摘要：本文認(rèn)為，當(dāng)前國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)中存在著代理銀行對(duì)集中支付制度執(zhí)行不到位、違規(guī)套取國(guó)庫(kù)資金和利息補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，并提出了解決問(wèn)題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)集中支付；代理銀行；風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F832.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B文章編號(hào)：1674-2265（2008）08-0054-02

始于2001年的國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，對(duì)于完善公共財(cái)政的國(guó)庫(kù)服務(wù)功能發(fā)揮了積極的作用。但在實(shí)際工作中，由于方案設(shè)計(jì)以及執(zhí)行環(huán)節(jié)等方面存在的問(wèn)題，國(guó)庫(kù)集中支付制度改革還未充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

一、當(dāng)前國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)存在的問(wèn)題

（一）代理銀行先清算后支付，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患

根據(jù)改革方案，代理銀行應(yīng)依據(jù)財(cái)政或預(yù)算單位簽發(fā)的支付令，先將款項(xiàng)劃撥到商品和勞務(wù)供應(yīng)商賬戶，然后再向人民銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶清算資金，即先支付、后清算。然而，個(gè)別代理銀行卻是在沒(méi)有實(shí)際支付資金的情況下，為避免自身墊付資金，在財(cái)政下達(dá)的直接或授權(quán)支付額度內(nèi)，先行向國(guó)庫(kù)單一賬戶清算資金，即先清算、后支付。由于人民銀行國(guó)庫(kù)并不掌握代理銀行實(shí)際的支付清算情況，只能被動(dòng)地在額度范圍內(nèi)和代理銀行進(jìn)行清算，使其套取國(guó)庫(kù)資金的企圖輕易得逞。代理銀行的這種違規(guī)操作使得財(cái)政性資金撥付處于無(wú)序狀態(tài)，背離了改革的目標(biāo)，同時(shí)也使得挪用資金成為可能，存在著巨大的資金風(fēng)險(xiǎn)。

（二）代理銀行對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)及相關(guān)制度理解、執(zhí)行不到位

由于對(duì)集中支付業(yè)務(wù)不重視等原因，部分代理銀行業(yè)務(wù)人員對(duì)集中支付業(yè)務(wù)及相關(guān)制度往往理解不到位，執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)偏差。突出表現(xiàn)在以下兩方面：一是對(duì)額度控制把關(guān)不嚴(yán)。部分代理銀行為維護(hù)客戶關(guān)系，面對(duì)預(yù)算單位的超額度支付指令，不敢理直氣壯地拒絕，而是受理了非法支付令，結(jié)果不能和國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算，導(dǎo)致其被動(dòng)墊付資金。二是對(duì)資金支付業(yè)務(wù)中的預(yù)算信息不重視。部分代理銀行經(jīng)辦人員在辦理集中支付業(yè)務(wù)時(shí)，多當(dāng)作普通銀行業(yè)務(wù)，往往只重視收付款人賬號(hào)、金額等信息，保證不劃錯(cuò)款項(xiàng)，而忽視額度通知單及支付令中預(yù)算科目、收支管理類型等關(guān)鍵要素，導(dǎo)致其支付清算信息要素缺失、混亂，無(wú)法及時(shí)和國(guó)庫(kù)單一賬戶清算。如2006年9月30日，某代理銀行由于其授權(quán)支付額度控制及清算信息混亂，墊付的20多億資金無(wú)法當(dāng)日和國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算，直至10月8日問(wèn)題才得以解決，損失慘重。

（三）系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)日益加大

由于國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)具有先支付、后清算的特點(diǎn)，為保證資金支付業(yè)務(wù)的順利進(jìn)行，代理銀行和國(guó)庫(kù)之間的資金清算時(shí)間大幅壓縮。隨著改革的不斷深化，業(yè)務(wù)量逐年遞增，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)日益加大。以總庫(kù)為例，集中支付代理銀行16點(diǎn)前將清算信息傳送至總庫(kù)，總庫(kù)操作人員必須于17點(diǎn)大額支付系統(tǒng)關(guān)閉前將多個(gè)直接或授權(quán)支付清算文件導(dǎo)入核算系統(tǒng)，進(jìn)行額度審核，然后生成相應(yīng)的劃款憑證，再通過(guò)大額支付系統(tǒng)逐一將資金劃撥至代理銀行賬戶。這對(duì)總庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)以及操作人員熟練程度的要求都非常高，不容有任何差錯(cuò)。代理銀行、總庫(kù)任何一方出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)影響資金的及時(shí)清算，甚至引起商業(yè)銀行頭寸緊張。

(四）代理銀行墊付資金利息補(bǔ)償難以審核

由于財(cái)政部門、預(yù)算單位簽發(fā)支付令較晚等原因，代理銀行在辦理集中支付業(yè)務(wù)的資金支付后，往往來(lái)不及和國(guó)庫(kù)單一賬戶清算，被動(dòng)墊付資金。為維護(hù)代理銀行利益，人民銀行和財(cái)政部共同下發(fā)了《國(guó)庫(kù)集中支付代理銀行墊付資金計(jì)息管理暫行辦法》，對(duì)代理銀行下午3點(diǎn)半后辦理財(cái)政支付業(yè)務(wù)墊付的資金予以利息補(bǔ)償，然而該辦法在操作層面存在問(wèn)題。由于財(cái)政部門和人民銀行并不了解代理銀行實(shí)際支付信息，對(duì)代理銀行提交的墊付資金數(shù)額無(wú)法審核，只能根據(jù)其申請(qǐng)的數(shù)額進(jìn)行利息補(bǔ)償。代理銀行可能人為擴(kuò)大墊付資金數(shù)額，以此非法套利，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

二、對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)對(duì)代理銀行監(jiān)督檢查力度，規(guī)范商業(yè)銀行代理行為

針對(duì)代理銀行“先清算、后支付”的違規(guī)操作，財(cái)政部門和人民銀行國(guó)庫(kù)應(yīng)定期對(duì)其辦理集中支付業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查，以規(guī)范商業(yè)銀行代理行為。檢查中一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，嚴(yán)格按照《金融違法行為處罰辦法》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，可取消其代理資格。

（二）加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革內(nèi)容較多，涉及財(cái)政、稅務(wù)、銀行等多個(gè)領(lǐng)域，相關(guān)制度也較復(fù)雜，并且隨著改革的不斷推進(jìn)，內(nèi)容也在不斷地變化。因此，財(cái)政、人民銀行國(guó)庫(kù)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自身及代理銀行業(yè)務(wù)人員，特別是具體經(jīng)辦集中支付業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)。通過(guò)定期組織集中的、有針對(duì)性的培訓(xùn)，提高相關(guān)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的質(zhì)量與效率。

（三）加強(qiáng)對(duì)代理銀行支付與清算業(yè)務(wù)的監(jiān)控

要從根本上杜絕商業(yè)銀行“先清算、后支付”、套取墊付資金利息及受理預(yù)算單位超額度支付令等違規(guī)行為，財(cái)政部門和人民銀行國(guó)庫(kù)均應(yīng)改進(jìn)自身系統(tǒng)，增加相應(yīng)功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)代理銀行財(cái)政資金支付與清算行為的實(shí)時(shí)監(jiān)控，使得預(yù)算單位及代理銀行的整個(gè)資金支付過(guò)程處于及時(shí)、有效的監(jiān)控之下。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政與預(yù)算單位、財(cái)政與國(guó)庫(kù)間的對(duì)賬，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，防范資金風(fēng)險(xiǎn)。

（四）實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)熱備份，確保及時(shí)支付清算資金

國(guó)庫(kù)與代理銀行之間資金清算時(shí)間緊、任務(wù)重，因此，確保雙方系統(tǒng)安全平穩(wěn)運(yùn)行尤為重要。為避免系統(tǒng)故障帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，確保及時(shí)地支付清算資金，雙方業(yè)務(wù)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)必須實(shí)現(xiàn)熱備份，并應(yīng)準(zhǔn)備好相應(yīng)的應(yīng)急處理方案。目前，總庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、與代理銀行聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)以及與支付系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)連接都實(shí)現(xiàn)了熱備份，有效地防范了系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，保證了國(guó)庫(kù)集中支付改革的順利實(shí)施。

（五）充分考慮代理銀行利益，調(diào)動(dòng)其辦理集中支付業(yè)務(wù)的積極性

目前，各級(jí)財(cái)政基本上都是通過(guò)公開招標(biāo)方式選定集中支付代理行。由于集中支付代理行的選定會(huì)影響到各預(yù)算單位基本賬戶的開立，各家銀行均不愿意放棄這塊“蛋糕”，紛紛參與競(jìng)爭(zhēng)，甚至在競(jìng)標(biāo)中提出不要手續(xù)費(fèi)。而競(jìng)標(biāo)成功后，由于其成本與收益的巨大反差，其工作的積極性，特別是基層行具體經(jīng)辦人員的積極性會(huì)大打折扣，于是就在其它方面彌補(bǔ)損失。“先清算、后支付”、套取墊付資金利息補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，均與此有關(guān)。因此，財(cái)政部門在核定代理手續(xù)費(fèi)時(shí)，應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，充分考慮商業(yè)銀行的付出與成本，維護(hù)其代理集中支付業(yè)務(wù)的積極性，確保集中支付改革的順利開展。

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（編輯 代金奎）

□□作者簡(jiǎn)介：郝紅林，供職于中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)局。