摘 要：主體功能區(qū)作為一個(gè)新興的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展概念已在學(xué)術(shù)界倍受關(guān)注。文章就推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)劃進(jìn)行了研究。文中首先分析了我國產(chǎn)業(yè)政策對區(qū)域發(fā)展的影響，繼而提出了產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的相關(guān)原則，接著對各主體功能區(qū)分別提出了幾點(diǎn)初步的產(chǎn)業(yè)政策建議，最后分析了保障該建議實(shí)施的有關(guān)措施。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū) 產(chǎn)業(yè)政策 區(qū)域規(guī)劃

中圖分類號：F061.15 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）11-082-02

主體功能區(qū)是一系列特定的空間單元。這些單元，因?yàn)槠滟Y源承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Σ煌?，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總戰(zhàn)略的實(shí)施中承擔(dān)著不同的功能，扮演著不同的角色。根據(jù)“十一五”規(guī)劃，我國國土空間將被劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。作為推進(jìn)形成主體功能區(qū)的重要政策之一，產(chǎn)業(yè)政策的制定、實(shí)施和調(diào)整，必須立足我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，遵循市場經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，按照構(gòu)建主體功能區(qū)的要求，積極推進(jìn)理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，形成科學(xué)、完整、具有可操作性的產(chǎn)業(yè)政策體系。

一、我國產(chǎn)業(yè)政策對區(qū)域發(fā)展的影響

1.我國產(chǎn)業(yè)政策在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展上發(fā)揮了積極作用。改革開放以來，我國產(chǎn)業(yè)政策比較注重結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，在形成區(qū)域比較優(yōu)勢、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展上發(fā)揮了積極的作用。

國家“十一五”規(guī)劃進(jìn)一步提出，東部地區(qū)要“加快形成一批自主知識產(chǎn)權(quán)、核心技術(shù)和知名品牌，提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和競爭力。優(yōu)先發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，著力發(fā)展精加工和高端產(chǎn)品。促進(jìn)加工貿(mào)易升級，積極承接高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，提高外向型經(jīng)濟(jì)水平，增強(qiáng)國際競爭力”，西部地區(qū)要“支持資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)清潔能源、優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)及加工，支持發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)及其他有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)”，東北地區(qū)“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高商品率和附加值。建設(shè)先進(jìn)裝備、精品鋼材、石化、汽車、船舶和農(nóng)副產(chǎn)品深加工基地，發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，中部地區(qū)要“增強(qiáng)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化增值。加快鋼鐵、化工、有色、建材等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成精品原材料基地。支持發(fā)展礦山機(jī)械、汽車、農(nóng)業(yè)機(jī)械、機(jī)車車輛、輸變電設(shè)備等裝備制造業(yè)以及軟件、光電子、新材料、生物工程等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)”，在革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊疆地區(qū)要“支持發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)、民族特需商品、民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和其他有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)”。

這些產(chǎn)業(yè)政策的積極實(shí)施，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。如在制造業(yè)上，東部地區(qū)形成了主要以技術(shù)含量比較高的電子及通訊設(shè)備制造業(yè)、電器機(jī)械及器材制造業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；中西部立足本地特色，形成了以交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)等為主的資源型優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；東北地區(qū)的裝備制造業(yè)近年來得到快速發(fā)展。同時(shí)，長三角、珠三角、渤海灣、中西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地等，地區(qū)內(nèi)和地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)分工合作關(guān)系得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.我國產(chǎn)業(yè)政策對區(qū)域發(fā)展的作用還不理想?？傮w而言，我國在大多數(shù)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)（主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)）發(fā)展上，實(shí)行的是全國統(tǒng)一的政策，產(chǎn)業(yè)政策對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用非常有限，甚至在某些方面還存在負(fù)面影響，如多年來地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、惡性競爭激烈、地區(qū)壁壘森嚴(yán)現(xiàn)象難以得到根本消除，就與我國產(chǎn)業(yè)政策的不足有關(guān)。由于一些產(chǎn)業(yè)政策缺乏區(qū)域針對性或執(zhí)行力，國家一旦鼓勵(lì)某個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，地方看到有利可圖，便一哄而上。可見，這種不顧自身主客觀條件而一味盲目地亂上項(xiàng)目，與我國產(chǎn)業(yè)政策的缺陷不無關(guān)系。

3.我國產(chǎn)業(yè)政策傳導(dǎo)到區(qū)域的體制機(jī)制不順。我國產(chǎn)業(yè)政策對區(qū)域發(fā)展的作用不理想，關(guān)鍵原因就是傳導(dǎo)體制機(jī)制不順暢。要使傳導(dǎo)體制機(jī)制順暢，必須有科學(xué)的決策機(jī)制、有力的執(zhí)行保障措施、暢通的信息溝通體系和有效的監(jiān)督評估機(jī)制，同時(shí)，還要使企業(yè)成為真正的市場主體，并發(fā)揮好中介組織的作用。而我國產(chǎn)業(yè)政策由于體制機(jī)制等方面的原因，導(dǎo)致政策傳導(dǎo)到地區(qū)不暢，效果大打折扣。（1）我國產(chǎn)業(yè)政策傳導(dǎo)到區(qū)域的體制環(huán)境不完善。產(chǎn)業(yè)政策是國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局出發(fā)制定的中長期調(diào)控政策，而地方政府作為局部、獨(dú)立的利益主體，不僅要實(shí)現(xiàn)國家整體利益，還要實(shí)現(xiàn)自身的特定利益。尤其是1994年分稅制實(shí)施以來，地方政府承擔(dān)了推動地方經(jīng)濟(jì)增長的角色，強(qiáng)化了其“經(jīng)紀(jì)人”的特性。在利益機(jī)制的驅(qū)動下，就必然會發(fā)生和中央的全局目標(biāo)不一致的情況，當(dāng)?shù)胤嚼妗⒕植坷媾c國家產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生矛盾時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)地方局部利益，地方政府行為往往與國家產(chǎn)業(yè)政策相背離，尤其是在市場價(jià)格扭曲和高附加值產(chǎn)品的誘惑下，產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向與地方利益主體導(dǎo)向的錯(cuò)位就更加明顯。但目前我國對產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的考評和監(jiān)督還不完善，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)約束保障機(jī)制，也缺乏對產(chǎn)業(yè)政策的及時(shí)糾錯(cuò)調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策“不落地”的行為普遍存在。（2）我國產(chǎn)業(yè)政策作用的微觀基礎(chǔ)發(fā)育不成熟。作為產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的微觀基礎(chǔ)，我國的公有制企業(yè)特別是國有企業(yè)的市場經(jīng)濟(jì)主體身份并沒有根本確立，民營企業(yè)由于體制和自身原因還不能承擔(dān)起調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重任，外資企業(yè)整體上缺乏推進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)進(jìn)步的壓力和動力。在產(chǎn)業(yè)政策傳導(dǎo)過程中，由于企業(yè)的主體作用沒有真正發(fā)揮，必然使產(chǎn)業(yè)政策的效果大打折扣。所以，營造公平市場競爭環(huán)境、使企業(yè)回歸到市場主體的地位是充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策作用的重要環(huán)節(jié)。（3）我國產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施還較多地依靠行政手段。產(chǎn)業(yè)政策是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，國家產(chǎn)業(yè)政策只是對市場不能很好實(shí)現(xiàn)資源配置的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行引導(dǎo)和干預(yù)。但目前一些主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇、技術(shù)發(fā)展方向以及產(chǎn)業(yè)規(guī)模往往由政府確定，市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用沒有得到充分體現(xiàn)，發(fā)揮中介組織的作用也不夠。如近年來實(shí)施的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、淘汰落后產(chǎn)能和對土地的調(diào)控等舉措，行政手段多，市場手段較少；直接手段多，間接手段較少，一旦經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)問題，就通過中央政府和有關(guān)部委發(fā)《通知》、《意見》、《緊急通知》等辦法，實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，層層抓落實(shí)，盡管短時(shí)間可以見效，但持久性不強(qiáng)，難以從根本上解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展上存在的一些深層次問題。

二、制定主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的原則要求

1.發(fā)揮比較優(yōu)勢。促進(jìn)形成主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)從四個(gè)主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和潛力出發(fā)，分析各自的比較優(yōu)勢、比較劣勢、存在問題和發(fā)展瓶頸，確定四個(gè)主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)、重點(diǎn)和方向，制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)組織和產(chǎn)業(yè)布局政策體系，引導(dǎo)四大主體功能區(qū)形成能夠發(fā)揮自身資源稟賦優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使各功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加符合整體發(fā)展和長遠(yuǎn)發(fā)展的需要。

2.做到系統(tǒng)設(shè)計(jì)。產(chǎn)業(yè)政策是一個(gè)系統(tǒng)的政策體系，在主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)時(shí)，必須做到統(tǒng)籌兼顧、整體設(shè)計(jì)，注重完善配套政策，包括各種經(jīng)濟(jì)政策手段的配套、優(yōu)惠政策和懲罰政策的配套、執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策專門機(jī)構(gòu)的配套等，并與財(cái)稅政策、投資政策、土地政策、環(huán)境政策相配合，共同形成主體功能區(qū)的政策體系。

3.堅(jiān)持市場導(dǎo)向。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)業(yè)政策必須以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，通過市場機(jī)制發(fā)揮其政策效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)政策的指向應(yīng)該是那些投資高、風(fēng)險(xiǎn)大、周期長、收益相對較低的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施之類公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)，投入較大的基礎(chǔ)性研究與開發(fā)活動以及市場失靈的領(lǐng)域。對市場能夠有效進(jìn)行資源配置的領(lǐng)域，則減少干預(yù)，讓市場充分競爭，讓資金、人才等各種要素自由流動，讓市場成為區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇力量和檢驗(yàn)者。

4.實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人口、資源、環(huán)境的和諧。當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時(shí)間，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著從主要依靠耗費(fèi)資源環(huán)境轉(zhuǎn)向主要依靠節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的艱巨任務(wù)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平提高、資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，將成為我國產(chǎn)業(yè)競爭力提升和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)變的主要方向。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人口、資源、環(huán)境的和諧發(fā)展，既是主體功能區(qū)戰(zhàn)略提出的重要原因，也應(yīng)成為推進(jìn)形成主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策貫徹落實(shí)的動因。

三、四大主體功能區(qū)的具體產(chǎn)業(yè)政策

主體功能區(qū)制定產(chǎn)業(yè)政策的總體思路是：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照國家關(guān)于主體功能區(qū)的定位和要求，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，制定、實(shí)施和完善主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策區(qū)域化和區(qū)域政策產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)四大功能區(qū)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域間產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)我國產(chǎn)業(yè)競爭能力和協(xié)調(diào)發(fā)展能力。大量實(shí)踐表明，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用、營造公平競爭環(huán)境、讓企業(yè)真正成為市場主體是最大的產(chǎn)業(yè)政策。對市場機(jī)制能夠發(fā)揮作用的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，政府應(yīng)減少干預(yù)。主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)應(yīng)該是彌補(bǔ)市場失靈的領(lǐng)域，主要是在節(jié)能、環(huán)保、安全、質(zhì)量、技術(shù)、區(qū)域協(xié)調(diào)等領(lǐng)域，以及營造有利于競爭的市場環(huán)境。

1.優(yōu)化開發(fā)區(qū)的具體產(chǎn)業(yè)政策。（1）制定嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度。根據(jù)地區(qū)土地、水、材料、能源、環(huán)境等的承載能力，提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，明確單位土地面積產(chǎn)業(yè)的承載量，制定明確的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目水耗、能耗、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，頒布不同行業(yè)的資源回采率、綜合利用率、回收率以及污染廢棄物綜合處理率等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行環(huán)境總量控制。推進(jìn)資源和要素價(jià)格體系改革，完善激勵(lì)和約束機(jī)制，對執(zhí)行效能標(biāo)準(zhǔn)好的區(qū)域和企業(yè)，給予獎勵(lì)，對未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的，采取有力措施，堅(jiān)決處理。（2）推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化和輕型化。大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代裝備制造業(yè)，強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，鼓勵(lì)企業(yè)開展自主研發(fā)，提高技術(shù)創(chuàng)新能力，提升在國際產(chǎn)業(yè)分工中的層次和水平。綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收、信貸、投資等政策，發(fā)展高附加值、具有國際競爭力的出口導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)，并鼓勵(lì)大企業(yè)、大集團(tuán)走出去，做大做強(qiáng)。大力發(fā)展節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)業(yè)，完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系。（3）加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。消除服務(wù)業(yè)發(fā)展中仍大量存在的政策障礙和體制障礙，積極推進(jìn)現(xiàn)代金融、物流、信息、商務(wù)服務(wù)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。抓住國際服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移的新機(jī)遇，寬領(lǐng)域地開放服務(wù)業(yè)市場，加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，培育一批服務(wù)業(yè)外包基地，提升服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)和國際競爭力。（4）積極引導(dǎo)不適合功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。發(fā)揮政府支持和市場機(jī)制的共同作用，針對性地制定資金、勞動力轉(zhuǎn)移、社會保障等政策措施，協(xié)調(diào)好與承接地區(qū)的關(guān)系，促進(jìn)優(yōu)化開發(fā)區(qū)占地多、消耗高的加工業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。（5）推動產(chǎn)業(yè)集群的升級換代。加強(qiáng)指導(dǎo)，通過組織創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，大力實(shí)施品牌戰(zhàn)略、創(chuàng)新戰(zhàn)略、信息化戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)形成具有全球競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。

2.重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的具體產(chǎn)業(yè)政策。（1）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)。加快發(fā)展交通、物流、水電、電信等基礎(chǔ)設(shè)施和文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈配套，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚，推進(jìn)政府、企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)之間形成良好的合作關(guān)系，積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群。（2）鼓勵(lì)發(fā)展現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)、原材料產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)。充分利用本地區(qū)的資源稟賦和競爭優(yōu)勢，利用現(xiàn)代高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，主動、有選擇地承接國際上和優(yōu)化開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)發(fā)展現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)、原材料產(chǎn)業(yè)、輕紡產(chǎn)業(yè)等具有比較競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。（3）控制好能耗標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。相比優(yōu)化開發(fā)區(qū)，對重點(diǎn)開發(fā)區(qū)可以在用地、用水、能耗、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)上有所區(qū)別，但要防止能耗高、污染嚴(yán)重的企業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移。（4）加大“產(chǎn)、學(xué)、研”合作的支持力度。積極承接國際和優(yōu)化開發(fā)區(qū)的技術(shù)轉(zhuǎn)移和技術(shù)擴(kuò)散。充分挖掘一些地區(qū)科研力量雄厚的優(yōu)勢，大力扶持以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)，建立多元化、多渠道的科技投入體系，強(qiáng)化“產(chǎn)、學(xué)、研”合作，促進(jìn)科研成果的轉(zhuǎn)化，增強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新能力。（5）深化體制改革。一方面加快政府職能轉(zhuǎn)變，有所為有所不為，積極培育有利于競爭的市場環(huán)境，并注重發(fā)揮社會中介結(jié)構(gòu)的作用；另一方面積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，大力推進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)各種所有制相互融合，支持民營企業(yè)、外資企業(yè)發(fā)揮更大作用。

3.限制開發(fā)區(qū)的具體產(chǎn)業(yè)政策。（1）建立生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制。相對于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，以生態(tài)功能為主的限制開發(fā)區(qū)為了維護(hù)全國或區(qū)域生態(tài)安全，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動受到限制或有些產(chǎn)業(yè)必須退出，因此，應(yīng)建立相應(yīng)的生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制，加大對這些地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。（2）探索“產(chǎn)業(yè)飛地”發(fā)展模式。考慮到限制開發(fā)區(qū)域不適合大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)，可以探索限制開發(fā)區(qū)生態(tài)功能與重點(diǎn)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)功能在區(qū)域空間上的置換，在適宜大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)設(shè)立“產(chǎn)業(yè)飛地”，限制開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)通過積極協(xié)商，從體制、機(jī)制、政策上為“產(chǎn)業(yè)飛地”發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。（3）制定特色產(chǎn)業(yè)扶持基金。在生態(tài)補(bǔ)償、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之外，設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶持基金，支持當(dāng)?shù)胤e極利用獨(dú)特的自然條件，培育發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)（接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)），增強(qiáng)自我發(fā)展的能力。（4）積極開發(fā)綠色生態(tài)產(chǎn)品。充分利用限制開發(fā)區(qū)的資源環(huán)境優(yōu)勢，積極發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)品。抓緊建立權(quán)威、科學(xué)、規(guī)范的生態(tài)標(biāo)記認(rèn)證體系，對于限制開發(fā)區(qū)符合綠色生態(tài)環(huán)保條件的產(chǎn)品，優(yōu)先進(jìn)行生態(tài)標(biāo)記，實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能與產(chǎn)業(yè)功能的雙贏。

4.禁止開發(fā)區(qū)的具體產(chǎn)業(yè)政策。(1)堅(jiān)持立法先行。建立健全禁止開發(fā)區(qū)保護(hù)的法律法規(guī)體系，綜合運(yùn)用法律手段、行政手段及一定的經(jīng)濟(jì)手段，嚴(yán)格控制禁止開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的產(chǎn)業(yè)活動。(2)建立動態(tài)的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)控和調(diào)整機(jī)制。加強(qiáng)對禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的跟蹤監(jiān)控，引導(dǎo)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，對過度開發(fā)的產(chǎn)業(yè)行為要及時(shí)制止調(diào)整，促進(jìn)保護(hù)區(qū)資源的合理利用，形成自然保護(hù)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的動態(tài)平衡機(jī)制。(3)積極探索多渠道的資金投入政策。按照保護(hù)區(qū)的保護(hù)要求和發(fā)展能力，探索不同的資金投入政策。對保護(hù)要求非常嚴(yán)格的保護(hù)區(qū)，資金來源為政府，且主要為中央政府；對具有一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力的保護(hù)區(qū)，資金來源除了中央和政府補(bǔ)貼外，可探索政府為主、社會資金適度介入的辦法；對產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景較好的保護(hù)區(qū)，可在強(qiáng)化政府監(jiān)控的前提下，以政府投入為杠桿，適度鼓勵(lì)社會資金投向生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但應(yīng)體現(xiàn)政府主導(dǎo)的原則。

四、推進(jìn)形成主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策的保障條件

1.明確中央和地方政府的職責(zé)分工。同中央政府相比，地方政府處于宏觀的中央政府和微觀的市場環(huán)境的中間環(huán)節(jié)，中央政府的許多產(chǎn)業(yè)政策是通過地方政府來實(shí)現(xiàn)的，沒有地方政府的認(rèn)真執(zhí)行，其效果是難以保證的。但在產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過程中，地方政府存在兩種傾向，一種傾向是聽任市場和企業(yè)的力量，采取各種手段規(guī)避中央政府的控制，另一種傾向是濫用行政權(quán)力，對市場機(jī)制和企業(yè)行為進(jìn)行直接干預(yù)。因此，要加快理順中央和地方政府的關(guān)系，加快行政管理體制改革，建立系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，規(guī)范地方政府行為，同時(shí)，適當(dāng)賦予地方政府在稅收、融資、項(xiàng)目審批和貿(mào)易管理上一定的自主調(diào)控權(quán)。針對地區(qū)間利益沖突，建立相應(yīng)的利益補(bǔ)償和協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.制定不同主體功能區(qū)的投資差別稅率政策。根據(jù)四大主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策，借鑒固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的做法，對不同地區(qū)實(shí)施不同的投資差別稅率政策。原則上對優(yōu)化開發(fā)區(qū)的商業(yè)性投資，要提高投資稅率；對公共設(shè)施投資，也可根據(jù)有關(guān)情況酌情征收，以遏止一些地方政府存在的公共設(shè)施過度投入的現(xiàn)象。對重點(diǎn)開發(fā)區(qū)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，要有所傾斜，減免相關(guān)項(xiàng)目的投資稅率。對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，要體現(xiàn)分類指導(dǎo)的原則，既有鼓勵(lì)，又有限制和控制，發(fā)揮稅收政策對產(chǎn)業(yè)投資方向的引導(dǎo)作用。

3.由單個(gè)項(xiàng)目的管理轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)集群的管理。發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力、推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。從20世紀(jì)90年代開始，歐洲一些國家就已明確提出產(chǎn)業(yè)集群政策。美國許多州把發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群作為推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。我國應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)和做法，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)管理上，實(shí)現(xiàn)由單個(gè)項(xiàng)目的管理轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)集群的管理。根據(jù)主體功能區(qū)的比較優(yōu)勢，具體到各個(gè)地區(qū)實(shí)際，提出產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展規(guī)劃。加強(qiáng)地區(qū)內(nèi)政府、企業(yè)、社會中介、科研院所的溝通聯(lián)系，引導(dǎo)企業(yè)之間形成合理分工，提高產(chǎn)業(yè)配套能力。加強(qiáng)法制和誠信建設(shè)，構(gòu)建信息和知識交流網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集群的學(xué)習(xí)能力和創(chuàng)新能力。

4.建立通暢的產(chǎn)業(yè)退出和轉(zhuǎn)移機(jī)制。要對不符合主體功能區(qū)發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)建立通暢的退出和轉(zhuǎn)移機(jī)制。可以采取設(shè)立援助基金等措施，對從衰退產(chǎn)業(yè)或嚴(yán)重過剩行業(yè)中退出的困難企業(yè)給予扶持，促進(jìn)其平穩(wěn)退出，加快形成符合主體功能區(qū)要求的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。對轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)根據(jù)其產(chǎn)業(yè)特征和市場發(fā)揮作用的大小，在轉(zhuǎn)移地區(qū)和承接地區(qū)制定一系列支持政策。

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4.張杏梅.主體功能區(qū)建設(shè)的政策建議.經(jīng)濟(jì)問題，2007(9)

（作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院 上海 200093）（責(zé)編：鄭釗）