù)中心所要求補(bǔ)交的巨額管理費(fèi)嚇倒，不得不無功而返；一些出國回來報(bào)效祖國的留學(xué)人員也發(fā)現(xiàn)自己的人事檔案內(nèi)容匱乏，無法給用人單位提供相對完整的人事檔案證明材料。

重視人才的能力和在新單位中的工作業(yè)績，已經(jīng)成為越來越多用人單位的基本訴求。消除人事檔案的一些不應(yīng)存在的政策性功能，已經(jīng)成為社會發(fā)展的普遍呼聲！放開人事檔案的建檔權(quán)和管理權(quán)，讓每個(gè)用人單位都能有權(quán)利為所任用或聘用的人員建立反映員工在本單位工作活動中的能力表現(xiàn)和工作業(yè)績的新型人事檔案，可以從根本上克服上述矛盾，充分調(diào)動人才的工作積極性，體現(xiàn)社會公平原則，并使人才為國家的各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)做出更大的貢獻(xiàn)，減少不必要的后顧之憂。因此，在人事檔案管理體制的變革方面，改變“一元管理”制度設(shè)計(jì)的內(nèi)容，實(shí)行“多元管理”的新制度，即堅(jiān)持人事檔案管理的“屬地原則”（檔案在哪個(gè)單位形成，就保存在哪個(gè)單位）和用人單位的建檔原則（每個(gè)用人單位都可以建立人才或員工的人事檔案），不僅可以有效地保證公民的人事檔案記錄的完整性，而且可以充分體現(xiàn)黨和國家鼓勵人才合理流動的政策要求。

參考文獻(xiàn)：

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作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院