摘 要：眾所周知，在我國開征燃油稅有著極其重要的現(xiàn)實意義和深遠意義，然而自1994年首次提出開征燃油稅至今已有14年，燃油稅仍未開征，其中有著眾多深刻的原因。文章從多角度對阻礙燃油稅開征的因素進行剖析，并就解決辦法進行了一些探討。

關(guān)鍵詞：燃油稅 難題 建議

中圖分類號：F810.424 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）11-254-02

1994年我國首次提出開征燃油稅，1997年頒布的《公路法》第36條規(guī)定：“公路養(yǎng)路費用采取征收燃油附加費的辦法，擁有車輛的單位和個人在購買燃油時，按國家有關(guān)規(guī)定繳納燃油附加費。征收燃油附加費的不得再征收公路養(yǎng)路費”，1998年3月國務(wù)院提出：在全國范圍內(nèi)將向車輛征收的交通規(guī)費全部改為征收燃油稅。2005年通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中指出：“調(diào)整和完善資源稅，實施燃油稅，穩(wěn)步推行物業(yè)稅?！?007年兩會期間，財政部部長金人慶和國家稅務(wù)總局局長謝旭人均表示，燃油稅的開征還要等待合適時機。14年過去了，燃油稅始終沒有出臺。究其原因，主要是因為燃油稅改革存在許多必須解決的難題。

一、開征燃油稅面臨的難題

(一)高油價問題

國際石油價格從2001年28-30美元/桶到2008年近130美元/桶，一直呈飆升的態(tài)勢。在未來十年里由于石油為不可再生能源，局部緊張的國際局勢和石油需求的快速猛增，國際油價仍將在高位運行。隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，國內(nèi)汽車消費的需求增長，自2003年起我國已成為世界第二大石油進口國，國際油價的走高勢必會影響國內(nèi)油價的上漲。而燃油稅是在油價上加一筆稅，用于交通建設(shè)、道路養(yǎng)護等方面，在高油價時代開征燃油稅，又會助長油價更大幅度的上漲，高昂的油價必然會抬升相關(guān)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的價格，并可能導(dǎo)致整個物價體系產(chǎn)生波動，給整個國發(fā)經(jīng)濟帶來通貨膨脹壓力，影響社會經(jīng)濟的運行。

(二)利益格局的調(diào)整問題

1.中央與地方政府之間、地方與地方政府的利益協(xié)調(diào)難。目前我國每年征收的養(yǎng)路費已達上千億元，此外還有公路客貨運附加費、公路運輸管理費、過路費和過橋費等各種各樣的規(guī)費。這些費用分別由交通、建設(shè)、公安等部門收取，其中相當(dāng)部分屬地方政府所有，納入預(yù)算內(nèi)資金，實行財政專戶管理。改征燃油稅后，即便將其定為中央和地方共享稅，公平分配，也可能存在轉(zhuǎn)移支付不夠及時等問題，相對而言對地方財政仍屬不利，從而影響到地方政府的實際利益；如果按設(shè)計之初，由各地國稅部門征收，再按比例在中央與地方共享，這會出現(xiàn)地方之間利益分配不公平問題。如東部地區(qū)人口密度大，汽車保有量高，但地域廣度小，公路長度少，征收的燃油稅用于公路維修綽綽有余；而西部地域遼闊、公路總長度長，但人口密度低、汽車保有量小，征得的燃油稅總額將無法滿足修建和維護公路的需要。

2.交通部門與稅務(wù)部門之間的利益協(xié)調(diào)難。許多人認(rèn)為，推行燃油稅的最大阻力先來自公路交通部門，因為開征燃油稅對交通部門影響很大，一是預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外脫鉤；二是事權(quán)與財權(quán)分離，交通部門宏觀調(diào)控乏力。養(yǎng)路費等規(guī)費由交通主管部門直接征收，屬地方所有；燃油稅改革后，大部分屬于中央收入，中央宏觀調(diào)控能力得到加強，但具有事權(quán)的交通部門沒有了財權(quán)，事權(quán)與財權(quán)分離，交通部門自主調(diào)控能力自然削弱。同時一些地方交通的路橋更是由企業(yè)、個人投資興建，燃油稅改革后，這筆錢將上繳國家財政，勢必影響地方政府利益，還會影響投資者的投資回報。而“費改稅”后，原本應(yīng)該持積極態(tài)度的稅務(wù)部門并不積極，因為近幾年國家稅收連年以超GDP的增長速度持續(xù)高速增長，僅2007年我國的稅收收入就高達49442.73億元，增幅為31.4%，而GDP的增長是11.9％。盡管開征燃油稅能進一步增加稅收收入，但增加稅收收入的同時還涉及27萬人的接收和安置問題。因而無論是交通部門還是稅務(wù)部門，實質(zhì)上都希望維持既定的利益格局，并不希望開征燃油稅。

3.行業(yè)之間利益協(xié)調(diào)難。燃油稅改革牽涉到能源、運輸、汽車等許多行業(yè)，如運輸業(yè)中的出租車行業(yè)，若燃油稅稅率為30％，城市出租車每年將多支出近5000元至10000元，這些增加的支出是否全部交由市場調(diào)價解決?還有公共交通業(yè)，其運營成本的增加是由政府補貼，還是允許他們通過提價來解決呢?還有物流業(yè)、汽車制造業(yè)等等，各方利益就像一團亂麻糾結(jié)在一起。如何平衡上述各方的利益，確實是個難題。

(三)開征燃油稅各要素確定問題

1.征稅范圍確定難。養(yǎng)路費改征燃油稅后，燃油稅征稅范圍的確定存在三個方面難題：(1)征稅對象確定難。如果僅對汽油征稅，則汽車工業(yè)面臨生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的壓力；如果把汽油、柴油、天然氣一并納入征稅對象，又會與“取之于車，用之于路”的公平原則不相符，因為80％的柴油用戶不使用公路，且對汽車用柴油和非汽車用柴油甄別征收，技術(shù)上的難度很大，征收管理也會出現(xiàn)混亂。(2)對非公路車輛用油的處理難。除了公路車輛用油外，農(nóng)牧業(yè)、鐵路、航空、航運、工業(yè)、礦山、發(fā)電、漁業(yè)、林業(yè)等部門都耗用燃油，但卻不使用公路，如果與車輛用油一樣納稅，顯然既不公平又不合理。如果對這些部門的用油免予征稅，又容易產(chǎn)生某些單位以非公路車輛用油名義購油后，倒賣給上路的車輛使用。對非公路車用油究竟如何處理，在稅收征管中也是一個難題。(3)對原來免交養(yǎng)路費的車輛用油處理難。目前，軍隊、黨政機關(guān)、社會團體的車輛以及公交車輛免交養(yǎng)路費。改征燃油稅后，對這些車輛的用油是否繼續(xù)給予免稅待遇?如果給予免稅待遇，對相關(guān)的漏洞如何防范，也值得研究。

2.征稅環(huán)節(jié)選擇難。燃油稅的征收環(huán)節(jié)可以選擇在生產(chǎn)、進口環(huán)節(jié)，也可以選擇在零售環(huán)節(jié)。選擇在生產(chǎn)和進口環(huán)節(jié)征收的優(yōu)點是便于實施源頭控管，減少稅款的流失，節(jié)省征收成本，提高征管效率。但問題也很多：一是加重了生產(chǎn)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致其資金周轉(zhuǎn)困難；二是加劇燃油的走私現(xiàn)象；三是由于燃油生產(chǎn)企業(yè)地區(qū)分布極不平衡，不利于平衡各地方利益；四是對用油但不上路消費者的額外負(fù)擔(dān)如何補貼、補貼的錢如何劃撥、如何防止截留，也是一個難題。如果選擇在零售環(huán)節(jié)征收燃油稅，雖然可以減輕生產(chǎn)企業(yè)負(fù)擔(dān)，避免燃油走私現(xiàn)象，但由于目前我國燃油銷售渠道多種多樣，加油站布局分散、數(shù)量眾多、成分復(fù)雜，許多加油站賬目不全，銷量不清，這必然會加大燃油稅征管的難度，不利于稅款的足額征收。可見，燃油稅的征收環(huán)節(jié)難以選擇。

3.稅率難以確定。關(guān)于燃油稅稅率高低問題，目前有兩種意見：一是實行高稅率，以促進節(jié)能環(huán)保；二是實行低稅率，以穩(wěn)定油價?？墒?，稅率過高，既會增加我國石油產(chǎn)品的稅負(fù)，不利于石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又會因油價過高而讓消費者難以接受，專業(yè)運輸公司可能因此破產(chǎn)。如果稅率過低，則會導(dǎo)致國家無法籌集到足夠的公路維護金，無法有效抑制能源的消耗，無法發(fā)揮燃油稅的節(jié)能環(huán)保作用。燃油稅的稅率究竟應(yīng)確定為多少，目前仍是一大難題。

二、解決燃油稅改革難題的建議

(一)轉(zhuǎn)變思路，盡快開征燃油稅

由于石油資源的緊缺和需求的大幅增加，國際和國內(nèi)原油的供求矛盾不可能得到根本緩解，加之國內(nèi)中國石油與中國石化的雙寡頭壟斷格局，在規(guī)避石油價格風(fēng)險方面亦缺乏足夠的動力。在國內(nèi)外的雙重力量影響下，決定了油價難以下滑，高油價時代已經(jīng)來臨，在低油價下開征燃油稅作為“費改稅”重要組成部分的思路已經(jīng)行不通，我們應(yīng)轉(zhuǎn)變思路從調(diào)節(jié)燃油需求、節(jié)能環(huán)保方面來考慮，在高油價時盡快開征燃油稅。因為油價越高說明油源供應(yīng)緊缺，就越應(yīng)節(jié)約使用，開征燃油稅既可以抑制燃油的消耗，增加人們的責(zé)任意識和風(fēng)險意識，又能夠促使汽車節(jié)油技術(shù)的發(fā)展和小型節(jié)能車型的普遍使用；同時就阻礙燃油稅開征的因素而言，無論燃油稅何時開征也都會面臨中央與地方之間、相關(guān)部門之間利益的協(xié)調(diào)問題、道路人員的安置問題、非公路運輸車輛用油的處理問題。我們只要調(diào)研深入、考慮周全、計算準(zhǔn)確，燃油稅的稅目、稅率、征收環(huán)節(jié)設(shè)計合理均可解決。

(二)合理劃分中央與地方政府的事權(quán)和財權(quán)，妥善處理好各部門之間利益分配

1.將燃油稅設(shè)定為中央與地方共享稅，由國稅征收。在明確中央與地方在公路建設(shè)等方面事權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)雙方的事權(quán)劃分，合理地確定中央和地方之間燃油稅分成比例，以發(fā)揮各級政府公路建設(shè)和管理的積極性。

2.實行特別轉(zhuǎn)移支付制度。中央政府對于落后的地區(qū)在公路建設(shè)、養(yǎng)護等方面給予必要的支持，根據(jù)某些地方政府的特殊需要，從一般預(yù)算中安排專項撥款予以扶持，保證全國公路的均衡發(fā)展。

3.安排專項資金協(xié)調(diào)各方利益。對政府貸款修建的路橋均由國家在燃油稅收入中安排專項資金償還貸款，并取消收費；對企業(yè)、個人投資興建的路橋則在一定年限內(nèi)繼續(xù)允許其收費，待還清貸款或收費經(jīng)營年限期滿再取消這些路橋收費。同時為了彌補私人投資者因此而造成的損失，可由國家安排專項資金給予適當(dāng)補貼，以保護投資者的利益；對公路運輸中的出租車、公交車等特殊車輛，核定標(biāo)準(zhǔn)，按載人數(shù)或噸位數(shù)，每月定額給予補貼。

4.妥善安置公路收費人員?？梢詤⒄障绕谕瓿傻能囕v購置稅改革的做法，多渠道進行錄用、分流和安置。首先，稅務(wù)系統(tǒng)通過考試錄用一部分人員外；其次，交通部門可以結(jié)合機構(gòu)改革，成立專業(yè)化的具有法人資格的養(yǎng)護公司，交通部門對其進行行業(yè)管理，這樣既改善了公路養(yǎng)護管理隊伍素質(zhì)不高、技術(shù)落后、效率低下的現(xiàn)狀，又解決了人員分流問題；最后，對暫時不能安置的人員先通過社會保障制度來維持其正常生活，同時對其進行轉(zhuǎn)移技能定向培訓(xùn)，給予政策優(yōu)惠，鼓勵自謀職業(yè)。

(三)燃油稅構(gòu)成要素的基本框架

1.征稅對象。基于我國能耗大、能源匱乏的國情，筆者認(rèn)為燃油稅的稅目應(yīng)包括各種用油。就稅目而言，主要是汽油和柴油，同時還應(yīng)包括天然氣、煤油、航空燃油、液化石油氣等其他燃料。

2.稅率。筆者認(rèn)為目前我國應(yīng)本著不加重車主經(jīng)濟負(fù)擔(dān)并確保原收入規(guī)模的原則按不同的稅目設(shè)置稅率。把目前全國每年征收的養(yǎng)路費加總扣除征收成本后，再除以汽油、柴油的銷售量，測算燃油稅稅率。據(jù)悉，養(yǎng)路費每年征收總額超過了1000億元，過路(橋)費的收費總額也是近100億元。據(jù)測算，汽油燃油稅若采用30％的稅率，那么對于一般消費者而言，其月度用車支出可有10％一20％的下降；如果按50％的稅率征稅，在油價維持穩(wěn)定的情況下，消費者的用車開支基本保持持平的狀況；若稅率定在80％或10％，一般消費者的實際用車開支將增加10％～35％。①對于商用車而言，只要柴油燃油稅稅率超過20％，普通使用者用車開支增加將不可避免，不過其轉(zhuǎn)嫁還是有渠道可尋的，因此使用者的實際承受能力還是較強的。筆者認(rèn)為，燃油稅的開征除了考慮到汽車使用者負(fù)擔(dān)增加外，還應(yīng)考慮到對節(jié)能環(huán)保功能的發(fā)揮。因此，汽油燃油稅的稅率定在50％以上、柴油燃油稅稅率定在20％左右較為合適。為鼓勵使用清潔和少污染的燃料，對汽油可根據(jù)其清潔和燃燒程度設(shè)置差別稅率，對生物燃料、電和氫等能源的使用不征收稅或給予優(yōu)惠稅率。②

3.征收環(huán)節(jié)。依據(jù)我國國情，筆者認(rèn)為在生產(chǎn)及進口環(huán)節(jié)征收比較合理。這是因為，我國燃油生產(chǎn)比較集中。中國石油和中國石化集團公司集中了我國90％以上的成品油生產(chǎn)，而且這兩家公司都屬于中央國有企業(yè)，監(jiān)管體系健全，內(nèi)部治理規(guī)范，財務(wù)制度完善，有利于燃油稅征收管理；另一方面又不影響當(dāng)前各加油站收費的狀況，還可以避免加油站與稅務(wù)機關(guān)產(chǎn)生的代理成本。

4.稅收優(yōu)惠制度。為了避免開征燃油稅后出現(xiàn)價格雙軌制、免稅燃油移作他用的做法，筆者認(rèn)為不應(yīng)對燃油稅設(shè)置免稅對象。對鐵路、航空等特殊部門，可按一定比例先征后退。

(四)其他配套措施

1.對軍隊和縣級以上國家預(yù)算內(nèi)黨政機關(guān)、社會團體所有的車輛，公檢法等司法機關(guān)和公共事業(yè)的特種車輛用油，由財政增加預(yù)算撥款解決。

2.對農(nóng)業(yè)用油，根據(jù)測算核定的平均單位面積用油量及農(nóng)民申報的耕地面積確定補償額，直接給予補貼或在農(nóng)產(chǎn)品收購價格中加入燃油補貼；對漁業(yè)用油按照捕撈量與單位補償標(biāo)準(zhǔn)予以補償。

3.對于用電、太陽能等可再生能源為原料的汽車生產(chǎn)企業(yè)，可通過企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策給予政策支持。

參考文獻：

1.張倩，劉立燕.我國開征燃油稅的難點分析及政策建議.北方經(jīng)濟，2008（2）

2.焦磊，朱選功.對我國開征燃油稅的探討［J］.當(dāng)代經(jīng)濟，2008（4）

注釋：

①汽車行業(yè)：燃油稅如若出臺稅率多少是關(guān)鍵［N/OL］．httP：//news.xyef．com/10200

7/23/1133090.html

②肖俊濤.試論我國燃油稅的征收［J］.湖北汽車工業(yè)學(xué)院學(xué)報，2008（3）

（作者單位：江蘇省聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院財經(jīng)分院 江蘇連云港 222003）（責(zé)編：呂尚）