[摘要] WTO的規(guī)則要求在所有成員國(guó)得到統(tǒng)一實(shí)施，這就不僅國(guó)內(nèi)有協(xié)調(diào)的國(guó)內(nèi)法律運(yùn)行機(jī)制，還要求我國(guó)的法制建設(shè)與WTO的規(guī)則和原則相互協(xié)調(diào)。

[關(guān)鍵詞] 規(guī)則 統(tǒng)一

世界貿(mào)易組織是全球經(jīng)濟(jì)一體化的產(chǎn)物。中國(guó)加入WTO時(shí)已經(jīng)做出了鄭重的承諾：在今后的對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)中，將嚴(yán)格遵守包括《WTO協(xié)定》協(xié)定和17個(gè)附件協(xié)定的所有法律文件中所包含的各項(xiàng)基本原則，諸如公平貿(mào)易原則、國(guó)民待遇原則、透明度原則等和具體的實(shí)施細(xì)則。事實(shí)上，保證WTO協(xié)議在各成員國(guó)的統(tǒng)一實(shí)施，是世界貿(mào)易組織對(duì)各成員國(guó)的基本要求。但是現(xiàn)存的規(guī)范市場(chǎng)的法律制度，以及為市場(chǎng)提供保障的規(guī)范行政程序和司法行為的法律制度還不是很完善，特別是一些地方性的行政法規(guī)和政策也存在著與WTO的規(guī)范、甚至與中央的立法不盡相同的地方，這就不利于法律和政策的統(tǒng)一實(shí)施，也很難保證WTO協(xié)議在我國(guó)的實(shí)施。

一、中央和地方共同構(gòu)建的法律體系

從上世紀(jì)70年代末開始，經(jīng)過全國(guó)人大和包括地方性立法在內(nèi)的大規(guī)模的市場(chǎng)法律制度的改革與重建，已經(jīng)初步地建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)法律體系。

在規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序方面中央立法主要包括：一是市場(chǎng)主體法律制度。即按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制的共同要求，采用國(guó)際通行的企業(yè)組織形式、資本組織形式和責(zé)任形式，先后制定了《公司法》等法律。二是確立了物權(quán)法律制度。通過了《物權(quán)法》等一系列法律制度，從法律上規(guī)定了所有權(quán)法律制度，以及不同的所有制形式，并且明確地規(guī)定了一切經(jīng)和法取得的財(cái)產(chǎn)，無(wú)論是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)、私人財(cái)產(chǎn)，也無(wú)論是國(guó)人的財(cái)產(chǎn)、還是外國(guó)人的財(cái)產(chǎn)，只要是在該法律的適用范圍內(nèi)都受到法律的保護(hù)。

圍繞著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的地方政府的規(guī)章、政策也時(shí)有出臺(tái)。一些地方法規(guī)以包括打擊制售假冒偽劣商品、偷稅、騙稅、騙匯、走私、制販假幣等違法犯罪活動(dòng)等作為規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)橹饕獌?nèi)容。除了對(duì)違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的行為進(jìn)行整治，對(duì)全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制、行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接都提出了具體的要求。這樣的地方性政策對(duì)于整個(gè)社會(huì)遵循國(guó)家的法律是有積極意義的。

全國(guó)人大制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的規(guī)章于各個(gè)地方政府制定的為數(shù)眾多的地方性規(guī)章和政策一起構(gòu)成了一個(gè)龐雜的法律體系。但是其中一些法規(guī)和政策的有關(guān)內(nèi)容存在著滯后與現(xiàn)實(shí)明顯不符的現(xiàn)象，例如地方保護(hù)主義色彩較濃的制度，不僅和全國(guó)人大頒布的法律不相符合，也和WTO規(guī)則相互沖突。

二、現(xiàn)行法律運(yùn)行機(jī)制統(tǒng)一實(shí)施法律

政府承諾了WTO協(xié)議就意味著該協(xié)議在全國(guó)范圍內(nèi)都將產(chǎn)生效力，這也是世界貿(mào)易組織對(duì)其成員國(guó)的基本要求，關(guān)于統(tǒng)一實(shí)施問題也是《中國(guó)議定書》和《工作組報(bào)告》的基本內(nèi)容之一，它主要為以下幾項(xiàng)要求;WTO協(xié)議的規(guī)定應(yīng)當(dāng)在整個(gè)關(guān)稅區(qū)內(nèi)得到統(tǒng)一的實(shí)施;中央和地方的法律、法規(guī)和措施應(yīng)當(dāng)以一種“統(tǒng)一、公正和合理的方式”得到實(shí)施;地方性法規(guī)、規(guī)章和措施必須與WTO協(xié)議的要求一致;對(duì)于法律實(shí)施過程中的“不統(tǒng)一”，中央政府應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的機(jī)制進(jìn)行審查。

要落實(shí)這些承諾實(shí)際上面臨很大的困難。首先，雖然有各級(jí)機(jī)關(guān)制定的法律或規(guī)章制度已經(jīng)建立起來了，但在法律運(yùn)行過程中如何協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系是實(shí)踐中存在比較突出的問題。中央和地方的關(guān)系問題是憲法決定的基本問題之一。我國(guó)是一個(gè)單一制結(jié)構(gòu)的國(guó)家，憲法規(guī)定了實(shí)行中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方的體制，但實(shí)際上中央和地方的關(guān)系決非是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”所能概括的?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第3條第四款規(guī)定，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方政府的主動(dòng)性、積極性的原則?！钡珣椃ㄖ心男┦马?xiàng)應(yīng)當(dāng)由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、哪些應(yīng)當(dāng)由地方政府發(fā)揮積極性和主動(dòng)性、哪些事項(xiàng)可以由中央和地方共同管理等問題并沒有明確的加以規(guī)定，也不可能通過《憲法》一一地加以規(guī)定。這樣一來，一方面中央政府對(duì)本應(yīng)該管理的事項(xiàng)并沒有能夠進(jìn)行有效的管理，而對(duì)于本應(yīng)該放權(quán)的事項(xiàng)卻進(jìn)行了不必要的干預(yù)。另一方面，地方政府也由于本地區(qū)的利益而對(duì)中央政府的政策進(jìn)行各種形式的抵制與干預(yù)，嚴(yán)重地干擾了中央政府與地方政府利益的協(xié)調(diào)。而且還利用地方政府的權(quán)力對(duì)其它地區(qū)的利益進(jìn)行干涉。比如對(duì)于外來企業(yè)進(jìn)性強(qiáng)行攤派和收費(fèi)；對(duì)于一些公共工程項(xiàng)目的招標(biāo)進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)等，嚴(yán)重地破壞了市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。其次，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和開放程度存在著很大的差異，加之各地區(qū)制定的地方性法規(guī)要清理起來并保持與WTO協(xié)議的一致性是一件很不容易的事情。這些地方性政策的存在在一定歷史時(shí)期仍然維系著一定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、實(shí)現(xiàn)法律與政策的協(xié)調(diào)的途徑

為了履行我國(guó)政府對(duì)世界貿(mào)易組織所做出的承諾，進(jìn)一步完善國(guó)內(nèi)市場(chǎng)體制，就必須真正地建立起保障法律和政策統(tǒng)一實(shí)施的機(jī)制。

1.進(jìn)一步完善法律體系

目前比較迫切的是完善立法和法規(guī)的清理工作，但清理并理順法律體系又談何容易。在立法方面，《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定了多層次的立法體制。第100條就規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，可以制定地方性法規(guī)，保全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”憲法中還原則地規(guī)定了法律、法規(guī)、規(guī)章之間的關(guān)系和效力等級(jí)?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》還規(guī)定了地方立法與中央立法發(fā)生沖突時(shí)的沖突解決規(guī)則。但實(shí)際上地方立法與中央立法相互沖突的現(xiàn)象并沒有因立法而改變，相反還有逐漸加深的趨勢(shì)。反觀我們的立法在很多問題上還有待改進(jìn)，比如除了一些原則性的規(guī)定以外，還應(yīng)增加法律的可操作性，包括對(duì)于地方立法什么時(shí)候?qū)彶?、如何審查等具體規(guī)定，使審查監(jiān)督制度落實(shí)到實(shí)處，使地方立法與中央立法保持一致。另外，必須進(jìn)一步明確中央和地方立法上存在的分工，中央對(duì)于一些具有獨(dú)占性的事務(wù)行使立法管轄，例如貿(mào)易政策、稅收政策、金融政策等，而地方政府對(duì)于落實(shí)中央政策卻有必要制定一些管制性的規(guī)范和政策，但作為地方的人民大會(huì)和常委會(huì)在進(jìn)行地方立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意保持與中央立法的一致性，做到:(1)這些規(guī)定必須按照透明度原則的要求進(jìn)行公開，并且履行有關(guān)“通知”的義務(wù);(2)中央政府應(yīng)當(dāng)對(duì)某些被認(rèn)為在造成歧視的地方性政策進(jìn)行及時(shí)有效的審查；(3)在實(shí)施地方性政策的區(qū)域內(nèi)保證國(guó)民待遇原則的落實(shí)。

2.統(tǒng)一行政程序

法律的統(tǒng)一實(shí)施不僅要求在立法上保證地方和中央法律的統(tǒng)一性，而且還要求在實(shí)施這些實(shí)體性規(guī)范時(shí)的行政程序具有基本的一致性。實(shí)踐中不同地域之間法律與政策實(shí)施程序中的繁文縟節(jié)和一些行政程序中的所謂技術(shù)障礙，常常是法律和政策的統(tǒng)一實(shí)施淪為虛名。這種被稱為“非關(guān)稅壁壘”形式之一的行政程序障礙自20世紀(jì)80年代以來就一直受到國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。WTO協(xié)議要求締約方以統(tǒng)一、公正、合理的方式實(shí)施一切與貿(mào)易有關(guān)的法律、法規(guī)和行政措施?！蛾P(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第10條規(guī)定：締約方應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)一、公正、合理的方式實(shí)施法律、規(guī)章、規(guī)定和決定?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》第6條要求：“成員國(guó)應(yīng)當(dāng)保證其對(duì)貿(mào)易具有普遍影響力的措施，以合理、客觀和公正的方式進(jìn)行?！币越y(tǒng)一、公正、合理的方式實(shí)施法律，實(shí)際上是對(duì)行政程序的要求，也對(duì)政府的行為提出了嚴(yán)格的要求。首先，它要求每個(gè)成員國(guó)必須根據(jù)WTO的有關(guān)原則、協(xié)議和要求來改革政府行為，增強(qiáng)政府政策的法治性和透明度，以保證政府為市場(chǎng)和企業(yè)提供公平的游戲規(guī)則。但正如有學(xué)者指出的，現(xiàn)有的行政法機(jī)制對(duì)涉及貿(mào)易的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件及一些行政決定在公開性方面不能滿足WTO中的透明度原則的要求。其次，對(duì)程序的合法性和合理性提出了更高的要求。雖然《行政訴訟法》頒布實(shí)施了十多年，但現(xiàn)實(shí)行政過程中輕視程序的做法仍然十分地突出，況且我國(guó)至今還沒有制定統(tǒng)一的行政程序法，只是各地區(qū)、各部門適用的執(zhí)法程序差異很大，程序步驟的合理性也存在嚴(yán)重的問題。這種狀況不利于法律、政策的統(tǒng)一實(shí)施，難以滿足WTO對(duì)法律統(tǒng)一實(shí)施的基本要求。因此，加強(qiáng)統(tǒng)一行政程序方面的立法和加大行政程序的透明度是以統(tǒng)一、公正、合理的方式實(shí)施與貿(mào)易有關(guān)的法律、法規(guī)和行政措施的關(guān)鍵。

3.統(tǒng)一司法程序

要保證法律的統(tǒng)一實(shí)施，司法統(tǒng)一是關(guān)鍵?，F(xiàn)實(shí)中司法上的地方保護(hù)主義現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。例如，外地人對(duì)通過司法途徑解決因本地政府違法使自己的權(quán)益受損沒有信心；涉外的行政訴訟就更為少見。主要原因就在于外地人或者外國(guó)人擔(dān)心本地政府的報(bào)復(fù)以及政府給司法施加的壓力?，F(xiàn)在人們常說的“將案件就地消化”，即把案件的終審權(quán)控制在本行政區(qū)域內(nèi)，這是違反《行政訴訟法》關(guān)于訴訟管轄規(guī)定的，也顯然違背了WTO協(xié)議關(guān)于以統(tǒng)一、公正、合理的方式實(shí)施法律的要求。另外，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織時(shí)承諾了有關(guān)司法審查的義務(wù)，即在實(shí)施有關(guān)對(duì)外貿(mào)易的法律、行政法規(guī)、司法判決和行政決定方面，要為當(dāng)事人提供申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的機(jī)會(huì)。那么目前的行政機(jī)關(guān)擁有對(duì)行政復(fù)議事項(xiàng)終局裁決的規(guī)定顯然有悖于中國(guó)政府所做出的承諾。因此，對(duì)現(xiàn)行法律做出某種調(diào)整，以及切實(shí)地實(shí)施法律都是至關(guān)重要的。

加入世界貿(mào)易組織就意味著WTO的所有規(guī)則和原則體系將適用于我國(guó)。如何使我國(guó)的法制建設(shè)與WTO的規(guī)則和原則體系相協(xié)調(diào)，是理論和實(shí)踐中迫切需要解決的問題。

參考文獻(xiàn):

[1]Protocol on the Accession of the People’s Republic of China， Section2（A）

[2]參見《中華人民共和國(guó)立法法》第78、79、82、84、86條

[3]Protocol on the Accession of the People’s Republic of China， Section2（B）

[4]參見《貿(mào)易走向未來》:世界貿(mào)易組織秘書處編.法律出版社，1999年版，第5～6頁(yè)

[5]于安:“WTO協(xié)定的國(guó)內(nèi)實(shí)施問題”.載《中國(guó)法學(xué)》，2000年第3期