編者按：城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在的必然的要求，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展和快速進(jìn)步具有重大而深刻的意義。就城市公用事業(yè)的民營(yíng)化改革在經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)公平、公共安全、政府廉潔和政府合法性等層面可能產(chǎn)生的問(wèn)題及如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范，南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士生導(dǎo)師、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士馬云澤先生在中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)主辦的“中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)2007年年會(huì)暨‘產(chǎn)業(yè)政策：反思與評(píng)價(jià)’研討會(huì)”上進(jìn)行了探討，本刊記者摘要整理以訪談形式刊發(fā)，以饗讀者。

記者：城市公用事業(yè)民營(yíng)化不僅是國(guó)際潮流，也是我國(guó)改革的必然趨勢(shì)。我們想要請(qǐng)教您的是在推動(dòng)這一改革進(jìn)程時(shí)，如何避免其潛在公共風(fēng)險(xiǎn)；如何化解它對(duì)社會(huì)公平的影響；如何消除可能的社會(huì)負(fù)效應(yīng)。請(qǐng)您先闡述一下城市公用事業(yè)包括哪些方面，城市公用事業(yè)民營(yíng)化的形式和機(jī)制。

馬云澤：城市公用事業(yè)一般是用于城市生產(chǎn)、流通和居民生活事業(yè)的總稱，它包括城市供水、供電、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、市政設(shè)施、市容衛(wèi)生、垃圾處理和城市綠化等方面，它們大多數(shù)是與城市居民休戚相關(guān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施。城市公用事業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，直接關(guān)系到社會(huì)的公共利益和可持續(xù)發(fā)展大局。隨著我國(guó)融資體制改革的逐步深入，我國(guó)城市公用事業(yè)的民營(yíng)化改革趨勢(shì)已不可避免。

所謂城市公用事業(yè)的民營(yíng)化，就是將原來(lái)由政府包辦的城市公用事業(yè)交由社會(huì)自己來(lái)辦理。社會(huì)自己辦理城市公用事業(yè)，雖然根據(jù)實(shí)際情況，可能和應(yīng)該采取多種多樣的形式，但其實(shí)質(zhì)都在于吸引足量的社會(huì)投資和模仿市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。社會(huì)投資的大量涌入是解決城市公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)供給不足的基礎(chǔ)。但是，社會(huì)投資不同于傳統(tǒng)的財(cái)政支持，投資是要有回報(bào)的。社會(huì)投資的動(dòng)力來(lái)自于合理的利益驅(qū)動(dòng)。吸引社會(huì)投資必須為其創(chuàng)設(shè)公開(kāi)、公平的準(zhǔn)入環(huán)境并確保其能夠得到合法與合理的回報(bào)。模仿市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，就是為城市公用事業(yè)這個(gè)原本或具有的自然壟斷性質(zhì)，或其產(chǎn)品與服務(wù)大多屬于非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域，通過(guò)諸如競(jìng)標(biāo)、監(jiān)管、社會(huì)評(píng)價(jià)等方式，營(yíng)造進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、運(yùn)營(yíng)效率競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)效益競(jìng)爭(zhēng)等準(zhǔn)市場(chǎng)狀態(tài)或仿真市場(chǎng)狀態(tài)。這是發(fā)揮城市公用事業(yè)民營(yíng)化的體制優(yōu)勢(shì)以及使其有效運(yùn)行和健康發(fā)展的根本保障。城市公用事業(yè)民營(yíng)化是彌補(bǔ)政府失靈，滿足社會(huì)需求，推動(dòng)我國(guó)公用事業(yè)改革，建立健全適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的新的社會(huì)公用事業(yè)運(yùn)行體制的必然選擇。

記者：城市公用事業(yè)的民營(yíng)化作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在的必然的要求，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展和快速進(jìn)步也具有重大而深刻的意義。但是，在城市公用事業(yè)改革進(jìn)程中是不是會(huì)出現(xiàn)各類風(fēng)險(xiǎn)呢？

馬云澤：根據(jù)理論分析和國(guó)內(nèi)外實(shí)踐，城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革將可能在經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)公平、公共安全、政府廉潔和政府合法性等層面產(chǎn)生損害公共利益的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

記者：請(qǐng)您把這幾方面的風(fēng)險(xiǎn)論述的具體些，可以嗎？

馬云澤：好吧。第一，城市公用事業(yè)民營(yíng)化中潛在的效率風(fēng)險(xiǎn)。城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革的初始條件和基本動(dòng)因是原有體制的低效率。這就容易給人們一種假象，似乎民營(yíng)化本身就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率。對(duì)任何產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，真正促進(jìn)效率提高的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入而不是經(jīng)營(yíng)主體及所有制的改變。因此，如果沒(méi)有（或不能）對(duì)公用事業(yè)原有的壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，如果不培育競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，只是將國(guó)有企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)或公私合作企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上只是一種利益的再分配而不是激勵(lì)機(jī)制的演進(jìn)。民營(yíng)化后的城市公用事業(yè)只要沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，可能仍是低效率的。另一方面，城市公用事業(yè)的一個(gè)顯著特點(diǎn)表現(xiàn)為巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，即由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷性經(jīng)營(yíng)能使效率最大化。這客觀要求政府制定限制進(jìn)入的管制政策，以保證公用事業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。在沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)或不完全競(jìng)爭(zhēng)的情況下，這種管制必然使壟斷企業(yè)沒(méi)有加強(qiáng)內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力，從而使實(shí)際達(dá)到的生產(chǎn)效率大大低于可能達(dá)到的最大生產(chǎn)效率，即導(dǎo)致生產(chǎn)低效率。目前，在推進(jìn)城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革的過(guò)程中，許多地方政府只注重自己權(quán)力的獲得、財(cái)政包袱的卸載和外部資本的引入而不注重有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的構(gòu)建，如將某項(xiàng)公用事業(yè)的壟斷環(huán)節(jié)與非壟斷環(huán)節(jié)捆綁銷售，“一攬子”轉(zhuǎn)給商業(yè)投資者，由其全部運(yùn)作。這必然只是將國(guó)有企業(yè)的低效率變?yōu)槊駹I(yíng)企業(yè)的低效率，最終的消極后果只能由整個(gè)社會(huì)來(lái)承擔(dān)。

第二，城市公用事業(yè)民營(yíng)化中潛在的公平風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，許多城市公用事業(yè)屬于他們的必需品，具有消費(fèi)的“不可拒絕性”，價(jià)格再高必須消費(fèi)。從政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，城市公用事業(yè)民營(yíng)化的實(shí)質(zhì)是私營(yíng)部門生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。城市公用事業(yè)生產(chǎn)和提供主體的變化并不意味著其公益、公共屬性的改變，因此，它不能嫌貧愛(ài)富，應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持普遍服務(wù)的原則。普遍服務(wù)是指城市公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)對(duì)全體居民都能以普遍可承受的價(jià)格提供某種能夠滿足基本生活需求和發(fā)展的服務(wù)。顯然，普遍服務(wù)作為“國(guó)民待遇”，對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，是享有各種生活必需品的權(quán)利；對(duì)政府來(lái)說(shuō)，也是公共政策的基本價(jià)值目標(biāo)。在實(shí)行民營(yíng)化后，政府將提供公共物品和服務(wù)的職能既然委托給了民營(yíng)企業(yè)，它也就成為民營(yíng)企業(yè)必須履行的一項(xiàng)義務(wù)和社會(huì)責(zé)任。但是，對(duì)追求利益最大化的民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，普遍服務(wù)可能意味者經(jīng)濟(jì)上的損失。如果它們的這種損失得不到相應(yīng)的彌補(bǔ)，他們必然違反普遍服務(wù)的可承受性和非岐視性原則，社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)益可能絕對(duì)或相對(duì)地受到損害。最近幾年，全國(guó)許多城市的管道煤氣、天然氣、工業(yè)以及居民用水的價(jià)格均伴隨著公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程的腳步而提高，這種情況的直接受害者無(wú)疑是當(dāng)?shù)刎毨У娜鮿?shì)群體，這直接影響了社會(huì)的公平和正義。

第三，城市公用事業(yè)民營(yíng)化中潛在的公共安全風(fēng)險(xiǎn)。供水、供氣、供電、公共交通等城市公用事業(yè)本身具有較高的安全風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)事故，社會(huì)影響巨大，有的甚至是災(zāi)難性的。無(wú)論從當(dāng)前的國(guó)際環(huán)境還是國(guó)內(nèi)的各種社會(huì)矛盾看，我國(guó)也面臨著各種各樣的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，如民族分裂主義的恐怖襲擊、極端的反社會(huì)犯罪行為等等。雖然國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)不一定能保證城市公用事業(yè)的絕對(duì)安全，但它是以政府信譽(yù)作保證的，而民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)一般只能負(fù)“有限責(zé)任”，再加上其經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)動(dòng)，公共安全的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)提高了。在更廣闊的角度看，供水、供氣、供電、電信等不僅關(guān)系到“民生”，也關(guān)系到“國(guó)計(jì)”，是國(guó)家安全的戰(zhàn)略性節(jié)點(diǎn)。目前，由于國(guó)內(nèi)缺少可信任的、歷史悠久的大型企業(yè)，所以，各地方政府非常熱衷于吸引國(guó)際性的大公司參與投資城市公用事業(yè)市場(chǎng)化?？梢灶A(yù)見(jiàn)，國(guó)外資本控制我國(guó)某些城市供水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)的局面不久將出現(xiàn)。在這些領(lǐng)域民營(yíng)化、甚至讓國(guó)外企業(yè)經(jīng)營(yíng)后，如果沒(méi)有相應(yīng)的預(yù)案，在社會(huì)動(dòng)亂、戰(zhàn)爭(zhēng)、金融危機(jī)等特定條件下將必然危及國(guó)家安全。

第四，城市公用事業(yè)民營(yíng)化中潛在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。城市公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的需求相對(duì)穩(wěn)定，受經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的影響很小，整個(gè)行業(yè)具有良好的流動(dòng)性和回報(bào)穩(wěn)定等特點(diǎn)。在國(guó)內(nèi)和海外上市的中國(guó)公司中，城市公用事業(yè)也是業(yè)績(jī)最穩(wěn)定的行業(yè)。因此，城市公用事業(yè)領(lǐng)域存在者潛在的巨大的利潤(rùn)（租金）空間，是許多利益集團(tuán)渴望進(jìn)入的領(lǐng)域。因此，無(wú)論是在民營(yíng)化的過(guò)程中，還是在民營(yíng)化之后的運(yùn)作中，都存在權(quán)錢交易的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

記者：城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革進(jìn)程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)固然存在，只要我們對(duì)此有一個(gè)預(yù)案，就能有效地防范和控制這些公共性風(fēng)險(xiǎn)。您認(rèn)為通過(guò)那些公共政策、政治參與等公共性途徑加以防范呢？

馬云澤：我認(rèn)為在推進(jìn)中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的過(guò)程中，以下幾點(diǎn)對(duì)防范和控制公共性風(fēng)險(xiǎn)至為重要：

第一，樹(shù)立公共意識(shí)，將消費(fèi)者（人民群眾）的利益放在首位。政府是促進(jìn)公共利益的公共組織，因此，必須強(qiáng)調(diào)城市公用事業(yè)的公共性與公益性，這就要求這一領(lǐng)域改革的首要目標(biāo)不應(yīng)該是減輕自己的財(cái)政包袱或?yàn)樽约韩@取某種行政權(quán)利，也不應(yīng)該是為民營(yíng)資本或國(guó)外資本提供新的發(fā)展領(lǐng)域，而是公共利益，即為社會(huì)提供價(jià)格合理、質(zhì)量?jī)?yōu)良、數(shù)量充足、供應(yīng)穩(wěn)定安全的公共產(chǎn)品，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供共同條件，從而促進(jìn)社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)效率的提高及社會(huì)福利的增加。樹(shù)立公共意識(shí)在政策層面和操作層面的要旨在于，在城市公用事業(yè)市場(chǎng)化的過(guò)程中，政府必須將經(jīng)濟(jì)考慮和政治考慮結(jié)合起來(lái)，側(cè)重于政治考慮；必須將政府自身、經(jīng)營(yíng)者和公民三者的收益結(jié)合起來(lái)，側(cè)重于公民贏；必須將改革的短期的收益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效率結(jié)合起來(lái)，側(cè)重于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；必須將公平和效率結(jié)合起來(lái)，側(cè)重于公平。這些要求歸結(jié)為一點(diǎn)就是，城市公用事業(yè)民營(yíng)化必須將公共利益、人民群眾的利益放在首位。

第二，樹(shù)立復(fù)雜意識(shí)，根據(jù)公用產(chǎn)品的具體情況采取不同的改革策略。城市公用事業(yè)產(chǎn)品作為介于私人物品和純公共物品之間的領(lǐng)域，幾種性質(zhì)混合、交織在一起，所以對(duì)于它的管理和經(jīng)營(yíng)也具有復(fù)雜性。在推進(jìn)中國(guó)的城市公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程中，切忌簡(jiǎn)單化，一刀切，而要具體問(wèn)題具體分析。將核心公共部門、廣義公共部門和私人部門分開(kāi)，在不同的部門采用不同的激勵(lì)機(jī)制。將政府的“核心服務(wù)”與“輔助服務(wù)”、“商業(yè)服務(wù)”區(qū)別開(kāi)來(lái)。輔助服務(wù)和商業(yè)服務(wù)可以民營(yíng)化，但核心服務(wù)絕不能民營(yíng)化。在作為廣義公共部門的城市公用事業(yè)領(lǐng)域，政府要把自己的公共服務(wù)的決策、監(jiān)督、控制職能和公共服務(wù)的直接生產(chǎn)職能區(qū)別開(kāi)來(lái)。因此，政府應(yīng)該履行好決策、監(jiān)督、控制職能，將公共服務(wù)的直接生產(chǎn)職能交給不同的服務(wù)提供者（公營(yíng)機(jī)構(gòu)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)等），讓他們之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。將城市公用事業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)性部門與壟斷部門分開(kāi)，自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)分開(kāi)。對(duì)壟斷部門和非壟斷業(yè)務(wù)，應(yīng)該通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)確定一家或少數(shù)幾家進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，政府加強(qiáng)管制，對(duì)非壟斷部門和非壟斷業(yè)務(wù)，應(yīng)該讓多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用；在壟斷部門和壟斷業(yè)務(wù)中，將壟斷經(jīng)營(yíng)企業(yè)的主輔業(yè)務(wù)分離，防止壟斷權(quán)力延伸。

第三，確保消費(fèi)者作為公民的政治參與權(quán)。在城市公用事業(yè)領(lǐng)域，存在著三方利益主體：經(jīng)營(yíng)者、政府和作為消費(fèi)者的公民。分散的個(gè)體消費(fèi)者在博弈三方中處于劣勢(shì)地位，這是城市公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中的許多公共風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要原因。為了維護(hù)公民作為消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，必須要維護(hù)消費(fèi)者特別是社會(huì)弱勢(shì)群體消費(fèi)者作為公民的政治權(quán)利。在可能的條件下，鼓勵(lì)使用者和其他受益人直接參與當(dāng)?shù)毓参锲泛臀锲返脑O(shè)計(jì)、實(shí)施和監(jiān)督，這就要求必須構(gòu)建一個(gè)制度化的監(jiān)督者、經(jīng)營(yíng)者和公共服務(wù)的消費(fèi)者之間的一個(gè)良好互動(dòng)的結(jié)構(gòu)。在這一結(jié)構(gòu)中，政府作為監(jiān)管者監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者，給經(jīng)營(yíng)者設(shè)定活動(dòng)的基本規(guī)則，提供激勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰；公民有權(quán)表達(dá)需求和監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者，即公民通過(guò)各種方式表達(dá)其利益訴求并借助一定的渠道監(jiān)督公共服務(wù)的提供者；公民影響決策者，即當(dāng)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有作為時(shí)，公民有必要對(duì)決策者施加壓力和影響，迫使其對(duì)公民的偏好做出積極的回應(yīng)。為了使消費(fèi)者、特別是弱勢(shì)的個(gè)體消費(fèi)者的參與權(quán)得到有效行使，應(yīng)該營(yíng)造有利益于公共服務(wù)消費(fèi)者采取積極行動(dòng)和聯(lián)合的政治氣候；拆除法律上的藩籬，促進(jìn)形成消費(fèi)者聯(lián)盟，并賦予他們技術(shù)上和其他方面的支持以便擴(kuò)大其活動(dòng)規(guī)模。這些改革基本上都是政治上的，并且必須通過(guò)涉及改變政治結(jié)構(gòu)和權(quán)利平衡的政治程序來(lái)實(shí)現(xiàn)。

第四，推進(jìn)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的法治化與公開(kāi)化。城市公用事業(yè)民營(yíng)化要取得預(yù)期成效，需要很多的條件，其中之一便是確立法律框架，包括中央法規(guī)和地方法規(guī)。只有將激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制等重要機(jī)制引入城市公用事業(yè)領(lǐng)域，并用法制化手段確定下來(lái)，才能使我國(guó)城市公用事業(yè)的改革走上健康發(fā)展的道路，才能使城市公用事業(yè)民營(yíng)化朝向真正為民著想、為民服務(wù)、為民謀利的理想目標(biāo)前進(jìn)。因此，為了防范和控制城市公用事業(yè)市場(chǎng)化的公共風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該堅(jiān)持法治化的原則，通過(guò)立法，對(duì)包括地方政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、中介組織、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者在內(nèi)的所有參與主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行確定，并使這些法律具有至高無(wú)上的權(quán)威，得到普遍的服從。

第五，實(shí)施城市公用事業(yè)相關(guān)信息的公開(kāi)聽(tīng)證制度。為了最大限度地防止城市公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中的尋租風(fēng)險(xiǎn)，防止民營(yíng)后監(jiān)管者被俘獲的風(fēng)險(xiǎn)等，應(yīng)該建立相關(guān)信息的公開(kāi)披露制度。要使信息公開(kāi)制度化、經(jīng)?；?，要使聽(tīng)證制度真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，防止不同的競(jìng)爭(zhēng)主體在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中處于信息不對(duì)稱的狀態(tài)中，為城市公用事業(yè)民營(yíng)化營(yíng)造一個(gè)公平的信息環(huán)境。城市公用事業(yè)民營(yíng)化的有關(guān)合約除了極個(gè)別涉及到商業(yè)秘密的以外，都應(yīng)該公開(kāi)透明，因?yàn)檫@涉及到公眾利益，公眾和上級(jí)政府可以通過(guò)透明的合約進(jìn)行監(jiān)督。

記者：城市公用事業(yè)的改革成功是公民共享改革發(fā)展成果的福祉，各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)一定會(huì)從對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度出發(fā)，認(rèn)真抓好這項(xiàng)工作，促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。謝謝您接受我們的采訪。（責(zé)編：鄭釗）