摘要：本文分析了我國當(dāng)前普惠金融體系建設(shè)中的城鄉(xiāng)不均衡問題，指出必須通過加強(qiáng)城市普惠金融體系建設(shè)來構(gòu)建城鄉(xiāng)均衡的社會(huì)普惠金融體系。文章以城鎮(zhèn)下崗職工小額擔(dān)保貸款為例，剖析了普惠金融建設(shè)中制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)運(yùn)作之間的矛盾沖突，并提出了解決制度性缺陷和矛盾、完善普惠金融體系的政策建議。

關(guān)鍵詞：普惠金融；市場(chǎng)失靈；小額信貸

中圖分類號(hào)：F830.589文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B文章編號(hào)：1674-2265（2008）08-0023-03

一、引言

普惠金融是聯(lián)合國在宣傳2005小額信貸年時(shí)廣泛運(yùn)用的詞匯。其基本含義是能有效、全方位地為社會(huì)所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系。目前的金融體系并沒有為社會(huì)所有的人群提供有效的服務(wù)，聯(lián)合國希望通過小額信貸（或微型金融）的發(fā)展，促進(jìn)普惠金融體系的建立。

理論界將普惠金融體系應(yīng)該包括的內(nèi)涵劃分為以下幾個(gè)層次： 首先，是一種理念。信貸權(quán)即人權(quán)，每個(gè)人都應(yīng)該有獲得金融服務(wù)機(jī)會(huì)的權(quán)利。其次，為讓每個(gè)人有獲得金融服務(wù)的機(jī)會(huì)，就要在金融體系進(jìn)行創(chuàng)新。第三，由于大企業(yè)和富人已經(jīng)擁有了獲得眾多金融服務(wù)的機(jī)會(huì)，建立普惠金融體系的主要任務(wù)，就是為傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)不到的低端客戶甚至是貧困人口提供機(jī)會(huì)。

普惠金融的理念近年來在中國越來越被重視，并積極地探索付諸實(shí)踐。我國1993年開始試辦的小額信貸，可以視為普惠金融的早期典型案例。十多年來，小額信貸經(jīng)歷了從國際捐助、政府補(bǔ)貼支持到商業(yè)化運(yùn)作的過程，為解決社會(huì)公平，發(fā)展普惠型金融作出了積極的努力。目前，我國小額貸款大體上可以劃分為三種類型：一是銀行提供的下崗失業(yè)小額擔(dān)保貸款、助學(xué)貸款和扶貧貸款，總計(jì)有幾千億元的貸款額度；二是農(nóng)村信用社的小額貸款；三是目前存在的100多個(gè)非政府小額信貸組織，提供了約10億元的貸款。

我國普惠金融體系建設(shè)在城鄉(xiāng)之間存在較大差異。近年來，以農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)為主的小額貸款業(yè)務(wù)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。據(jù)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)披露，截至2007年末，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)戶發(fā)放的小額貸款余額達(dá)到1.2萬億元，農(nóng)戶貸款覆蓋面為32.8%，已有超過3億農(nóng)民從中受惠。同時(shí)，以村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等為主體的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)小額貸款組織試點(diǎn)工作積極穩(wěn)妥推進(jìn)，截至2007年底，我國已成立7家小額貸款公司。通過建立新的運(yùn)作理念、經(jīng)營機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，小額貸款組織的經(jīng)營已基本適應(yīng)農(nóng)村個(gè)體經(jīng)濟(jì)和小規(guī)模農(nóng)業(yè)的經(jīng)營分散、資金需求小等特點(diǎn)。但以普惠金融的視角考量城市金融，我國目前卻僅有針對(duì)城鎮(zhèn)下崗職工這一城市弱勢(shì)群體的下崗失業(yè)擔(dān)保貸款，而且沒有像農(nóng)村小額信貸那樣得到發(fā)展壯大，相反卻走向逐步萎縮、低水平均衡的不良狀態(tài)，成為構(gòu)建全社會(huì)普惠金融體系的一條“短腿”。因此，筆者認(rèn)為構(gòu)建普惠金融體系，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，當(dāng)前應(yīng)逐步突破城市金融的弱項(xiàng)。

二、城市普惠金融發(fā)展存在的問題——淄博個(gè)案

（一）淄博市下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款發(fā)展概況

2002年人民銀行等四部委出臺(tái)《下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款管理辦法》后，淄博市也制定了《淄博市下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款管理辦法》，明確了小額擔(dān)保貸款的對(duì)象與條件、程序與用途、額度與期限、利率與貼息、管理與考核等內(nèi)容，為小額擔(dān)保貸款的規(guī)范化、制度化運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)。市財(cái)政撥出1000萬元資金設(shè)立了“下崗失業(yè)人員再就業(yè)貸款擔(dān)?；稹保⒊闪⒘恕白筒┦邢聧徥I(yè)人員再就業(yè)貸款擔(dān)保中心”，集中管理運(yùn)用擔(dān)保基金。擔(dān)保基金專戶儲(chǔ)存，封閉運(yùn)行，專項(xiàng)用于下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款。經(jīng)考察，淄博市商業(yè)銀行被選定為小額擔(dān)保貸款的經(jīng)辦銀行，與市勞動(dòng)保障局簽訂擔(dān)保貸款協(xié)議，負(fù)責(zé)對(duì)擔(dān)保基金進(jìn)行管理，并具體辦理下崗失業(yè)人員小額貸款。

自2003年以來，淄博市小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)經(jīng)歷了業(yè)務(wù)開拓—迅速發(fā)展—開始萎縮三個(gè)發(fā)展階段。2004-2007年，全市分別發(fā)放下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款1148萬元、881萬元、944萬元、310萬元。截至2007年12月末，全市小額擔(dān)保貸款余額902萬元，較年初減少471萬元。淄博市2005-2007年擔(dān)保貸款到期回收率分別為69.62%、81.7％、87.8％，平均回收率僅為79.7％。下崗失業(yè)職工小額擔(dān)保貸款的不良貸款率已經(jīng)達(dá)到貸款總額的20.3％，超出國家有關(guān)部門規(guī)定的20％的警戒線。

（二）小額擔(dān)保貸款運(yùn)作中存在的問題

1. 貸款周期短。下崗失業(yè)職工小額擔(dān)保貸款的客戶多為下崗失業(yè)人員，在獲得貸款后又大多用于微利項(xiàng)目的經(jīng)營，貸款最長(zhǎng)期限雖然規(guī)定2年，但經(jīng)辦銀行往往因關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)，大多確定為一年。如此短的時(shí)間，小額貸款用戶很難實(shí)現(xiàn)資本的回收，而銀行要考核貸款收回率，再次貸款采取“先還后貸”的做法，使部分下崗失業(yè)職工小額擔(dān)保貸款用戶難以為繼，很難申請(qǐng)展期貸款。

2. 政府和銀行利益目標(biāo)差異，影響了銀行的積極性。下崗失業(yè)職工小額擔(dān)保貸款作為一項(xiàng)政策性貸款，必然會(huì)使政府與銀行在利益目標(biāo)方面存在一定沖突。政府追求的是社會(huì)效益，而銀行追求的是經(jīng)濟(jì)效益，一方面是政府部門要求繼續(xù)擴(kuò)大下崗失業(yè)職工小額擔(dān)保貸款的規(guī)模及范圍，另一方面是銀行在面對(duì)較高的不良貸款率時(shí)授信更加謹(jǐn)慎。不能很好地處理兩者之間的沖突，會(huì)影響下崗失業(yè)職工小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)順利開展。

3. 擔(dān)?；鸬囊?guī)模限制了小額信貸的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，淄博市僅登記在冊(cè)的下崗失業(yè)人員就有5萬余人，而目前下崗失業(yè)職工小額擔(dān)保貸款僅帶動(dòng)8000余人實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，不到在冊(cè)人數(shù)的1/6。截至2007年末，淄博市已經(jīng)累計(jì)使用擔(dān)保基金180筆，共409萬元，目前擔(dān)保基金賬面余額僅剩665萬元。雖然小額貸款需求不斷擴(kuò)大，但擔(dān)?；鸬挠囝~縮水，二者矛盾日益突出。如果擔(dān)?；鹨?guī)模不擴(kuò)大，下崗失業(yè)職工小額擔(dān)保貸款將難以繼續(xù)運(yùn)作。

三、目標(biāo)沖突與激勵(lì)不相容——城市普惠金融發(fā)展的制度缺陷

（一）商業(yè)銀行：缺乏正向激勵(lì)

對(duì)經(jīng)辦銀行來說，之所以對(duì)承辦該項(xiàng)貸款業(yè)務(wù)缺乏積極性主要基于以下原因：第一，下崗職工小額擔(dān)保貸款收益低。在城市金融中，目前中小企業(yè)貸款、小額創(chuàng)業(yè)貸款等商業(yè)信貸品種利率平均上浮幅度在50%以上，然而下崗失業(yè)職工小額擔(dān)保貸款須按銀行同期限貸款利率執(zhí)行，利率不上浮，即使免征5.5%的營業(yè)稅，其綜合收益與其他貸款相比仍然較低。第二，下崗失業(yè)職工小額擔(dān)保貸款管理成本高。由于貸款單筆金額較小，同等規(guī)模的信貸投放，下崗失業(yè)職工小額擔(dān)保貸款的筆數(shù)明顯多于一般商業(yè)性小額信貸，因此經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在財(cái)政貼息、賬務(wù)處理、貸前考核、貸款催收、檔案管理等方面都耗費(fèi)大量人力。第三，貸款風(fēng)險(xiǎn)大。下崗失業(yè)職工小額貸款表現(xiàn)出典型的非對(duì)稱信息特征。小額信貸作為低收入者，主要是城鎮(zhèn)下崗家庭貧困人員的創(chuàng)業(yè)資金，而這一群體存在著較大的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，盡管財(cái)政出資建立了一定額度的擔(dān)?；?，以緩解銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，但從實(shí)際運(yùn)作看仍不能有效覆蓋金融機(jī)構(gòu)所承受的金融風(fēng)險(xiǎn)。作為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，能夠作出的理性選擇就是收縮此類風(fēng)險(xiǎn)貸款的客戶數(shù)量或授信規(guī)模，以避免遭受更大經(jīng)濟(jì)損失，形成信貸配給。

從商業(yè)銀行角度綜合考慮，城鎮(zhèn)下崗失業(yè)職工小額擔(dān)保貸款與其他個(gè)人業(yè)務(wù)品種相比，風(fēng)險(xiǎn)較大，收益相對(duì)較小?？捎脠D1表示銀行的風(fēng)險(xiǎn)與收益狀況。

縱坐標(biāo)I表示商業(yè)銀行小額擔(dān)保貸款的收益狀況，橫坐標(biāo)R表示該項(xiàng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況；顯然商業(yè)銀行的理性選擇是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，因此下崗失業(yè)職工小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)的收益—風(fēng)險(xiǎn)曲線是凸的。只有曲線以上部分是商業(yè)銀行的可選擇區(qū)域，而曲線右方、下方部分屬于商業(yè)銀行的不可選擇區(qū)域。如果嚴(yán)格按照風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，目前下崗失業(yè)職工小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)屬于商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)收益匹配較差的業(yè)務(wù)品種。

（二）政府部門：地方利益與中央利益的博弈

政府部門認(rèn)為，經(jīng)過多年的改革，需要借助小額擔(dān)保貸款進(jìn)行再就業(yè)的下崗失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)能力有限，小額擔(dān)保貸款只能是“竹籃打水”，起不到應(yīng)有作用。因此，政府更偏好于為下崗失業(yè)人員提供更為省事的就業(yè)崗位，而不愿意拿財(cái)政資金幫助其從事風(fēng)險(xiǎn)極大的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。在地方政府看來，國家長(zhǎng)期以來享有對(duì)國有企業(yè)的收益權(quán)或剩余索取權(quán)，從國有企業(yè)輸送出來的下崗失業(yè)人員曾經(jīng)為國家(中央財(cái)政)做出了“貢獻(xiàn)”，而這種貢獻(xiàn)并未為地方帶來多大福利?；谶@樣一種認(rèn)知，地方政府認(rèn)為下崗失業(yè)人員再就業(yè)成本應(yīng)該由中央財(cái)政承擔(dān)，而不應(yīng)由原本捉襟見肘的地方財(cái)政承擔(dān)。而在山東的事實(shí)卻是，下崗失業(yè)貸款的貼息全部由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，并未采取成本分擔(dān)的通常做法。于是，地方政府采取并不積極的行為，實(shí)際上與中央財(cái)政形成利益博弈。政府部門堅(jiān)持公平優(yōu)先的原則，希望能發(fā)揮擔(dān)保基金的撬動(dòng)作用，讓所有下崗失業(yè)人員都通過信貸資金的支持實(shí)現(xiàn)就業(yè)再就業(yè)。但在目前的制度環(huán)境下，由于違約率比較高，政府部門公平優(yōu)先的原則很難得到完全體現(xiàn)。一是因?yàn)檎呢?cái)力有限，政府擔(dān)保基金很難得到及時(shí)有效補(bǔ)充；二是政府部門為保證小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)的持續(xù)有效開展，必然要采取反擔(dān)保等措施確保擔(dān)?；鸢踩＿@在客觀上限制了下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款規(guī)模的不斷擴(kuò)大，提高了貸款準(zhǔn)入門檻。

四、政策建議

從普惠金融的角度看，普惠性金融體系框架認(rèn)同的是將包括窮人在內(nèi)的金融服務(wù)有機(jī)地融入到金融體系中，普惠金融提倡的是在市場(chǎng)化原則上建立起覆蓋社會(huì)各階層的金融服務(wù)體系，因此應(yīng)按照普惠金融的原則設(shè)計(jì)，建立下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)將下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)由單純政策性業(yè)務(wù)向政策性、商業(yè)性并存的綜合性業(yè)務(wù)體系轉(zhuǎn)變。

（一）建立弱勢(shì)群體小額信貸的最終償還保障機(jī)制

最終償還是各類小額信貸健康運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展的核心條件。對(duì)于部分無力提供物權(quán)抵押或者聯(lián)保人也是弱勢(shì)群體等情況，可以嘗試以低收入者最終所擁有的自價(jià)值，即勞動(dòng)能力作為擔(dān)保措施之一。通過建立多層次的抵押、擔(dān)保，提高最終償還保障水平。

（二）對(duì)小額信貸品種減少利率管制

普惠金融的基礎(chǔ)在于市場(chǎng)機(jī)制，通過各層面的協(xié)調(diào)保障引導(dǎo)商業(yè)金融進(jìn)入低端客戶群體，參與其中的金融供給機(jī)構(gòu)必須有盈利空間。因此，發(fā)展下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款等類別的小額貸款，推動(dòng)普惠金融體系建設(shè)，必須減少對(duì)這類金融產(chǎn)品的價(jià)格管制。可以借鑒小額農(nóng)戶貸款的經(jīng)驗(yàn)，加速下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款的商業(yè)化進(jìn)程。

（三）建立機(jī)構(gòu)多元化并行的小額信貸運(yùn)行體系

應(yīng)借鑒國際國內(nèi)普惠金融改革發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)，積極引入和建立多元化的機(jī)構(gòu)群體，將小額信貸機(jī)構(gòu)分為依循銀行法運(yùn)營的機(jī)構(gòu)和依循小額信貸相關(guān)法律法規(guī)運(yùn)營的機(jī)構(gòu)，以支持城市小額信貸快速發(fā)展。

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（編輯 代金奎）