[摘要] 現(xiàn)行政府董事制度難以避免政府董事身份的官員化和管理行為的短期化，也難以避免國(guó)有企業(yè)管理固有的缺陷。加強(qiáng)我國(guó)大型國(guó)有企業(yè)董事會(huì)建設(shè)，首先要加強(qiáng)政府董事的作用，充分發(fā)揮政府董事決策過(guò)程全程參與、決策信息充分掌握、權(quán)責(zé)利比獨(dú)立董事明晰等優(yōu)勢(shì)。設(shè)計(jì)一個(gè)多層次、多維度、可操作性強(qiáng)的政府董事制度，有助于促進(jìn)大型國(guó)有企業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)有企業(yè) 政府董事 制度建設(shè)

自1993年《中華人民共和國(guó)公司法》頒布以來(lái)，以國(guó)有獨(dú)資公司為模式的國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)期。十幾年來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革取得了較好的效果，經(jīng)歷了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)。然而，在實(shí)施公司化改革之后，國(guó)有企業(yè)固有的缺陷并沒(méi)有從根本上改變。2005年國(guó)務(wù)院國(guó)資委在寶鋼等7家央企開(kāi)始了新一輪的改革。國(guó)資委對(duì)大型國(guó)有企業(yè)改革的思路是第一步：先在國(guó)有獨(dú)資公司內(nèi)建董事會(huì)，委派政府，引進(jìn)外部董事；第二步，條件成熟時(shí)，再引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，進(jìn)行股權(quán)多元化改制。政府董事是國(guó)務(wù)院國(guó)資委及地方各級(jí)國(guó)資委派到國(guó)有獨(dú)資企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)董事會(huì)的董事，是國(guó)有企業(yè)改革的一項(xiàng)重要舉措。政府董事能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，怎樣才能有效地發(fā)揮政府董事的作用，需要我們進(jìn)行認(rèn)真地研究。

一、政府董事的性質(zhì)及有效性分析

1.政府董事的性質(zhì)

政府董事，是指國(guó)務(wù)院國(guó)資委及地方各級(jí)國(guó)資委派到國(guó)有獨(dú)資企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)董事會(huì)的董事，其職責(zé)是代表國(guó)資委行使股東權(quán)利，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，監(jiān)督國(guó)有企業(yè)經(jīng)理人員經(jīng)營(yíng)行為。

大型國(guó)有企業(yè)政府董事的職能可以概括為以下幾點(diǎn)：第一，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。第二，政府董事依靠其專長(zhǎng)和技能，為公司長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略提出意見(jiàn)和建議。第三，在董事會(huì)運(yùn)作過(guò)程中，與其他董事進(jìn)行協(xié)作，并對(duì)內(nèi)部董事和獨(dú)立董事形成制衡。第四，對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督，防止和制止“內(nèi)部人”控制問(wèn)題。

在我國(guó)國(guó)有企業(yè)改制的特定階段，政府董事還將在大型國(guó)有企業(yè)中長(zhǎng)期存在，他們對(duì)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，完善國(guó)有企業(yè)董事會(huì)建設(shè)發(fā)揮了重要作用。強(qiáng)化大型國(guó)有企業(yè)董事會(huì)和政府董事的地位和功能，可以起到一箭雙雕的作用：既通過(guò)政府董事來(lái)化解由于經(jīng)營(yíng)者兼任董事導(dǎo)致的內(nèi)部人控制，又通過(guò)強(qiáng)調(diào)政府董事的專業(yè)能力來(lái)提高國(guó)資委對(duì)大型國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展等重大事項(xiàng)的話語(yǔ)權(quán)。

2.政府董事制度有效性分析

目前，社會(huì)上對(duì)政府董事制度的有效性也存在一些質(zhì)疑的觀點(diǎn)。歸納起來(lái)，有如下三類(lèi)：一是擔(dān)心董事會(huì)作用的強(qiáng)化，會(huì)削弱經(jīng)理人的地位和作用，由此可能產(chǎn)生企業(yè)運(yùn)營(yíng)的效率損失。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，政府董事如果不了解企業(yè)的真實(shí)運(yùn)營(yíng)情況，就很難做出正確的決策；而要了解這些信息，則必然又會(huì)介入企業(yè)內(nèi)部事務(wù)。實(shí)際上，新加坡淡馬錫公司或者香港政府企業(yè)的公司治理機(jī)構(gòu)安排及其所取得的成效就可以駁倒這類(lèi)質(zhì)疑。但在現(xiàn)實(shí)中，由于這類(lèi)質(zhì)疑多來(lái)自于現(xiàn)有制度的既得利益者，即現(xiàn)有企業(yè)的管理層，因此該類(lèi)質(zhì)疑成為大型國(guó)有企業(yè)政府董事制度建設(shè)的一大絆腳石;二是秉持“只有私有化才是國(guó)有企業(yè)改革惟一出路”觀點(diǎn)的研究者，他們認(rèn)為國(guó)有企業(yè)董事會(huì)改革只是回避產(chǎn)權(quán)改革這一根本問(wèn)題，如果沒(méi)有代表人格化資本的私人股東，董事會(huì)建設(shè)將徒有其表，國(guó)有企業(yè)的改革仍是走過(guò)場(chǎng)。然而，新加坡淡馬錫公司的實(shí)踐再一次對(duì)這類(lèi)觀點(diǎn)構(gòu)成沖擊，僅從簡(jiǎn)單的比較看，淡馬錫公司政府董事占多數(shù)的董事會(huì)制度至少有借鑒的必要;三是擔(dān)心改革的不系統(tǒng)或者無(wú)法配套協(xié)調(diào)，而使政府董事制度的改革不能達(dá)到目的，成為“照貓畫(huà)虎”或者“畫(huà)虎不成反類(lèi)犬”。這類(lèi)觀點(diǎn)并不是否定政府董事制度和董事會(huì)制度改革，相反卻是支持的。然而，他們擔(dān)心僅憑政府董事制度本身，難以達(dá)到國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)。

歸結(jié)起來(lái)，這里的擔(dān)心主要涉及到三個(gè)主要問(wèn)題:第一個(gè)問(wèn)題，國(guó)資委目前在大型國(guó)有企業(yè)管理層的任免上、在重大投資決策上、在股東的收益分配上等諸多方面的權(quán)利并不充分。如何將國(guó)有資本的股東權(quán)利進(jìn)行整合，規(guī)范國(guó)資委的權(quán)責(zé)職能，是大型國(guó)有企業(yè)政府董事制度建設(shè)的一大關(guān)鍵;第二個(gè)問(wèn)題，國(guó)資委將有關(guān)股東代表權(quán)利授權(quán)給董事會(huì)之后，國(guó)資委如何對(duì)自身進(jìn)行改革，怎么改革，如何與國(guó)有企業(yè)董事會(huì)分權(quán)，這也將影響到國(guó)有企業(yè)政府董事制度改革的成效;第三個(gè)問(wèn)題，政府董事有違信托責(zé)任如何問(wèn)責(zé)。一方面，國(guó)資委需要出臺(tái)有關(guān)大型國(guó)有企業(yè)政府董事正面激勵(lì)的辦法和措施，以與他們所承擔(dān)的責(zé)任相匹配;另一方面，需要在實(shí)踐中也引入香港、新加坡對(duì)違背公司治理的政府董事的懲戒辦法，切實(shí)加大對(duì)問(wèn)題董事的查處和懲戒力度。

二、現(xiàn)行董事制度存在的主要問(wèn)題

政府董事的設(shè)立對(duì)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，完善國(guó)有企業(yè)董事會(huì)建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但是，現(xiàn)行的政府制度還存在國(guó)有企業(yè)固有的人事管理上的缺陷。

1.政府董事身份的官員化

主要表現(xiàn)為：第一，董事的來(lái)源政出多門(mén)。我國(guó)的大型國(guó)有企業(yè)董事會(huì)由于董事的來(lái)源單一，卻政出多門(mén)。這與公司法的有關(guān)規(guī)定相抵觸。第二，董事的資格模糊。我國(guó)目前對(duì)大型國(guó)有企業(yè)董事的任職資格尚無(wú)明確的規(guī)定。特別是我國(guó)經(jīng)理人市場(chǎng)的發(fā)育還不成熟，市場(chǎng)化選舉董事，依靠個(gè)人“商譽(yù)”體系來(lái)選擇董事似乎還不可能。第三，董事的選舉走過(guò)場(chǎng)。目前大型國(guó)有企業(yè)基本上沒(méi)有在董事會(huì)中設(shè)立提名委員會(huì)，即使設(shè)立了提名委員會(huì)，也擺脫不了大股東的干預(yù)。大型國(guó)有企業(yè)一般由政府主管部門(mén)提出董事候選人，對(duì)董事候選人的介紹也是只談能力與成績(jī)，不談缺點(diǎn)。

2.獨(dú)立董事圖章化

表現(xiàn)為獨(dú)立董事不能參與公司重大決策的制定，不能以專家身份診斷解決公司發(fā)展中所遇到的問(wèn)題，不能及時(shí)發(fā)揮其監(jiān)督、協(xié)助、評(píng)價(jià)等功能。造成獨(dú)立董事圖章化的原因主要有三個(gè)：第一，信息不對(duì)稱。管理層不完全和歪曲的信息披露、信息誤導(dǎo)等行為會(huì)嚴(yán)重影響?yīng)毩⒍碌呐袛唷５诙?，時(shí)間不夠用。獨(dú)立董事多任職、兼任現(xiàn)象普遍，加之對(duì)國(guó)企的具體業(yè)務(wù)不熟悉，表現(xiàn)出時(shí)間和注意力不足。第三，經(jīng)濟(jì)不獨(dú)立。獨(dú)立董事與企業(yè)控股股東或經(jīng)理層之間存在經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系，導(dǎo)致獨(dú)立董事對(duì)監(jiān)督對(duì)象采取懈怠、放縱等行為。

3.下設(shè)委員會(huì)虛置化

主要表現(xiàn)為：第一，制衡作用未體現(xiàn)。按照國(guó)際慣例，薪酬與提名委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)的負(fù)責(zé)人應(yīng)由獨(dú)立董事?lián)危墒乾F(xiàn)實(shí)情況是許多企業(yè)董事會(huì)下設(shè)委員會(huì)的負(fù)責(zé)人由董事長(zhǎng)兼任。第二，專業(yè)性不強(qiáng)。由于我國(guó)大型國(guó)有企業(yè)董事選拔機(jī)制的不健全，委員會(huì)中往往出現(xiàn)不懂財(cái)務(wù)的搞財(cái)務(wù)，不懂投資的搞投資決策等現(xiàn)象。第三，協(xié)調(diào)功能難以發(fā)揮。董事會(huì)成員出現(xiàn)正面沖突時(shí)，下設(shè)委員會(huì)可以緩解沖突，但目前我國(guó)大型國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的下設(shè)委員會(huì)很少發(fā)揮這方面的功能。

三、完善國(guó)有企業(yè)政府董事制度建設(shè)的途徑

1.政府董事的選聘與退出

在國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，由國(guó)資委代行股東大會(huì)權(quán)力，直接提名并任命；在國(guó)有控股企業(yè)，由國(guó)資委代表政府股東提名政府董事候選人。目前，建立符合我國(guó)國(guó)情的健全的政府董事退出機(jī)制尚在探索中。一個(gè)有效的政府董事退出機(jī)制應(yīng)包括以下幾點(diǎn)：一是用法規(guī)的形式規(guī)定政府董事的任職年限?？山梃b獨(dú)立董事的任職年限，規(guī)定政府董事任職年限一屆為3年，政府董事在同一公司任職不得超過(guò)兩屆，屆滿自然退出;二是市場(chǎng)選擇。隨著政府董事資源稀缺狀況的改變，當(dāng)供求矛盾緩解后，市場(chǎng)機(jī)制和聲譽(yù)機(jī)制;完全形成的情況下，由市場(chǎng)來(lái)選擇政府董事，真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。三是建立政府董事協(xié)會(huì)作為民間自律組織。對(duì)那些由于各種原因無(wú)法繼續(xù)履行政府董事職責(zé)者，勸其退出；對(duì)那些瀆職的政府董事，應(yīng)依照有關(guān)法規(guī)和協(xié)會(huì)條例予以懲罰，視情節(jié)惡劣程度暫?；虻蹁N(xiāo)其從業(yè)資格。

2.政府董事的激勵(lì)與約束

政府董事的激勵(lì)主要靠三個(gè)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是薪酬機(jī)制。政府董事薪酬由國(guó)資委來(lái)支付，從國(guó)有企業(yè)以稅收形式上繳國(guó)家，然后再由國(guó)家返還給政府董事，真正實(shí)現(xiàn)“取之于民，用之于民”。至于支付形式，目前應(yīng)以津貼方式為主;二是聲譽(yù)機(jī)制。政府董事成員一般都有著較高的知名度和地位，十分關(guān)心自己在經(jīng)理人市場(chǎng)的聲譽(yù)，為了維護(hù)自己的聲譽(yù)，他們會(huì)積極地監(jiān)督經(jīng)理人和內(nèi)部董事;三是精神激勵(lì)機(jī)制。對(duì)政府董事的自治進(jìn)行考核和認(rèn)定，對(duì)于業(yè)績(jī)和聲譽(yù)一直良好的表現(xiàn)優(yōu)秀的政府董事，政府董事協(xié)會(huì)可授予他們“終身政府董事” 稱號(hào)，以示褒獎(jiǎng)。

政府董事的約束同樣要通過(guò)三個(gè)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn):一是經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制。對(duì)于發(fā)放給政府董事的津貼，可規(guī)定當(dāng)期只發(fā)放其中的70%，其余30%上繳到行業(yè)協(xié)會(huì)作為賠償基金。等到該董事每任職年度后一定年限內(nèi)（如可規(guī)定3年內(nèi)）沒(méi)有因?yàn)樵摱侣殑?wù)履行而使公司受到損害的，該賠償基金全部返還給受害者。否則，應(yīng)全部將其賠償給受害者。其次是法律約束機(jī)制。若有董事?tīng)罡娑聲?huì)，如果法院判定董事會(huì)要付經(jīng)濟(jì)責(zé)任或法律責(zé)任，這時(shí)可以查董事會(huì)做出這一決定時(shí)的記錄，凡是沒(méi)有投反對(duì)票的董事，都要負(fù)連帶責(zé)任，政府董事也不例外。三是行業(yè)約束機(jī)制。在未來(lái)要建立完善的政府董事協(xié)會(huì)，在協(xié)會(huì)的監(jiān)督下，促使國(guó)家董事們嚴(yán)格自律，勤勉工作。一旦瀆職，將會(huì)被取消董事資格。

3.政府董事與其他董事的協(xié)作與制衡

政府董事與內(nèi)部董事的協(xié)作主要體現(xiàn)在他們共同參與制訂公司的發(fā)展戰(zhàn)略，共同利用自己的專業(yè)知識(shí)為公司經(jīng)營(yíng)管理提供指導(dǎo)等。政府董事與獨(dú)立董事的協(xié)作主要體現(xiàn)在都具有外部性身份上，可以合作挑選、考核、獎(jiǎng)懲在董事會(huì)兼職的經(jīng)理人員，有利于發(fā)揮外部性優(yōu)勢(shì)。

政府董事對(duì)內(nèi)部董事的制衡主要體現(xiàn)在避免董事與經(jīng)理人員高度重合，真正實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分權(quán)制衡，保證董事會(huì)能夠做出獨(dú)立于經(jīng)理層的判斷與選擇，避免內(nèi)部董事尤其是其中的執(zhí)行董事自己挑選、考核、獎(jiǎng)懲自己，防止內(nèi)部董事濫用權(quán)力行為的發(fā)生等。

為了避免董事會(huì)內(nèi)部化和董事會(huì)外部化現(xiàn)象的出現(xiàn)，出于董事會(huì)結(jié)構(gòu)上的考慮，董事會(huì)組成應(yīng)包括內(nèi)部的和外部的所有者代表、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者等，以提高企業(yè)戰(zhàn)略決策的科學(xué)性，企業(yè)管理的科學(xué)性。通過(guò)董事會(huì)的多元化，一方面有利于形成董事內(nèi)部相互監(jiān)督，相互制約的平衡機(jī)制，保持董事會(huì)的公平和公正;另一方面使董事會(huì)成員在技能和經(jīng)驗(yàn)上形成互補(bǔ)，形成合力，迅速提高董事會(huì)的決策效率?？煽紤]將國(guó)有獨(dú)資和控股公司董事會(huì)的人數(shù)限定在7名～13名之間，并確定三類(lèi)董事會(huì)的合理比例。(1)由出資人（國(guó)資委）代表出任的政府董事人數(shù)占三分之一；(2)由董事會(huì)提名并由出資人（國(guó)資委）批準(zhǔn)，在公司高管層中選拔的內(nèi)部董事人數(shù)占三分之一;(3)由董事會(huì)提名，在社會(huì)知名的財(cái)務(wù)、管理、金融及法律專業(yè)人士中聘任的獨(dú)立董事占三分之一。這樣的董事會(huì)能夠反映來(lái)自不同利益群體的聲音，達(dá)到有效制衡的效果。

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