立法原則：與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，普遍保障，側(cè)重保護(hù)

農(nóng)村養(yǎng)老保險保險法律制度是指國家通過立法，旨在解決農(nóng)村勞動者在達(dá)到一定年齡、喪失勞動能力時，能夠從國家和社會獲得維持基本生活的物質(zhì)幫助的社會保險法律制度。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是農(nóng)村社會保障制度的重要組成部分，完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的建立，不僅關(guān)系到占全國總?cè)丝?0%左右的農(nóng)村人口現(xiàn)在和將來的生存利益，而且關(guān)系到整個社會的和諧和穩(wěn)定。

就目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的立法現(xiàn)狀而言，至今為止，我國沒有一部從整體上規(guī)范全國農(nóng)村養(yǎng)老保險的法律，在國務(wù)院制定的條例中，也沒有屬于專門規(guī)范農(nóng)村社會保障制度的法規(guī)。目前，對農(nóng)村養(yǎng)老保險進(jìn)行調(diào)整的主要還是1991年民政部下發(fā)的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（以下簡稱民政部1991年方案）。 其法律位階較低，是一部行政規(guī)章，單靠一部行政規(guī)章來調(diào)整農(nóng)村社會養(yǎng)老保險這樣一個涉及多部門、關(guān)系重大的特別社會保障項目，難以協(xié)調(diào)多部門的利益。另外，1991年以來，國家經(jīng)濟(jì)形勢、社會生活發(fā)生了重大變化，原有的規(guī)定嚴(yán)重滯后。而地方性法規(guī)和規(guī)章，也基本上是按照民政部《基本方案》的原則制定的，在內(nèi)容上沒有太多創(chuàng)新。就各地推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實踐來看，也大多是自行摸索，一些本該統(tǒng)一的制度也形式各異。這種缺乏權(quán)威性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的立法現(xiàn)狀顯然與農(nóng)村社會保障法的地位嚴(yán)重不符。

完善農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的必要性

完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度，關(guān)系到中國近八億農(nóng)民生存權(quán)的實現(xiàn)。生存權(quán)是第一人權(quán)，作為第一人權(quán)，它是貫穿著基本人權(quán)發(fā)展始終的人權(quán)。 1945年聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》規(guī)定：“所有公民，作為社會成員之一，都享有社會保障權(quán)。人人有權(quán)享受其本人及其家屬所需的生活水平，舉凡衣、食、住、醫(yī)療及必要的社會服務(wù)均包括其內(nèi)，于失業(yè)、患病、殘疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使生活能力喪失時，有權(quán)享受保障。”

我國農(nóng)村過去主要靠家庭養(yǎng)老，而隨著計劃生育政策的執(zhí)行及農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的不斷增多，家庭的養(yǎng)老功能不斷弱化。而中國（包括農(nóng)村地區(qū)）正漸漸步入老齡化社會，基于上述原因，在現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障制度極其不健全的情況下，中國農(nóng)村目前及未來老人的生存狀況不容樂觀。因此，建立健全以保障生存權(quán)為基礎(chǔ)的中國農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度，給予農(nóng)民以法律上的特殊的扶持和保護(hù)，是生存權(quán)理念之要求。

建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度是實現(xiàn)社會公平和社會和諧的客觀要求。就農(nóng)村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀而言，到2007年底，全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為20137萬人，而參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)只為5171萬人。跟2005年相比，2007年參加城市養(yǎng)老保險的人數(shù)增長了約2600萬，而參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)卻下降了約2300萬，農(nóng)村參保人數(shù)僅為城市參保人數(shù)的四分之一。同時2005年的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年農(nóng)村的老人領(lǐng)取的保險金人均不到700元，而城市老人當(dāng)年人均領(lǐng)取9000余元的養(yǎng)老保險金，是農(nóng)村老人領(lǐng)取數(shù)額的近13倍。

就在我國逐步建立覆蓋全體城市居民的包括養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的完整社會保障體系的情況下，占全國人口一半以上的農(nóng)村居民卻被排除在社會保障體系之外。廣大農(nóng)村人口長期游離于社會保障的邊緣，這顯然不符合公平平等的原則。因此， 目前必須盡快建立完善的農(nóng)村社會保障法律制度， 以法律手段促進(jìn)和諧農(nóng)村的構(gòu)建， 實現(xiàn)社會公平。

完善的農(nóng)村社會保險法律制度是同國際接軌的需要。從其他國家的立法情況看，世界上大多數(shù)國家，即使是在農(nóng)業(yè)人口不多的資本主義發(fā)達(dá)國家，都采取了城鄉(xiāng)有別的立法方式，對農(nóng)民養(yǎng)老保險單獨立法。如德國1957年頒布的《農(nóng)民老年援助法》，1987年頒布《農(nóng)民年金救濟(jì)法》。日本一開始未采取分別立法的方式，1961年實施的《國民養(yǎng)老金法》適用于包括農(nóng)民在內(nèi)的全體國民，但在1970年還是針對農(nóng)民頒布實施了《農(nóng)民年金基金法》，這部法律使農(nóng)民在領(lǐng)取國民養(yǎng)老金后可以獲得一份追加支付的養(yǎng)老金，以提高農(nóng)民年老后的生活水平。丹麥、芬蘭在1977年，美國在1990年也都先后建立了農(nóng)民社會保險法律制度，并以立法的形式予以確定。

另外，發(fā)展中國家如波蘭、印度、阿爾巴尼亞都有針對農(nóng)村養(yǎng)老保險的專門立法。這些國家的經(jīng)驗證明，健全的社會保障立法不但是構(gòu)筑其完整的法律體系的基礎(chǔ)，而且也是社會保障制度發(fā)展的“堅強(qiáng)后盾”。 中國目前的經(jīng)濟(jì)水平己經(jīng)達(dá)到發(fā)達(dá)國家開始建立農(nóng)民養(yǎng)老金法律制度時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，應(yīng)盡快建立農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度。

農(nóng)村養(yǎng)老保險的立法原則

首先，是與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)原則。農(nóng)村養(yǎng)老保險不是可以脫離現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的“紙上談兵”，需要現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)資源予以支持。在規(guī)劃我國農(nóng)村社會保障體系時，應(yīng)從我國經(jīng)濟(jì)暫時落后于發(fā)達(dá)國家的國情及地區(qū)之間發(fā)展不平衡的角度出發(fā)， 量力而行， 堅持農(nóng)村社會保障的內(nèi)容隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展由少到多、水平由低到高， 循序漸進(jìn)的發(fā)展模式，逐步建立起不同層次、標(biāo)準(zhǔn)有別的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度。

其次，遵循普遍保障原則。目前我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度還未將全體農(nóng)民納入到保險范圍，民政部1991年方案規(guī)定 “凡是達(dá)到全國和全省農(nóng)民人均收入的農(nóng)村居民，必須參加養(yǎng)老保險；凡是己經(jīng)解決溫飽，且基層組織比較健全的地方，堅持政府積極引導(dǎo)和群眾自愿相結(jié)合；凡是溫飽還沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”。也就是說這種保險并不是全體農(nóng)民都參加的保險，而是富裕地區(qū)農(nóng)民參加的保險。這種“保富不保貧”的做法把最需要養(yǎng)老保障的農(nóng)村貧困人口排除在養(yǎng)老保險范圍之外，這不是真正意義上的社會保險。在現(xiàn)代社會，任何國家的全體國民都有獲得社會保障權(quán)的基本權(quán)利，農(nóng)村社會保障措施不應(yīng)該成為部分富裕農(nóng)民的奢侈品，而應(yīng)是全體農(nóng)民都享有的權(quán)利，因此我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法應(yīng)覆蓋全體農(nóng)村居民。

另外，還應(yīng)遵循側(cè)重保護(hù)原則。所謂側(cè)重保護(hù)原則一方面就是在整個社會保障制度中，利益要向農(nóng)民傾斜。社會保障法，從其保護(hù)的對象的性質(zhì)來看，是弱者權(quán)益的保護(hù)法。農(nóng)民這一群體相對于整個社會來看是弱者，只有側(cè)重保護(hù)，才能實現(xiàn)真正的實質(zhì)公平。另一方面，在農(nóng)村養(yǎng)老保險法中，要體現(xiàn)向農(nóng)民中的弱者傾斜的精神，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民、完全喪失勞動能力的農(nóng)民、沒有子女的農(nóng)民等，他們是弱者中的弱者。因此，要實現(xiàn)實質(zhì)公平，就要對農(nóng)民的社會保障權(quán)進(jìn)行側(cè)重保護(hù)，特別是側(cè)重對農(nóng)民中的弱者進(jìn)行保護(hù)。

由于現(xiàn)階段農(nóng)民社會保障的意識較差、參保率較低，應(yīng)在我國建立強(qiáng)制農(nóng)民參加社會保障的制度， 但考慮到農(nóng)村地區(qū)之間發(fā)展及農(nóng)民自身意識的差異性， 農(nóng)村養(yǎng)老社會保障又必須與自愿相結(jié)合。農(nóng)民養(yǎng)老社會保險可采取法定保險方式，由立法確立各地最低必須繳納的標(biāo)準(zhǔn)，同時規(guī)定不同的繳費(fèi)檔次，由各地農(nóng)民自愿選擇保障水平。

具體實施建議

要明確農(nóng)村養(yǎng)老保險參保對象的范圍及年齡條件。第一，明確農(nóng)村社會保險的參保對象范圍。農(nóng)村社會保障是全體農(nóng)民都應(yīng)享有的權(quán)利，因此我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法應(yīng)明確參保對象是全體農(nóng)村居民。第二，對于參保對象的年齡要求，從各個國家規(guī)定看，一般要求年齡在20-65周歲之間，民政部1991年方案規(guī)定為20－60歲。這里，結(jié)合我國勞動法對勞動者最低年齡16周歲的規(guī)定，同時，鑒于我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)較晚，基金數(shù)額較低的實際，建議適當(dāng)提前農(nóng)民的最低繳納年齡，推后最高繳費(fèi)年齡，即將我國農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險的年齡確定為16－65周歲。

建立起以政府補(bǔ)助為主，集體補(bǔ)助、個人繳納作為補(bǔ)充的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金多方籌集制度。民政部1991年方案規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的籌集采取個人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持的籌集方式。由于國家并不承擔(dān)直接的財政支持義務(wù)，對集體補(bǔ)助亦未規(guī)定具體的數(shù)額，所以在實踐中，國家和集體補(bǔ)助均未落到實處，以個人為主變成了完全由個人繳納，變相成為個人儲蓄，不僅沒有政府補(bǔ)貼，同時還要扣除3%的基金管理服務(wù)費(fèi)。

而就個人的交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)而言，分為2元至20元十個檔次，由投保人自己選擇。大部分地區(qū)農(nóng)民在投保時都選擇了保費(fèi)最低的2元/月的檔次，在不考慮物價上漲的因素下，如果投保農(nóng)民在繳費(fèi)15年后領(lǐng)取的話，每月僅可領(lǐng)取9.9元。正是因為如此，農(nóng)民參保的積極性越來越差。

從其他國家的法律規(guī)定來看，據(jù)資料統(tǒng)計：“在包括發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的世界有數(shù)據(jù)可查的131個國家中，至少有129個國家城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險基金的來源全部由政府撥款或由政府、雇主出大頭，個人出小頭?！比绲聡霓r(nóng)村養(yǎng)老金的資金來源中政府補(bǔ)貼占到70%。在日本，國庫承擔(dān)管理機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)用和養(yǎng)老金的三分之一。不僅發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家也是如此，如波蘭農(nóng)村養(yǎng)老保險中政府融資比例占90%以上，阿爾巴尼亞農(nóng)民繳納保費(fèi)僅占當(dāng)年應(yīng)繳額的6.7%.

要想在我國真正建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，首先，政府必須承擔(dān)起主要責(zé)任，國家承擔(dān)的份額不宜低于三分之一。當(dāng)然， 政府對收入水平不同地區(qū)的農(nóng)民補(bǔ)貼水平應(yīng)有區(qū)別，適當(dāng)增加對貧困地區(qū)農(nóng)民的補(bǔ)貼份額。這里也可以結(jié)合我國的計劃生育政策，建議國家和集體加大對農(nóng)村獨生子女的父母的補(bǔ)助力度，解決他們的后顧之憂。其次，建議根據(jù)各地區(qū)農(nóng)民收入狀況，提高農(nóng)民個人的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。為了提高農(nóng)民參保的積極性，建議國家和集體的補(bǔ)貼適當(dāng)與個人繳費(fèi)比例掛勾，個人繳費(fèi)高的，補(bǔ)貼也適當(dāng)提高。同時也建議對于收入過低者，經(jīng)申請可以免除其繳納保費(fèi)的義務(wù)，純粹由國家和集體補(bǔ)貼。

最后，對農(nóng)村社會保險基金籌集中集體補(bǔ)助部分，只能采取因地制宜，分類指導(dǎo)的原則，充分挖掘農(nóng)村集體的各種資源，適用不同的補(bǔ)助方式，以確保集體補(bǔ)助能夠到位。集體補(bǔ)助資金的具體來源可以從集體企業(yè)上繳的利潤中、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益金、外出務(wù)工者交納的管理費(fèi)、集體土地出讓金、集體的荒山、荒灘、荒地、水面的承包費(fèi)用中提取。

擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險的給付形式，發(fā)揮實物給付、服務(wù)給付形式的作用。1991年民政部方案中規(guī)定采取的是現(xiàn)金給付的形式。這里我們可以參照一下德國的規(guī)定，該國養(yǎng)老金的給付形式包括現(xiàn)金給付和實物給付，現(xiàn)金給付是主要形式，出現(xiàn)特定風(fēng)險時，適用實物給付。在越南，國家通過“米保障”的方式為農(nóng)民提供老年的基本生活需要。在20世紀(jì)50年代，日本也曾以類似“米保障”的方式建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。鑒于我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平不高、農(nóng)民貨幣繳費(fèi)能力偏低、國家財力匱乏的現(xiàn)狀，現(xiàn)金之外的給付形式特別適合我國國情，同時它既能發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，又能滿足不同情況下農(nóng)村居民的需求。

因此，建議立法規(guī)定對于農(nóng)村養(yǎng)老金的支付可以采取多種給付方式，如實物給付（給付糧食、生活必須品等等）、服務(wù)給付（如提供醫(yī)療、護(hù)理和照顧服務(wù)）等，這種給付義務(wù)的承擔(dān)可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來承擔(dān)。“實物、服務(wù)換保障”是我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新之路，我國擁有豐富的潛在社會保障資源和傳統(tǒng)組織資源，以“實物、服務(wù)換保障”的方式能夠充分激活這些潛在的資源。

我們還要從實際出發(fā)，明確養(yǎng)老保險金的具體給付條件。從其他國家規(guī)定來看，德國要求最低投保年限為15年，男女分別年滿60、65周歲后。法國要求保險人60歲且繳費(fèi)達(dá)到160個季度的，可以享受全額保險金，不夠的減少一定比例支付，65歲退休但繳費(fèi)時間未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的也可以全額享受養(yǎng)老金。

日本規(guī)定的給付條件是加入基礎(chǔ)養(yǎng)老金25年以上、年齡65歲以上的參保者均可以領(lǐng)取。同時，日本還緊密結(jié)合其農(nóng)業(yè)政策，在不同時期做出了不同的規(guī)定，日本在第二次世界大戰(zhàn)后的五十多年間，農(nóng)業(yè)政策經(jīng)歷了兩次重大轉(zhuǎn)折:一是鼓勵離農(nóng)政策。二是返農(nóng)政策。20世紀(jì)90年代以后，日本的農(nóng)業(yè)人口急劇下降至人口的4%，農(nóng)業(yè)人口的老齡化程度十分嚴(yán)重。因此，日本的農(nóng)業(yè)政策由“鼓勵離農(nóng)”轉(zhuǎn)為“鼓勵返農(nóng)”，農(nóng)民養(yǎng)老金政策也隨之改變———即政府鼓勵農(nóng)民留在土地上，土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓養(yǎng)老金被取消。

在此，首先，建議我國農(nóng)民養(yǎng)老保險的支付條件中的投保年限與城鎮(zhèn)接軌，要求至少最低投保年限為15年，同時考慮我國農(nóng)民養(yǎng)老保險制度落后的現(xiàn)狀，把領(lǐng)取的年齡規(guī)定為65周歲。

其次，對于養(yǎng)老金的領(lǐng)取是否以轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)為條件，我國目前農(nóng)村人口占據(jù)到全國人口的60%左右，與發(fā)達(dá)國家相比還存在很大的差距，實行農(nóng)村轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權(quán)養(yǎng)老金制度是與我國農(nóng)村城市化進(jìn)程相適應(yīng)的，但考慮我國目前農(nóng)民還很難實現(xiàn)以養(yǎng)老保險收入作為其唯一生活來源，目前這一條件并不可取。待時機(jī)成熟，也就是在我國建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險制度之時，我國完全可以采取農(nóng)民轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權(quán)養(yǎng)老金制度，從而加快我國農(nóng)村城市化的進(jìn)程。

最后，對于目前我國農(nóng)村已經(jīng)年滿65周歲但繳費(fèi)期限不足或未繳費(fèi)的老人的處理。從我國的歷史發(fā)展來看，為早日實現(xiàn)工業(yè)化，我國采取了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的做法。從1952年到1986年，國家以工農(nóng)業(yè)剪刀差的方式從農(nóng)業(yè)取得5803億元財政收入，以稅收方式取得1044億元，二者合計高達(dá)6868億元。從1979年到1997年，國家和城市從農(nóng)村共拿走2.7億畝土地，用于城區(qū)擴(kuò)容、修路、建工廠和開發(fā)區(qū)，從中被國家汲取了6萬億—10萬億的“剪刀差”?，F(xiàn)有農(nóng)村65歲以上的老年人都是當(dāng)年這一制度下的付出者，他們最有權(quán)利享受國家的“反哺”。對于達(dá)到領(lǐng)取的年齡條件但沒有繳納或者繳納期限不足的確實生活困難的農(nóng)村老人，可以根據(jù)個人繳費(fèi)基數(shù)補(bǔ)繳一定期限的養(yǎng)老保險費(fèi)，從而將其真正納入養(yǎng)老保險制度之內(nèi)。也可以將養(yǎng)老金與最低生活保障一并考慮，或者減少一定比例支付養(yǎng)老金，在養(yǎng)老金不足以維持最低生活需要時，提供最低生活保障金。

建立專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的運(yùn)營管理和監(jiān)督。民政部1991方案規(guī)定，保險基金以縣為單位統(tǒng)一管理，以縣為單位，統(tǒng)一負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險基金的收、發(fā)、管理工作。這種管理模式是與我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度不健全、保險基金數(shù)額較低的局面相對應(yīng)的。隨著全國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立、基金數(shù)額的增多，這種管理模式顯然不符合發(fā)展的需要。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險關(guān)系到我國廣大農(nóng)民的切身利益，因此，必須加強(qiáng)對它的監(jiān)管。建議在立法里規(guī)定一整套對該基金運(yùn)營管理的監(jiān)督機(jī)制。包括權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督，確保基金能夠在嚴(yán)格的監(jiān)督檢查下實現(xiàn)安全、高效的運(yùn)營。

明確法律責(zé)任，加大懲罰力度。農(nóng)民法律意識和自我保護(hù)意識的淡薄， 加上監(jiān)督機(jī)制的欠缺， 使得目前出現(xiàn)大量的非法侵占、挪用農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)象。而現(xiàn)行法律未將農(nóng)村社?；鹆腥胩囟ǖ谋Ｗo(hù)范圍， 對此類違法犯罪行為沒有相關(guān)的制裁措施，特別是沒有刑法相關(guān)的制裁。

因此，建議在農(nóng)村養(yǎng)老保險立法里應(yīng)明確規(guī)定涉及農(nóng)村養(yǎng)老保險的違法行為應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，包括投保人的責(zé)任、保險機(jī)構(gòu)的責(zé)任、政府的責(zé)任、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任等等，就責(zé)任承擔(dān)形式而言，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，應(yīng)該特別注意刑法方面的配套與銜接。建議必須適時修改現(xiàn)行刑法， 對此類犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)厲制裁， 切實為建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度提供強(qiáng)有力的法律保障。