摘 要：近年來，隨著城市化水平的不斷提高，土地出讓收入也快速增長，有力地促進了地方經(jīng)濟的增長和財政收入規(guī)模的擴大，土地資源的資產(chǎn)價值也得到了進一步體現(xiàn)。土地資源作為不可再生資源，如何管好土地、用好土地，是必須解決的難題，文章以某市作為研究對象，從近年來土地資源出讓的社會效果進行全面分析，目的是為地方政府和上級有關部門管好、用好土地資源提供決策依據(jù)。

關鍵詞：土地資源出讓 經(jīng)濟發(fā)展 財稅收入 合理利用

中圖分類號:F293.2 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)11-061-02

一、土地出讓收入及土地出讓制度的沿革

1.土地出讓收入的概念及功能。土地屬于國家所有，是實物形態(tài)的國有資產(chǎn)，土地出讓收入是土地所有權與使用權分離后，土地所有者從土地使用者方取得的一種收入，是土地所有權在經(jīng)濟上的體現(xiàn)。具體指各級政府將土地使用權出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人單位或個人收取的土地出讓的全部價款。其主要功能是降低交易成本、創(chuàng)造經(jīng)濟價值、提供激勵機制和約束隨機行為。

2.土地出讓制度的變遷。自1949年至1982年，我國一直實行的是土地的社會主義公有制，其主要特點是土地無償、無限期使用以及不允許流轉(zhuǎn)。改革開發(fā)以后，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，對土地的利用和配置方式提出了新的要求，土地有償使用逐漸代替土地無償使用。1989年8月重新修訂的《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定，國家依法實行國有土地有償使用制度，從1999年1月1日起執(zhí)行。隨后隨著一系列的改革措施和政策的出臺，得到進一步的完善，土地有償使用制度的實施，使得地方政府獲得了較大的土地出讓收入，同時為支持地方經(jīng)濟發(fā)展，提升城市綜合競爭力發(fā)揮了積極的作用。

3.某市土地資源出讓及收入入庫情況。近年來，某市土地出讓面積及收入呈現(xiàn)逐年上漲趨勢，2007年全市出讓的土地面積是前五年出讓總數(shù)的7.3倍，累計入庫的出讓收入是前五年的5.4倍，在土地有償使用收入逐年增加的同時，它在支持地方經(jīng)濟發(fā)展、城市建設、耕地開發(fā)復墾及其他社會事業(yè)發(fā)展方面也起到了積極作用，為緩解地方財政壓力發(fā)揮了重要作用。

4.土地資源出讓收入快速增長的因素。從客觀上分析影響土地資源出讓收入的因素主要表現(xiàn)在土地價格和土地出讓面積上。（1）土地出讓面積的增多。土地資源出讓收入與土地出讓面積呈現(xiàn)正相關關系，隨著出讓面積的增多，出讓收入也呈現(xiàn)增長趨勢。（2）土地交易價格的上漲。近年來，經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程的加快，人均收入的提高，需求的強勁增長導致對土地需求日益高漲，促使土地價格一漲再漲。

二、土地資源出讓的有效性體現(xiàn)

土地資源出讓的有效性，主要體現(xiàn)在對地方經(jīng)濟發(fā)展和對財稅收入增長的影響上。

1.土地資源出讓對地方經(jīng)濟發(fā)展的影響。從土地有償使用以來，土地資源的出讓提高了土地集約利用的程度，也對地方經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。

（1）土地資源的出讓，為固定資產(chǎn)投資的持續(xù)增長提供了廣闊的發(fā)展空間。固定資產(chǎn)投資作為衡量一個地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展水平的重要標志，其壯大、發(fā)展、繁榮也正是某市經(jīng)濟快速發(fā)展的最好見證，而土地資源的出讓與開發(fā)為投資戰(zhàn)略的順利實施搭建了良好的操作平臺，是投資的基本要件和基礎。

近年來某市利用政策優(yōu)勢，積極爭取、引進和實施重大項目，固定資產(chǎn)投資迎來了前所未有的發(fā)展機遇。土地資源的出讓，為固定資產(chǎn)投資的持續(xù)增長提供了廣闊的發(fā)展空間，全市固定資產(chǎn)投資實現(xiàn)了歷史性的突破，“十五”期間完成的固定資產(chǎn)投資超過了1950—2000年投資的總和，進入“十一五”時期，全市固定資產(chǎn)投資持續(xù)穩(wěn)步增長，2007年投資總額是前五年的3.6倍，固定資產(chǎn)投資的持續(xù)增長為推動全市國民經(jīng)濟快速發(fā)展起到了積極的促進作用，2007年全市生產(chǎn)總值是前五年的2.8倍。

（2）土地資源的出讓，帶動了民營資本、外商資本的投入，推動了經(jīng)濟的發(fā)展。土地資源的出讓在助推固定資產(chǎn)投資穩(wěn)步增長的同時，也帶動了民營資本、外商資本的投入，減少了政府投資的壓力。以2008上半年固定資產(chǎn)投資為例，全市限額以上固定資產(chǎn)投資中非國有投資占全部投資完成總額的65.6%，快于國有投資增長26.2個百分點，非國有投資總量、比重的持續(xù)增加，表明某市民營企業(yè)、外資企業(yè)對全市整體經(jīng)濟快速發(fā)展的貢獻日漸突出。

（3）土地資源的出讓促進了城市化建設和投資環(huán)境的優(yōu)化。城市基礎設施建設，是提升城市承載功能，反映城市綜合競爭能力的載體，土地資源的出讓，緩解了城市化建設中市政、道路、房地產(chǎn)、交通等行業(yè)對土地資源的需求。2007年至2008年上半年在全市新開工項目中用于城市建設、房地產(chǎn)、交通、社會事業(yè)的開工項目占44%。

（4）土地資源的出讓推動了工業(yè)園區(qū)的快速發(fā)展。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提高資源利用效率，是大勢所趨，近年來，某市圍繞地區(qū)特色經(jīng)濟建設，整合和利用地區(qū)資源和存量資產(chǎn)優(yōu)勢，延長產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品鏈條，土地資源的出讓推動了特色工業(yè)園區(qū)的形成，如鋁業(yè)工業(yè)生態(tài)園區(qū)初步形成了氧化鋁──鋁制品加工以及終端產(chǎn)品制造的產(chǎn)業(yè)鏈；裝備制造工業(yè)園區(qū)，發(fā)揮龍頭企業(yè)的輻射帶動作用，大力發(fā)展相關配套企業(yè)，形成鍛造、鑄造、機架、鉚焊、非金屬加工等機械加工行業(yè)。工業(yè)園區(qū)已成為某市工業(yè)發(fā)展的新亮點和經(jīng)濟發(fā)展的增長點。

2.土地資源出讓對地方財稅收入的影響。

（1）土地資源出讓帶動相關稅收的增長。根據(jù)現(xiàn)行財稅制度規(guī)定，土地交易行為直接產(chǎn)生的稅收有耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等，土地交易后的土地開發(fā)直接刺激房地產(chǎn)業(yè)、建筑安裝業(yè)等行業(yè)的發(fā)展，從而帶來房產(chǎn)稅、營業(yè)稅等相關稅收的增加，這部分收入在整個稅收收入中占較大比重，并呈現(xiàn)上升的趨勢。2008年上半年耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅入庫數(shù)占全市稅收收入的22.8%。

（2）土地資源出讓收入成為地方財政收入增收的一項重要來源。土地資源出讓收入屬于非稅收入的范疇，是非稅收入的主要增長點。從1994年實行分稅制后，作為主體稅種的增值稅、所得稅為中央、地方所共享，而土地資源出讓收入作為地方財政固定收入則全部劃歸地方所有，并與增值稅、所得稅等主體稅種一并成為地方財政收入增收的一項重要來源。以2008年上半年數(shù)據(jù)為例，主體稅種增值稅、所得稅、營業(yè)稅以及土地出讓收入分別占地方財政收入的12.3%、8.3%、12.7%、19.5%，土地出讓收入已超過主體稅種居地方財政收入之首。

三、土地資源出讓中值得關注的問題

土地資源出讓對地方經(jīng)濟的發(fā)展、財稅收入的增長發(fā)揮了積極的作用，緩解了財稅增收的壓力，但是，土地是不可再生資源，它在支持地方經(jīng)濟發(fā)展、財稅增收方面，仍存在一些比較突出的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.土地資源出讓年限與企業(yè)生命周期不相符。當前工業(yè)用地出讓最高年限為50年，而據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，企業(yè)生命周期從初創(chuàng)期、成長期、成熟期到衰退期國外企業(yè)平均壽命為30年，國內(nèi)企業(yè)平均壽命為7至8年，中小企業(yè)平均壽命為2.9年，照此計算，即使企業(yè)生命周期結(jié)束，剩余的幾倍于企業(yè)壽命年限的土地使用權，仍掌握在企業(yè)手中，政府難以對其進行調(diào)控。

2.重點工業(yè)園區(qū)用地緊張，發(fā)展空間受限，制約項目推進。土地資源的出讓助推了工業(yè)園區(qū)的快速發(fā)展，為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提供了必要的發(fā)展空間，目前全市90%以上的工業(yè)企業(yè)建在城區(qū)，全市支柱性產(chǎn)業(yè)也集中于此，工業(yè)規(guī)劃用地已趨于飽和，城市承載能力不足，產(chǎn)業(yè)拓展受限。如特鋼產(chǎn)業(yè)園區(qū)，目前園區(qū)核心區(qū)除預留的500畝土地外已經(jīng)基本無地可用，希望工業(yè)園區(qū)僅為12平方公里，其15平方公里的規(guī)劃區(qū)也基本飽和，嚴重影響了新建項目的開工。為發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟，在工業(yè)用地趨于飽和的情況下，只能依靠出讓臺地和補耕的方式來發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟。

3.國有土地有償使用方式不靈活，用地成本趨高，制約著用地單位的經(jīng)營活力?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第29條規(guī)定，國有土地有償使用的方式包括國有土地使用權出讓、國有土地租賃、國有土地使用權作價出資或者入股三種，而從我們調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，某市土地使用權配置主要以出讓方式取得土地使用權，而該市是一個工業(yè)城市，采用“出讓”方式作價過高，企業(yè)承受能力有限，特別是中小企業(yè)更難承受，制約著用地單位的選擇空間和經(jīng)營活力。

4.土地出讓金的利益機制不合理。在目前的土地出讓金制度下，土地收益的一次性收取，涵蓋了至少40年以后的收益，而每年的土地出讓收入有很大比例是作為當年的地方財政收入繳入國庫并用于當年改善公共服務和城市基礎設施建設等，這樣從長遠利益考慮，以后年度無法實現(xiàn)收益共享，再加上有限的土地儲備，長此下去，將會出現(xiàn)沒有土地可供出讓的境地。

5.土地有償使用收入偏重于城市建設。近年來，某市土地出讓收入主要用于城市建設和土地開發(fā)，農(nóng)村基礎設施投向簿弱。以2007年到2008年上半年數(shù)據(jù)為例，全市用于城市建設的支出占國有土地出讓支出總額的20.4%，而農(nóng)村基礎建設支出僅占出讓支出總額的3.9%。

四、相關建議

1.改變現(xiàn)有土地出讓金收取模式，提高土地使用價值。改變現(xiàn)有的土地出讓金收取方式，分年、分次、按期根據(jù)繳納時點、實際土地價格收取土地出讓金，考慮到土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年，建議每15年收取一次出讓金，在減輕用地單位繳費壓力的基礎上，既給用地單位留下了資本積累的空間，又真正體現(xiàn)未來土地價格，同時也能遏制囤地現(xiàn)象的發(fā)生。

2.盤活存量，拓展空間，集約用地。整合現(xiàn)有土地資源，一是對閑置兩年以上的土地依法回收，杜絕圈地炒地行為的發(fā)生。二是控制工業(yè)項目新征建設用地比例，抑制工業(yè)建設項目過度使用土地資源，從而達到提高土地利用效率的目的。三是進一步推動標準廠房的興建和使用，向空間要土地，提高單位土地面積的資金投入強度。

3.推行土地租賃制，實現(xiàn)政府對土地市場的統(tǒng)一調(diào)配。土地租賃制是國有土地有償使用的方式之一，推行土地租賃制，可以滿足我市重工業(yè)的發(fā)展需求，消除工業(yè)用地招標拍賣掛牌供應方式可能引發(fā)的地價上漲對招商引資發(fā)展經(jīng)濟的不利影響，在達到保障工業(yè)用地低成本利用的同時，促使土地能夠更高層次趨向集約、并為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級留有足夠的空間。此外還可以與用地單位承受能力相適應，使土地所有權在經(jīng)濟上得以實現(xiàn)，減少土地流失，為地方財政提供穩(wěn)定的土地收入。同時也能將調(diào)節(jié)土地利用的主動權掌握在政府手里，實現(xiàn)政府對土地市場的統(tǒng)一調(diào)配，使有限的資源用在無限的經(jīng)濟發(fā)展上。

4.規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率。土地有償使用收入的增長，主要得益于土地價格的上漲和土地使用權出讓面積的增多。但考慮到土地資源的不可再生性，建議借鑒市場經(jīng)濟發(fā)達國家經(jīng)驗，改變現(xiàn)行的出讓種類，從土地用途轉(zhuǎn)換和土地交易中獲得收入，實現(xiàn)收益。此外要合理計提國有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行為，彌補土地儲備資金的不足和避免土地出讓收入“寅吃卯糧”，以達到“但留方寸地，留與子孫耕”的目的。

5.調(diào)整土地出讓金的使用方向，提高土地出讓收入支持新農(nóng)村建設的比重。出讓收入要重點向新農(nóng)村建設傾斜，要本著“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”原則，逐步提高土地出讓入用于農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎設施建設的比重。

6.積極探索土地出讓金入庫模式，保證出讓收入“水在渠中流”。建議由政府牽頭，組織設立財政、國土資源部門、人民銀行參與的專門機構(gòu)，構(gòu)建財政、國土、人民銀行三方共管土地出讓金收支模式，分工負責審核、監(jiān)督、監(jiān)控，財政部門設置“國有土地使用權出讓金收支”專戶，解決對國土資源管理部門的監(jiān)管問題，解決國有土地使用權出讓金收支由國土資源管理部門單方面管理的各種問題。國土部門根據(jù)土地出讓合同，負責簽發(fā)土地出讓登記單具，由土地受讓方在規(guī)定時間內(nèi)將土地出讓金全額繳入財政專戶。人民銀行國庫部門利用開設的“國有土地使用權出讓金專戶”，負責收納、劃分、留解和有關支出的撥付，形成國家金庫對財政部門的監(jiān)管，同時根據(jù)財政、國土、人民銀行三方填制的“國有土地收支統(tǒng)計報表”進行事后監(jiān)控，杜絕財政部門隨意調(diào)整國有土地使用權出讓金收支，確保國有土地使用權出讓金收支預算管理的貫徹執(zhí)行，逐步形成“土地部門管事務，財政部門管資金，核算專戶管收入，財政庫款管支出、人民銀行管監(jiān)控”的管理模式，在真正意義上實現(xiàn)征收、使用兩條線管理格局。

參考文獻：

1.《中華人民共和國土地管理法》

2.閔琪.加強對中國土地的財政調(diào)控研究.山東

[課題負責人：王勇軍，成員：王勇軍 范翠花 張瑞霞，執(zhí)筆人：張瑞霞]

（作者簡介：張瑞霞，經(jīng)濟師，現(xiàn)在人民銀行包頭市中心支行國庫科從事國庫統(tǒng)計分析與國債管理工作。）(責編:賈偉)