為什么要改革成品油消費(fèi)稅？為什么不單獨(dú)開征燃油稅？成品油消費(fèi)稅為什么要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收？外國燃油稅稅額水平一般為多少

2008年12月5日，國家發(fā)改委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布公告，就《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案》公開征求意見。那么，成品油消費(fèi)稅改革究竟是怎么一回事?為什么不單獨(dú)開征燃油稅?

消費(fèi)稅是政府對某些特定的消費(fèi)品或消費(fèi)行為課征的一種稅，是世界各國普遍征收的一個(gè)稅種。新中國成立后曾對部分商品開征具有消費(fèi)稅性質(zhì)的貨物稅，對部分行業(yè)開征特種消費(fèi)行為稅，1989年也曾經(jīng)對彩色電視機(jī)、小轎車等商品開征特別消費(fèi)稅，主要目的在于調(diào)節(jié)消費(fèi)和取得財(cái)政收入。我國現(xiàn)行的消費(fèi)稅是1994年稅制改革時(shí)設(shè)置的一個(gè)稅種，做法是在對貨物普遍征收增值稅的基礎(chǔ)上，選擇少數(shù)消費(fèi)品再征一道消費(fèi)稅，其目的是調(diào)節(jié)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)消費(fèi)方向，保證國家財(cái)政收入。

消費(fèi)稅征稅范圍具有選擇性，也就是說，它只是選擇一部分消費(fèi)品和消費(fèi)行為征收。通過選擇征收范圍，消費(fèi)稅可表現(xiàn)很強(qiáng)的靈活性和導(dǎo)向作用。根據(jù)現(xiàn)行稅法規(guī)定，我國消費(fèi)稅的征收對象有煙、酒及酒精、成品油、小汽車、摩托車、汽車輪胎、化妝品、貴重首飾和珠寶玉石、鞭炮和焰火、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實(shí)木地板等14個(gè)稅目；按照性質(zhì)不同來劃分，這些消費(fèi)品可分為4種類型：

第一類是過度消費(fèi)會對人類健康、社會秩序和生態(tài)環(huán)境等方面造成危害的特殊消費(fèi)品，如煙、酒、鞭炮和焰火等。通過對這類消費(fèi)品征稅，可以體現(xiàn)“寓禁于征”的政策。第二類是奢侈品和非生活必需品，如貴重首飾和珠寶玉石、化妝品、游艇、高檔手表、高爾夫球和球具等。對這類消費(fèi)品征稅，可以調(diào)節(jié)高收入者的消費(fèi)支出。第三類是資源類消費(fèi)品，如成品油、木質(zhì)一次性筷子、實(shí)木地板等。對這類消費(fèi)品征稅，可以抑制消費(fèi)，節(jié)約資源。第四類是其他消費(fèi)品，如對小汽車、摩托車等。這些消費(fèi)品既屬于高檔消費(fèi)品也屬于資源消耗品。

成品油消費(fèi)稅并不是一個(gè)稅種，而是對成品油征收的消費(fèi)稅，目前包括汽油、柴油、石腦油、溶劑油、航空煤油、潤滑油和燃料油7個(gè)子目。

目前上述各成品油子稅目消費(fèi)稅的單位稅額是：含鉛汽油為每升0.28元，無鉛汽油為每升0.2元，柴油、航空煤油和燃料油為每升0.1元，石腦油、溶劑油和潤滑油為每升0.2元。

近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日益突出，節(jié)能減排工作面臨艱巨任務(wù)。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高，我國對石油需求不斷增加，由于資源匱乏，從1993年起由凈出口國變?yōu)閮暨M(jìn)口國，而且對外依存度逐年提高，目前已達(dá)到50%。另一方面，我國石油利用效率低、單耗水平高、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。我國單位GDP石油消耗，機(jī)動車每百公里油耗比發(fā)達(dá)國家高20%以上。隨著機(jī)動車保有量的快速增長，耗油量急劇增加，燃油污染也日益嚴(yán)重。目前大城市80%以上的一氧化碳、40%以上的氮氧化物，來自機(jī)動車尾氣排放。為保持經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，迫切需要抑制燃油的不合理消費(fèi)。此外，長期以來，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和建設(shè)資金，主要通過征收養(yǎng)路費(fèi)和通行費(fèi)來籌集，這對公路交通發(fā)展起到了重要作用。但在收費(fèi)體制上，由于是按車輛及載重計(jì)費(fèi)，存在“大噸小標(biāo)”、超限超載等逃避收費(fèi)的現(xiàn)象，以及隨意減免養(yǎng)路費(fèi)、收費(fèi)行為不規(guī)范等問題。為規(guī)范政府收費(fèi)行為，理順稅費(fèi)關(guān)系，以規(guī)范的方式合理籌集交通基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和建設(shè)資金，需要適時(shí)進(jìn)行成品油稅費(fèi)改革。

燃油稅的提法由來已久，早在1994年，有關(guān)部門就提出過開征燃油稅的動議。1997年7月3日，全國人大常委會通過《中華人民共和國公路法》，首次提出以燃油附加費(fèi)替代養(yǎng)路費(fèi)，從1998年1月1日起實(shí)施。1999年10月31日，全國人大常委會通過《中華人民共和國公路法修正案》，規(guī)定國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定。2000年10月22日，國務(wù)院將燃油稅列入交通和車輛稅費(fèi)改革實(shí)施方案，擬在適當(dāng)時(shí)機(jī)開征。但是，由于近年來國際油價(jià)居高不下等原因，燃油稅一直沒有開征。

實(shí)施燃油稅改革的初衷主要是通過稅費(fèi)改革解決養(yǎng)路費(fèi)征收不公平，根治公路亂收費(fèi)現(xiàn)象，同時(shí)為公路建設(shè)和維護(hù)提供穩(wěn)定可靠的資金來源。隨著時(shí)代發(fā)展和外部環(huán)境的變化，燃油稅改革漸漸承擔(dān)了更多的職能，即促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，節(jié)能減排，保護(hù)環(huán)境，構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。這樣，就沒必要舍近求遠(yuǎn)，開征獨(dú)立的燃油稅了，而通過對目前消費(fèi)稅成品油稅目的改進(jìn)同樣可以達(dá)到這一目的。而且，調(diào)整消費(fèi)稅，不涉及新設(shè)稅種，稅收立法和征納成本不會有大的增加，便于操作，還能起到簡化稅制公平稅負(fù)的作用，所以，這次改革沒有單獨(dú)設(shè)置燃油稅。

從各國稅種設(shè)置來看，許多國家也沒有設(shè)立獨(dú)立的燃油稅，而一般被稱為汽車燃油稅、燃油消費(fèi)稅和汽油稅，也有通過能源稅、交通稅或道路稅等來征收的，從稅收種類上看大都屬于消費(fèi)稅或增值稅。目前，世界上已有130多個(gè)國家和地區(qū)開征了此類稅收。

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收成品油消費(fèi)稅主要是考慮到征納成本的因素。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，可以簡化征收方式，能夠保證足額征收。這是因?yàn)槟壳拔覈?0%以上的成品油是由中國石油天然氣集團(tuán)公司和中國石油化工股份有限公司生產(chǎn)的，納稅人和稅源相對集中，可以降低征納成本。如果在批發(fā)和零售環(huán)節(jié)征收，核算比較復(fù)雜，同時(shí)容易造成稅收大量流失。目前全國擁有10萬余座加油站，而上述兩大集團(tuán)直接管理的數(shù)量占總數(shù)約50%，即使對零售加油站安裝稅控裝置，剩余接近50%社會油站由于較為分散且成分復(fù)雜，管理水平參差不齊，稅收征管難度比較大。

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收成品油消費(fèi)稅，還可以促進(jìn)中央與地方政府理順分配機(jī)制。成品油消費(fèi)稅是從原屬于地方收入的養(yǎng)路費(fèi)等轉(zhuǎn)化而來的，改革后先作為中央稅，再通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付將收入分配給地方，有利于進(jìn)一步規(guī)范政府收入行為，加強(qiáng)監(jiān)管，保證成品油消費(fèi)稅收入?？顚Ｓ?。

成品油消費(fèi)稅的征繳方式可以選擇從量征收、從價(jià)征收和復(fù)合征收。這次改革之所以選擇從量征收，主要是為了形成稅收與油品價(jià)格變動沒有直接關(guān)系，只與用油量多少直接關(guān)聯(lián)的機(jī)制，而且成品油消費(fèi)稅從量征收比較簡便。因?yàn)椋^從量定額征收，是指繳納成品油消費(fèi)稅的數(shù)額由所使用成品油的量來決定，使用量多的多繳稅，使用量少的少繳稅，這有利于鼓勵節(jié)能減排，還能避免能源價(jià)格頻繁變動導(dǎo)致稅收收入的不穩(wěn)定。再考慮到要同時(shí)推出成品油價(jià)格與國際油價(jià)間接聯(lián)動、或稱間接接軌的機(jī)制，那么，從量定額征收的成品油消費(fèi)稅單位稅額換算成比例稅率，實(shí)際上是浮動稅率，即油價(jià)越高，實(shí)際稅率越低；油價(jià)越低，實(shí)際稅率則越高。而從價(jià)征收則在油價(jià)提高時(shí)稅額“水漲船高”，油價(jià)降低時(shí)稅額相應(yīng)減少，這樣不利于促進(jìn)節(jié)能減排和保護(hù)環(huán)境，還容易帶來稅收收入的不穩(wěn)定。

目前各國根據(jù)各自國情不同，征收燃油稅的方法各異：有從量征收的，比如美國、加拿大等國；也有從價(jià)征收的，比如德國；還有處于正由從量從價(jià)復(fù)合向從量征收轉(zhuǎn)變的。

目前，世界發(fā)達(dá)國家已經(jīng)普遍實(shí)施燃油稅。美國因是最早生產(chǎn)石油的國家，歷史上即采取了低稅負(fù)政策，而歐洲和亞洲主要國家由于石油資源匱乏，為抑制消費(fèi)采取了高稅負(fù)政策。如，美國2008年第一季度各州汽油的燃油稅平均稅率為每美國加侖0.286美元，加上每美國加侖0.184美元的聯(lián)邦稅，合計(jì)每美國加侖汽油稅額為0.47美元，或者每升0.124美元，相當(dāng)于對汽油征收30%的燃油稅。英國稅率是73%，日本稅率是120%，德國稅率是260%，法國稅率是300%。從汽油零售價(jià)格看，比利時(shí)、法國、德國、意大利、荷蘭和英國等國的汽油零售價(jià)格中，燃油稅所占比重分別為61.8%、63.8%、67.6%、60.3%、65.4%和63.9%。我國周邊國家和地區(qū)燃油稅稅負(fù)大體為40%左右，屬于中等水平，如日本、韓國、印度、新加坡、俄羅斯、中國香港和澳門的汽油零售價(jià)格中燃油稅所占比重分別為41%、31.5%、52.1%、26.1%、44.2%和39.3%。目前我國成品油零售價(jià)格中包含的間接稅主要有增值稅、消費(fèi)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和具有稅收性質(zhì)的教育費(fèi)附加。綜合計(jì)算，上述稅費(fèi)在汽油、柴油零售價(jià)格中所占比重分別為19.7%和17.8%。在成品油消費(fèi)稅改革后，在汽油和柴油零售價(jià)格中所占比重將分別達(dá)到34.6%和30.7%，仍低于周邊國家和地區(qū)燃油稅稅負(fù)的平均水平。

這次成品油價(jià)稅費(fèi)改革在不提高現(xiàn)行汽、柴油價(jià)格前提下進(jìn)行，并且在現(xiàn)行成品油價(jià)格水平上，國家已經(jīng)對種糧農(nóng)民、部分困難群體和公益性行業(yè)給予了補(bǔ)貼。此次改革后，原有的油價(jià)補(bǔ)貼政策繼續(xù)執(zhí)行和完善。主要是：對當(dāng)年成品油價(jià)格變動引起的農(nóng)民種糧增支，繼續(xù)納入農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策統(tǒng)籌安排，對種糧農(nóng)民綜合直補(bǔ)只增不減。對含遠(yuǎn)洋漁業(yè)的漁業(yè)、林業(yè)、城市公交、含島際和農(nóng)村水路客運(yùn)的農(nóng)村道路客運(yùn)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)隨成品油價(jià)格的升降而增減。對出租車，在運(yùn)價(jià)調(diào)整前，因油價(jià)上漲增加的成本，繼續(xù)由財(cái)政給予臨時(shí)補(bǔ)貼。對低收入困難群體，各地政府將繼續(xù)做好城鄉(xiāng)低保對象等困難群體基本生活保障工作。

同時(shí)，調(diào)整稅額形成的稅收收入一律?？顚Ｓ?，主要用于替代取消公路養(yǎng)路費(fèi)等6項(xiàng)收費(fèi)后的支出，補(bǔ)助各地取消已審批的政府還貸二級公路收費(fèi)，并對種糧農(nóng)民、部分困難群體和公益性行業(yè)給予必要扶持。