[摘要] 目前我國(guó)污染減排工具主要包括排放稅、排污許可證、技術(shù)政策、命令和控制措施等。建議通過(guò)改進(jìn)排污收費(fèi)制度、提高稅率和增加研發(fā)費(fèi)用等一系列舉措，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，提高社會(huì)福利水平。

[關(guān)鍵詞] 排放稅； 排污許可證； 減排； 經(jīng)濟(jì)效率

[中圖分類號(hào)] X506 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1007-1962（2008）15-0018-02

一、當(dāng)前主要污染減排工具的效率分析

（一）排放稅。污染排放稅是指根據(jù)污染者的排放數(shù)量或者能生產(chǎn)有污染的產(chǎn)品數(shù)量所征收的一種稅收，屬于環(huán)境稅的一種，也是最能直接體現(xiàn)環(huán)境稅本質(zhì)的一種。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中邊際成本等于邊際收益的最優(yōu)化原則，每種要素投入應(yīng)當(dāng)達(dá)到這樣一個(gè)水平，即邊際產(chǎn)品價(jià)值等于要素邊際價(jià)格和增加的稅收之和（這里將稅收視作成本）。如果不征收排放稅，由于排污不增加生產(chǎn)成本，外部成本或社會(huì)成本沒有被內(nèi)部化，企業(yè)不負(fù)擔(dān)排污費(fèi)用就會(huì)調(diào)整投入組合，選擇產(chǎn)量高、污染多、進(jìn)而利潤(rùn)豐厚的投入，而節(jié)能環(huán)保的要素組合則因?yàn)榕盼鄢杀驹黾颖环艞墸尸F(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)中“劣幣驅(qū)逐良幣”的局面。因此，征收排放稅會(huì)相應(yīng)地減少污染。

（二）排污許可證。排污許可證是指在滿足一定污染物總量控制目標(biāo)的條件下，通過(guò)明確排污者的排放權(quán)，允許排污者在市場(chǎng)上像交易商品一樣交易其排放配額，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置。具體做法可以由政府通過(guò)拍賣排放許可證將可交易的排污權(quán)出售給廠商，授權(quán)許可證持有者在既定期限內(nèi)（通常為一年）一定程度和區(qū)域的排放，廠商之間可以按照一定的價(jià)格進(jìn)行交易。由于交易重新分配了排放費(fèi)用，廠商愿意以最小成本產(chǎn)生最多效益，利潤(rùn)將超過(guò)降低污染帶來(lái)的成本。這種交易不僅有利于企業(yè)，而且降低了以污染減排為目標(biāo)的整個(gè)社會(huì)成本，產(chǎn)生社會(huì)收益的正外部性，增加社會(huì)福利。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，產(chǎn)生于科斯定理的排污許可證是對(duì)傳統(tǒng)庇古稅的揚(yáng)棄，其優(yōu)勢(shì)在于能以較低的社會(huì)總成本實(shí)現(xiàn)污染總量控制目標(biāo)，提高經(jīng)濟(jì)效率。

（三）技術(shù)政策。排放稅和排污許可證的做法是通過(guò)鼓勵(lì)減少排放間接激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)明，采用新技術(shù)，而技術(shù)政策則直接鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)明新方法，包括研發(fā)補(bǔ)助和發(fā)明專利。對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新的效果，經(jīng)濟(jì)分析認(rèn)為存在明顯的市場(chǎng)失靈。研發(fā)活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生新知識(shí)，但這些新知識(shí)通常不會(huì)由發(fā)明者獨(dú)享：部分技術(shù)會(huì)發(fā)生溢出（spill-over）效應(yīng)，被泄漏給競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。私人企業(yè)的研發(fā)因此顯得經(jīng)濟(jì)效率偏低——大量研發(fā)費(fèi)用帶來(lái)的收益小于成本，屬于外部不經(jīng)濟(jì)。盡管對(duì)于全社會(huì)而言，社會(huì)收益超過(guò)社會(huì)成本，福利水平上升。此時(shí)，技術(shù)推動(dòng)政策——由政府提供研究經(jīng)費(fèi)或私人研究補(bǔ)助——會(huì)在一定程度上彌補(bǔ)企業(yè)的研究費(fèi)用，減少外部不經(jīng)濟(jì)給企業(yè)帶來(lái)的損失，提高經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。

（四）命令和控制。命令和控制方式（command and control approach）包括政府限制企業(yè)可以產(chǎn)生的污染量，或者要求企業(yè)安裝特殊的污染控制設(shè)備。在某些情況下，直接監(jiān)控污染排放比較困難，而監(jiān)控特定的生產(chǎn)設(shè)備則相對(duì)容易而且成本更低。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，外部性同時(shí)存在于生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域。某商品如果在消費(fèi)過(guò)程中對(duì)環(huán)境有破壞作用，就會(huì)產(chǎn)生消費(fèi)領(lǐng)域中的外部不經(jīng)濟(jì)，汽車尾氣就是典型的例子。對(duì)此，單純的“命令和控制”效果往往難以實(shí)現(xiàn)，需要各種減排措施多管齊下，排污效果會(huì)好得多。

二、中國(guó)污染減排措施的實(shí)踐問(wèn)題及解決思路

（一）強(qiáng)化環(huán)境產(chǎn)權(quán)。環(huán)境污染問(wèn)題的根源可以歸結(jié)為產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。環(huán)境產(chǎn)權(quán)，是指經(jīng)濟(jì)人對(duì)某一環(huán)境資源具有的所有、使用、占有、處分以及收益等各種權(quán)利的集合。環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)安排會(huì)直接影響到其在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中相應(yīng)的成本分?jǐn)偦蛘呤找娣峙?，也就是影響社?huì)總福利。

我國(guó)在資源和環(huán)境領(lǐng)域尚未建立有效的產(chǎn)權(quán)制度，資源價(jià)格只反映資源開發(fā)成本，既沒有全面覆蓋環(huán)境恢復(fù)成本和安全生產(chǎn)成本，也沒有反映市場(chǎng)供求關(guān)系和資源稀缺程度，致使資源價(jià)格偏低，資源和環(huán)境變成了一種可以為地方和企業(yè)低價(jià)索取的非稀缺性資源。企業(yè)往往不考慮在資源和環(huán)境利用中的社會(huì)成本和收益，造成自然資源的耗竭和生態(tài)環(huán)境的退化，存在嚴(yán)重的負(fù)外部性。這種外部不經(jīng)濟(jì)的糾正除了依靠市場(chǎng)這只“看不見的手”來(lái)配置資源完善價(jià)格形成機(jī)制，使企業(yè)主動(dòng)選擇損失更小、成本更低的污染處理方式外，還應(yīng)加強(qiáng)政府這只“看得見的手”進(jìn)行管制。具體來(lái)講就是改進(jìn)排污收費(fèi)制度，進(jìn)一步擴(kuò)大排污收費(fèi)范圍，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥紤]把目前的超標(biāo)排污費(fèi)制度改為達(dá)標(biāo)排污收費(fèi)制度和超標(biāo)排放加倍收費(fèi)并予以處罰的制度，將排污許可證中規(guī)定的行政性排污權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)性排污權(quán)，將排污許可證中規(guī)定的排污量或部分排污量轉(zhuǎn)化為可以轉(zhuǎn)讓或交易的排污權(quán)。在排污權(quán)中，為了明確產(chǎn)權(quán)，現(xiàn)行法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定排放污染物的主體、種類、濃度、數(shù)量、期限、地點(diǎn)和方式等。同時(shí)，改變目前收費(fèi)仍然按照單因子收費(fèi)的狀況，即在同一排污口含兩種以上有害物質(zhì)時(shí)，按含量最高的一種排污量收費(fèi)。這種收費(fèi)依據(jù)不僅起不到促進(jìn)企業(yè)治理污染的刺激作用，反而讓企業(yè)試圖規(guī)避高收費(fèi)。

（二）提高稅率。標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境分析顯示凈收益（環(huán)境收益減去排污成本）只有在稅收（或邊際稅率）等于污染的邊際損害，或者等于污染減排的邊際成本時(shí)才會(huì)實(shí)現(xiàn)收益最大化。而邊際損害和稅率很難比較，因?yàn)椴煌廴驹吹倪呺H損害是很不一樣的，而且在不同的地理區(qū)域也大相徑庭。目前大多數(shù)損害估計(jì)是針對(duì)于美國(guó)和其他工業(yè)化國(guó)家的，應(yīng)用于中國(guó)的污染損害要有不同的估價(jià)。例如我國(guó)二氧化硫的法定稅率是每公斤0.7元，相當(dāng)于每公斤0.16美元（購(gòu)買力平價(jià)）或每公噸146美元。而美國(guó)二氧化硫的邊際損害要高得多——每公噸400～3000美元，如果假設(shè)邊際損害和收入成比例，由于中美人均收入的比率存在差距，美國(guó)的邊際損害應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大好幾倍才能達(dá)到中國(guó)的實(shí)際邊際損害，即中國(guó)的邊際損害應(yīng)相當(dāng)于每公噸61～470美元。因此當(dāng)前我國(guó)的二氧化硫稅率雖然在此范圍內(nèi)，但是屬于低端。

按照前文的分析，如此低的稅率和稅額根本無(wú)法促進(jìn)資源的合理利用，許多企業(yè)寧肯繳納罰金也不愿主動(dòng)投資治理污染。由此產(chǎn)生的問(wèn)題在于低廉的排污收費(fèi)無(wú)法起到保護(hù)環(huán)境的作用，無(wú)法體現(xiàn)資源本身的內(nèi)在價(jià)值和不同資源在經(jīng)濟(jì)中的不同作用，不能將資源開采的社會(huì)成本內(nèi)部化。2005年以來(lái)，國(guó)家先后提高了煤炭、石油和天然氣資源稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)。提高后的煤炭資源稅為每噸在2～4元之間，石油資源稅每噸在14～30元之間，天然氣資源稅在每千立方米7～15元之間。

（三）加大執(zhí)行力度。OECD副秘書長(zhǎng)阿馬諾認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行力度偏軟，是導(dǎo)致中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的原因之一。環(huán)保總局雖然制定了一系列法律法規(guī)，但政策執(zhí)行效率低。由于管理松懈，實(shí)際稅率遠(yuǎn)低于規(guī)定稅率。征收污染稅的權(quán)力在于地方環(huán)保局，而該機(jī)構(gòu)高度依賴于當(dāng)?shù)卣?，因?yàn)榈胤江h(huán)保局每年的預(yù)算資金由地方政府支付。同時(shí)，地方政府受益于當(dāng)?shù)氐母咝б嫫髽I(yè)，所以當(dāng)然有動(dòng)機(jī)避免嚴(yán)格的強(qiáng)制稅收。此外，對(duì)逾期拒不繳納排污費(fèi)的企業(yè)處罰力度不夠，此類罰款的數(shù)額只是應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額的1倍以上3倍以下。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，污染收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于污染防治費(fèi)用，只要繳納排污的費(fèi)用比治污設(shè)備的投資少，廠商寧愿交納排污費(fèi)也不愿積極治理污染，形成一種“效益污染”。因此，靈活有效的強(qiáng)制稅收需要有一定的制度改革作為配套，尤其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。

（四）增加資金投入。污染減排體系功能的順利實(shí)施需要資金投入。2007年，全社會(huì)用于研發(fā)的經(jīng)費(fèi)已經(jīng)增加到3664億元，占GDP的1.49%，與2002年的1.07%相比，有了長(zhǎng)足的進(jìn)展。不過(guò)，這一比重仍然低于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國(guó)平均2%的水平。與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，2003年韓國(guó)R＆D(研究與開發(fā)，research and Development)投入約為160億美元，占其GDP的2.64%，其中用于能源和環(huán)境方面的研發(fā)費(fèi)用約占20%。而美國(guó)與能源相關(guān)的研發(fā)年回報(bào)率均大于25%——幾倍于市場(chǎng)利率或私人市場(chǎng)的投資回報(bào)率。所以，美國(guó)清潔的環(huán)境得益于大量貢獻(xiàn)于能源研究資源，也計(jì)劃給研發(fā)投入更大的GDP數(shù)額。這是我們可借鑒之處，政策應(yīng)鼓勵(lì)增加研發(fā)投入，以更多源于研發(fā)的社會(huì)回報(bào)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

三、結(jié)論

2003年以來(lái)，中國(guó)的污染減排體系——包括排放稅、排污許可證、技術(shù)政策、命令和控制——為節(jié)能減排提供了有效的激勵(lì)，并通過(guò)減少政府對(duì)稅收的依賴降低了經(jīng)濟(jì)成本。實(shí)踐中的主要問(wèn)題在于環(huán)境產(chǎn)權(quán)尚無(wú)嚴(yán)格界定，地方環(huán)保部門缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的激勵(lì)機(jī)制，難以保證企業(yè)治理污染的積極性等。因此，明確產(chǎn)權(quán)、提高稅率、賦予排污行之有效的利潤(rùn)動(dòng)機(jī)是節(jié)能減排的題中應(yīng)有之義。最后，由于市場(chǎng)失靈和外部性的存在，污染減排措施不能成為清潔技術(shù)的替代品，需要加強(qiáng)技術(shù)推廣政策，支持R＆D投入，共同打造環(huán)境友好型社會(huì)，提高全社會(huì)的福利水平。

(作者單位：北京化工大學(xué)經(jīng)管學(xué)院)

責(zé)任編輯史小今