摘要：本文通過對銀行監(jiān)管目標(biāo)進行理論分析，歸納出當(dāng)前銀行監(jiān)管目標(biāo)主要體現(xiàn)在穩(wěn)定性、發(fā)展性、效率性和公平性四個方面。通過深度分析我國現(xiàn)行監(jiān)管目標(biāo)發(fā)現(xiàn)：銀行監(jiān)管目標(biāo)的政策設(shè)計中缺少效率性目標(biāo)，對公平性目標(biāo)體現(xiàn)不充分。另外，認(rèn)為我國關(guān)于防止金融犯罪和提高消費者對金融知識了解等目標(biāo)在監(jiān)管目標(biāo)價值序列中不適于作為核心目標(biāo)安排，一定程度上偏離了銀行監(jiān)管運行的理想軌道。

關(guān)鍵詞：銀行監(jiān)管；監(jiān)管目標(biāo)；價值取向；政策分析

中圖分類號：F830文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1674-2265（2008）08-0019-04

研究銀行監(jiān)管目標(biāo)是提高監(jiān)管有效性的必要前提和理論基礎(chǔ)，“只有將監(jiān)管目標(biāo)明確定義并且準(zhǔn)確無誤地將實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的責(zé)任委托給監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管才有可能有效進行”（Goodhart，1998）。然而目前國內(nèi)理論界關(guān)于如何設(shè)計我國的銀行監(jiān)管目標(biāo)仍存有較大爭議，爭論的焦點主要體現(xiàn)在效率性和公平性目標(biāo)是否應(yīng)在監(jiān)管法規(guī)中明確，以及穩(wěn)定、效率、發(fā)展和公平性四個目標(biāo)在整個銀行監(jiān)管目標(biāo)價值序列中的位次安排。本文首先對銀行監(jiān)管目標(biāo)理論進行簡要回顧，而后通過評述我國確立銀行監(jiān)管職能以來監(jiān)管目標(biāo)的制度沿革，對現(xiàn)行監(jiān)管目標(biāo)制度設(shè)計進行深度分析，并探求改進我國銀行監(jiān)管目標(biāo)的制度設(shè)計。

一、文獻(xiàn)回顧

銀行監(jiān)管目標(biāo)的理論研究起源于規(guī)制經(jīng)濟學(xué)中關(guān)于規(guī)制價值取向，即規(guī)制的根本動機的探討，主要包括：一是以公共利益為目標(biāo)的公共利益規(guī)制理論，該理論認(rèn)為政府監(jiān)管目標(biāo)就是矯正金融市場的市場失靈問題給銀行體系帶來無效率或低效率，從而增進社會福利，實現(xiàn)資源配置的帕累托效率 (Meltzer，1967；Kareken和Neil，1983；Clark，1988；Spiefings，1990)。二是以產(chǎn)業(yè)等特殊利益集團的利益為出發(fā)點設(shè)計監(jiān)管目標(biāo)的利益集團規(guī)制理論。該理論認(rèn)為，作為特殊利益集團用以抬高價格或干預(yù)市場以追逐自身利益的工具，規(guī)制政策更傾向于維護生產(chǎn)者的利益。此外，還有基于銀行體系內(nèi)在脆弱性的維護銀行體系穩(wěn)定論。該理論根據(jù)明斯基（Minsky，1982)的脆弱性假說，提出由于銀行體系具有內(nèi)在不穩(wěn)定性或脆弱性，所以必須由政府對銀行的經(jīng)營活動進行監(jiān)管，以維護銀行及銀行體系的安全性和穩(wěn)定性。

以上都是規(guī)制理論關(guān)于價值取向的討論，爭論的焦點是規(guī)制代表誰的利益問題。規(guī)制的根本動機決定了規(guī)制者設(shè)計和制定規(guī)制目標(biāo)的主要目的，成為影響規(guī)制目標(biāo)政策制定的關(guān)鍵。在銀行監(jiān)管目標(biāo)政策設(shè)計時，盡管無法排除利益集團規(guī)制理論中政府規(guī)制者是為了產(chǎn)業(yè)集團利益設(shè)計規(guī)制的可能，但是縱觀各國銀行監(jiān)管制度可以發(fā)現(xiàn)，政府在監(jiān)管立法上都表明是以維護公共利益為根本出發(fā)點，遵循安全穩(wěn)定性、效率性、發(fā)展性和公平性四個主要方面來制定監(jiān)管目標(biāo)。

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于我國銀行監(jiān)管目標(biāo)的研究，主要是在借鑒國外學(xué)者理論研究的基礎(chǔ)上，圍繞國際理論界公認(rèn)的安全穩(wěn)定性、效率性、發(fā)展性和公平性等目標(biāo)從不同角度進行研究，所形成的結(jié)論大都是對上述四個目標(biāo)的不同程度的側(cè)重。

對銀行監(jiān)管目標(biāo)的一般性探討。董紅蕾（2004）認(rèn)為銀行規(guī)制的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)涵蓋銀行體系的穩(wěn)定性，提高銀行體系的有效性，保護消費者免受銀行服務(wù)部門或金融市場其他參與者的壟斷定價或機會主義行為的損害和防止金融犯罪。紀(jì)瓊驍（2005）認(rèn)為金融監(jiān)管通過對市場失靈現(xiàn)象加以限制和矯正就形成了銀行監(jiān)管目標(biāo)，具體包括穩(wěn)定、效率和公平性目標(biāo)。尚靜（2004）認(rèn)為銀行監(jiān)管目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包含銀行業(yè)體系的安全穩(wěn)定、效率和發(fā)展三個方面，但忽視了銀行監(jiān)管維護銀行業(yè)金融服務(wù)的公平性目標(biāo)的重要作用。龐華玲（2003）提出了銀行監(jiān)管具體目標(biāo)應(yīng)包含安全性、競爭的公平性和政策的一致性。蔣海（2002）、錢沈鋼（2005）在研究中著重強調(diào)了效率性目標(biāo)在監(jiān)管目標(biāo)中的重要地位。國內(nèi)其他學(xué)者對監(jiān)管目標(biāo)的研究，多是圍繞銀行監(jiān)管必要性理論和監(jiān)管實踐經(jīng)驗，提出銀行監(jiān)管目標(biāo)主要是維護銀行體系的穩(wěn)定和效率(江曙霞，1994；張洪濤，1996；劉宇飛，1999；李文泓，2001；朱新蓉，2003)。

構(gòu)建銀行監(jiān)管目標(biāo)體系的研究。越來越多的國內(nèi)學(xué)者在探索研究銀行監(jiān)管目標(biāo)過程中試圖構(gòu)建一個全面的銀行監(jiān)管目標(biāo)體系，主要由監(jiān)管最終目標(biāo)（即監(jiān)管的根本動機）作為監(jiān)管目標(biāo)體系的目標(biāo)層，由銀行監(jiān)管目標(biāo)各主要方面作為準(zhǔn)則層。宓丹（2005）提出銀行監(jiān)管的終極目標(biāo)是推動銀行體系更好、更充分地發(fā)揮作用，通過促進資本形成和技術(shù)進步，提高資金配置和資源轉(zhuǎn)移的效率，促進經(jīng)濟的長期發(fā)展。中間目標(biāo)是維護銀行體系的穩(wěn)定性、效率性和公平性。孟艷（2007）認(rèn)為中國銀行監(jiān)管的最終目標(biāo)是增進公共利益，指標(biāo)體系由穩(wěn)定性、效率性、公平性和發(fā)展性四個層次構(gòu)成，具體選取了存款人利益保護指標(biāo)、銀行業(yè)穩(wěn)定性指標(biāo)、銀行業(yè)效率指標(biāo)、消費者利益保護指標(biāo)和發(fā)展性目標(biāo)指標(biāo)。

對銀行監(jiān)管法定目標(biāo)的價值分析研究。部分學(xué)者從法學(xué)的角度對銀行監(jiān)管立法目標(biāo)進行價值分析，主要依據(jù)安全、自由、效率和效益等價值觀體系來評判中國現(xiàn)行銀行監(jiān)管法規(guī)中的法定監(jiān)管目標(biāo)。李晗（2006）認(rèn)為我國銀行監(jiān)管目標(biāo)只注重穩(wěn)定金融秩序，而對于提高金融運行效率則沒有任何的反映，也沒有關(guān)于防止金融業(yè)壟斷的規(guī)定。周海林（2007）認(rèn)為在監(jiān)管目標(biāo)的價值序列中自由競爭是第一位的，而金融安全要通過自由競爭的維護來間接實現(xiàn)金融發(fā)展的目標(biāo)。他認(rèn)為金融安全觀是有局限性的，會限制自由競爭。

二、我國銀行監(jiān)管目標(biāo)的制度沿革

自1984年明確人民銀行承擔(dān)金融監(jiān)管職能之后，我國銀行業(yè)監(jiān)管逐漸步入法制化軌道，各項監(jiān)管法規(guī)逐步建立完善。1986年我國頒布了《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，該《條例》第一條指出了監(jiān)管目標(biāo)是“為了加強對銀行和其他金融機構(gòu)的管理，保證金融事業(yè)的健康發(fā)展和促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”，但是由于當(dāng)時我國仍處于計劃經(jīng)濟體制下，監(jiān)管當(dāng)局的工作重心集中在資金分配而不是金融監(jiān)管上，所以提出的監(jiān)管目標(biāo)僅屬于原則性的，并不夠明確。

1994年8月人民銀行頒布的《金融機構(gòu)管理規(guī)定》將監(jiān)管目標(biāo)界定為：“維護金融秩序穩(wěn)定，規(guī)范金融機構(gòu)管理，保障社會公眾的合法權(quán)益?！痹摲ㄒ?guī)出臺于二十世紀(jì)80年代至90年代中期金融秩序比較混亂、金融機構(gòu)經(jīng)營不規(guī)范的背景下，因此是以規(guī)范金融秩序為核心目標(biāo)。此時，法規(guī)對監(jiān)管目標(biāo)的解釋已經(jīng)涉及到穩(wěn)定性目標(biāo)和考慮金融消費者利益了。

1995年出臺的《中國人民銀行法》的第一條規(guī)定：“為了確立中國人民銀行的地位和職責(zé)，保證國家貨幣政策的正確制定和執(zhí)行，建立和完善中央銀行宏觀調(diào)控體系，加強對金融業(yè)的監(jiān)督管理?！钡谌畻l規(guī)定：“中國人民銀行依法對金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)實施監(jiān)督管理，維護金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運行?！痹谥贫葘用嫔现v，在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，銀行業(yè)尚未建立專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的情況下，監(jiān)管政策雖沒有對銀行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)作單獨的規(guī)定，但已將維護金融業(yè)的合規(guī)經(jīng)營與穩(wěn)健運行作為監(jiān)管重點。

2003年出臺的《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第一條規(guī)定：“監(jiān)管目標(biāo)是防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險，保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益，促進銀行業(yè)健康發(fā)展”，第三條規(guī)定“銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)是促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，維護公眾對銀行業(yè)的信心。”這是銀行監(jiān)管的法定目標(biāo)，保持了1995年《中國人民銀行法》維護銀行業(yè)穩(wěn)健運行的監(jiān)管傾向，并使保護金融消費者權(quán)益的監(jiān)管目標(biāo)在制度上得以獨立化，保護存款人合法權(quán)益的監(jiān)管目標(biāo)的重要性得以凸顯。此外，“促進銀行業(yè)合法運行”體現(xiàn)出目前銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)仍以合規(guī)監(jiān)管為主的監(jiān)管思路。

三、我國現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)政策分析

在中國銀監(jiān)會成立之后，銀行業(yè)的監(jiān)督管理職能得到進一步明確和細(xì)化，銀行監(jiān)管目標(biāo)也隨之更加具體清晰，銀監(jiān)會在已有法定監(jiān)管目標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國外銀行業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗，提出了我國銀行業(yè)監(jiān)管的四個具體目標(biāo)：第一，通過審慎有效的監(jiān)管，保護廣大存款人和消費者的利益；第二，通過審慎有效的監(jiān)管，增進市場信心；第三，通過宣傳教育工作和相關(guān)信息披露，增進公眾對現(xiàn)代金融產(chǎn)品、服務(wù)和相應(yīng)風(fēng)險的識別和了解；第四，努力減少金融犯罪，維護金融穩(wěn)定。

銀行業(yè)監(jiān)管的具體目標(biāo)是監(jiān)管當(dāng)局在法定目標(biāo)的基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前一段時期我國銀行業(yè)發(fā)展實際研究制定的階段性監(jiān)管目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是對法定監(jiān)管目標(biāo)的補充完善和細(xì)化明確。不同于監(jiān)管法規(guī)界定的法定目標(biāo)，具體監(jiān)管目標(biāo)的針對性、可操作性更強，更容易修訂和維護，便于監(jiān)管工作人員理解和執(zhí)行。雖然中國銀監(jiān)會的監(jiān)管目標(biāo)定位從形式上看是多重目標(biāo)，但實質(zhì)上仍未將效率性和公平性目標(biāo)概括進來，未能起到對監(jiān)管法定目標(biāo)的補充和完善作用。

首先，保護廣大存款人和消費者利益的要求，表明維護公眾利益成為監(jiān)管者首要的價值追求。銀行主要依靠吸收公眾存款進行負(fù)債經(jīng)營，融資杠桿率高，銀行的特殊財務(wù)結(jié)構(gòu)決定了存款人是主要的風(fēng)險承擔(dān)者。如果銀行破產(chǎn)，股東只需承擔(dān)有限的責(zé)任，若沒有存款保險機制，大量的損失將會由存款人承擔(dān)。以社會公眾為主的存款人，不僅數(shù)量眾多而且分布廣泛、分散，他們既沒有積極性也沒有能力去監(jiān)督和控制銀行。在信息不對稱情形下，他們很難對銀行的經(jīng)營活動實施有效的監(jiān)督管理。銀行監(jiān)管部門作為公共管理部門，代表存款人監(jiān)督管理銀行經(jīng)營活動，存款人及其他市場參與者的利益受到了政府保護，有利于培育和增強其對銀行體系的信任和信心，有利于銀行體系的穩(wěn)定和健康發(fā)展。因此，可以看出銀監(jiān)會將此確定為首要的監(jiān)管目標(biāo)的根本出發(fā)點，是維護金融穩(wěn)定和銀行體系穩(wěn)健運行。保護存款人和消費者利益的目標(biāo)設(shè)計實質(zhì)上間接表明了監(jiān)管要保護銀行資產(chǎn)安全，這就隱含著政府對國有資產(chǎn)占主導(dǎo)地位的銀行產(chǎn)業(yè)集團利益的保護。在目前中國銀行業(yè)尚未建立存款保險制度的情況下，保護存款人和消費者利益成為監(jiān)管者維護銀行業(yè)穩(wěn)健運行和社會穩(wěn)定的立法需要，也使保障占銀行業(yè)資產(chǎn)主導(dǎo)地位的國有資產(chǎn)保值增值成為政府維護自身利益的內(nèi)生需求。

其次，增進市場信心是對穩(wěn)定性目標(biāo)的深化與完善。金融市場本身就是個信心市場，保障銀行體系安全穩(wěn)定，提高銀行業(yè)運行效率取決于市場參與者對市場的信心。監(jiān)管者有責(zé)任向金融消費者提供市場公信這樣一種公共品，一方面要通過審慎有效的監(jiān)管，及時預(yù)警、控制和處置風(fēng)險，增強銀行體系穩(wěn)定性；另一方面要加強市場信息供給，加強信息披露，提高銀行業(yè)經(jīng)營的透明度，削弱信息不對稱問題，進而增進公眾對銀行體系的信心，防止出現(xiàn)因集中性的恐慌而引起金融市場的混亂，維護銀行業(yè)穩(wěn)健運營。

第三，增進公眾對現(xiàn)代金融業(yè)的了解是推動銀行業(yè)健康發(fā)展的持續(xù)動力。我國市場經(jīng)濟發(fā)展的歷史較短，銀行業(yè)發(fā)展水平總體不高，銀行業(yè)消費者的市場意識、法律意識淡薄，特別是以中小投資者為主的社會公眾的風(fēng)險防范意識不強，自我識別風(fēng)險和保護能力較弱。

雖然我國銀行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀充分說明，加強對城鄉(xiāng)居民金融知識的宣傳教育，提高其風(fēng)險防范意識已成為監(jiān)管當(dāng)局的一項重要工作，但若將其列入四大監(jiān)管目標(biāo)之一，卻是擺放到了過高的位次。因為增進公眾對金融知識的了解僅僅是銀行監(jiān)管一個時期內(nèi)的工作任務(wù)和目標(biāo)，屬于階段性的監(jiān)管目標(biāo)和任務(wù)，不能等同于長期引領(lǐng)監(jiān)管工作的核心目標(biāo)。本文認(rèn)為，隨著我國銀行業(yè)的不斷改革和創(chuàng)新，銀行業(yè)金融機構(gòu)在競爭壓力下會不斷加強對各種金融產(chǎn)品的宣傳推介，同時，由于金融消費者投資愿望不斷增強，其對金融知識需求的主動性會逐漸增強，金融消費者對現(xiàn)代金融知識的了解應(yīng)當(dāng)不是監(jiān)管的重要關(guān)注點。

第四，減少金融犯罪，維護金融穩(wěn)定。當(dāng)前我國銀行業(yè)金融機構(gòu)的公司治理和內(nèi)控機制尚不完善，銀行業(yè)金融機構(gòu)違規(guī)違法的經(jīng)營行為時有發(fā)生，特別是隨著改革和監(jiān)管力度的加大，一些銀行大要案不斷暴露。銀行案件的發(fā)生給銀行體系乃至整個經(jīng)濟社會都帶來動蕩和危機，成為影響銀行業(yè)穩(wěn)定的重要因素之一。但是，這并非是影響銀行業(yè)穩(wěn)定的主要因素，從減少金融犯罪、防范案件風(fēng)險的角度著手維護金融穩(wěn)定，應(yīng)作為日常監(jiān)管工作任務(wù)而不能作為銀行業(yè)監(jiān)管的主要目標(biāo)之一。本文認(rèn)為該監(jiān)管目標(biāo)設(shè)計除結(jié)合自身實際并借鑒國外先進經(jīng)驗之外，還存在著我國政府部門對上負(fù)責(zé)的政績考核機制的影響。因為金融犯罪案件的發(fā)生造成的社會負(fù)面影響較大，這直接影響到監(jiān)管機構(gòu)的社會聲譽和上級部門對其考核評價，上述因素迫使監(jiān)管機構(gòu)將防范金融犯罪的重要性提高，監(jiān)管機構(gòu)在官方文件中屢屢指出“防范案件風(fēng)險和案件治理工作是監(jiān)管工作的重中之重”。本文認(rèn)為此項目標(biāo)可以直接歸并于維護金融穩(wěn)定和銀行體系穩(wěn)健運行的穩(wěn)定性目標(biāo)之內(nèi)，不需要單列為核心監(jiān)管目標(biāo)。

四、政策建議

以上分析說明，銀行監(jiān)管目標(biāo)的設(shè)計既應(yīng)遵循整個銀行系統(tǒng)發(fā)展的客觀規(guī)律，也應(yīng)充分考慮和顧及國家政治體制、金融體制、銀行業(yè)市場結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平等實際情況。本文認(rèn)為銀行監(jiān)管目標(biāo)設(shè)計應(yīng)當(dāng)按照穩(wěn)定性、發(fā)展性、效率性和公平性目標(biāo)的價值序列充分體現(xiàn)在監(jiān)管法規(guī)中，主要是：

（一）增加關(guān)于提高銀行業(yè)運行效率、防止行業(yè)壟斷的目標(biāo)設(shè)計

銀行業(yè)的發(fā)展和國民經(jīng)濟的健康發(fā)展都離不開銀行業(yè)高效運行，從長遠(yuǎn)來看，缺乏效率的穩(wěn)定必將陷入不穩(wěn)定。銀行業(yè)效率是提高銀行體系競爭力的保障，也是實現(xiàn)銀行業(yè)安全穩(wěn)定、促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展的重要保證。另外，監(jiān)管法規(guī)中若不設(shè)計對行業(yè)壟斷的有關(guān)規(guī)定，壟斷者都會憑借市場勢力，損害消費者的福利，給整個社會帶來較大的福利損失。同時，在未設(shè)置防止行業(yè)壟斷的監(jiān)管環(huán)境下會產(chǎn)生一個龐大的銀行產(chǎn)業(yè)利益集團，該集團會為謀求自身利益而采取非正當(dāng)競爭手段，干擾甚至破壞正常市場競爭秩序，進而危及銀行體系的穩(wěn)健運行。當(dāng)前，由于在監(jiān)管立法上缺乏關(guān)于提高銀行業(yè)運行效率和防止行業(yè)壟斷的規(guī)定，直接導(dǎo)致了銀行體系運行的低效和金融創(chuàng)新的滯后。因此，應(yīng)增加提高銀行業(yè)運行效率、防止行業(yè)壟斷的目標(biāo)。

（二）明確公平性監(jiān)管目標(biāo)設(shè)計

我國現(xiàn)行銀行監(jiān)管法規(guī)中對于公平性目標(biāo)僅以保護存款人和其他客戶合法權(quán)益等作簡單敘述，尚未體現(xiàn)出公平性的真正內(nèi)涵。但是，公平公正一直就是立法的基本原則，保證銀行業(yè)金融服務(wù)和產(chǎn)品的公平性也是銀行監(jiān)管目標(biāo)法律地位的必要保障。目前，因為我國銀行業(yè)金融機構(gòu)對于不同所有制企業(yè)或不同地區(qū)（特別是城市與農(nóng)村地區(qū)之間）的消費者所提供的金融服務(wù)和產(chǎn)品未能體現(xiàn)出公平性原則，造成了銀行對國有制企業(yè)信貸供給的所有制偏好和對農(nóng)村信貸支持低于城市水平的信貸供給不均衡、信貸資金分配扭曲等問題。長遠(yuǎn)來看，公平性監(jiān)管目標(biāo)的缺失必然會影響其他監(jiān)管目標(biāo)的有效實現(xiàn)，明確該目標(biāo)設(shè)計已是刻不容緩。

（三）將防止金融犯罪、增進公眾對現(xiàn)代金融業(yè)的了解納入維護銀行體系穩(wěn)健運行監(jiān)管目標(biāo)之中

如前文分析，防止金融犯罪和增進公眾對金融業(yè)的了解如果作為監(jiān)管核心目標(biāo)之一，不僅不符合當(dāng)前我國銀行業(yè)的實際需要，而且會造成銀行實踐偏離監(jiān)管運行的理想軌道。本文認(rèn)為該目標(biāo)可以直接歸入維護銀行業(yè)穩(wěn)定目標(biāo)，作為穩(wěn)定性目標(biāo)的具體條款即可。

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（編輯 代金奎）

□□作者簡介：陳菲（1978-），男，山東大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士生。