以行政手段低成本圈地造林的傳統(tǒng)模式，如何應對林權覺醒與“林紙一體化”改革需求

在公眾印象中，數(shù)年前因環(huán)保、債務問題而備受指摘的林紙業(yè)巨頭——金光紙業(yè)（中國）投資有限公司〔下稱金光（中國）或金光〕，似乎沉寂已久。只有身處業(yè)內的人才知道，這家企業(yè)至今仍在風雨中搖擺。

最近，海南省昌江縣林業(yè)局陷入了一場麻煩：4月5日，海尾鎮(zhèn)南羅村的一片桉樹林突起大火，150畝桉樹被毀。經(jīng)反復核查，排除了清明上墳起火的因素?？h林業(yè)局隨后向上級匯報稱，懷疑這是一起因林權糾紛引起的縱火案。

案發(fā)地是一片千畝桉樹林，1998年前后由當?shù)卮寮w在未取得村民同意的情況下承包給金光，多年來，權屬爭議極大而始終無解。

對當?shù)卣裕@類林權爭議向來棘手。而近年來矛盾日熾，村民的極端行為層出不窮，局面近乎失控?！敦斀?jīng)》記者從海南省林業(yè)局獲悉，迄今金光在瓊所營的120萬畝林地中，已有3000余塊、累計逾10萬畝林地因權屬糾紛而被農民損毀或搶占。

同樣的情況在云南、廣西也不同程度地存在。瓊、滇、桂三省區(qū)，正是金光在華最重要的營林區(qū)，亦是國家推行“林紙一體化”所重點依賴的林業(yè)資源要地。

中國政府于2001年正式邁出“林紙一體化”改革步伐，旨在改變傳統(tǒng)造林、造紙分離的模式，實現(xiàn)二者投資運營主體一元化。金光（中國）事實上的母體——APP（Asia Pulp Paper Co.，Ltd.，亞洲漿紙業(yè)有限公司），正是亞洲最大的“林紙一體化”跨國企業(yè)。

但七年來的歷史表明，曾被各地政府寄予厚望并極力扶植的金光，在“林紙一體化”產(chǎn)業(yè)鏈的最上游一環(huán)——營林環(huán)節(jié)上，一直四處碰壁。這家被視為行業(yè)領軍者的企業(yè)，目前在中國仍只是部分地實現(xiàn)了“林紙一體化”的目標，而未來的道路將更為艱難。

金光的尷尬現(xiàn)狀，也折射出“林紙一體化”在中國踐行之難。身處林業(yè)資源匱乏的背景，林地管理恰是中國土地體制中最為脆弱的一隅。非捋清林權、明晰利責，不能穩(wěn)固上游原料供給，亦不能推動“林紙一體化”整體改革。

“金華林之源”

“今年起，省里不再下達為金光（中國）征地的指標?！?月15日，海南省林業(yè)局一位官員告訴《財經(jīng)》記者，“以后金光想要地，可以自己跟農民一家一戶地談?！?/p>

云南省林業(yè)廳副廳長郭輝軍在接受《財經(jīng)》記者采訪時，亦作出類似表述。

金光過往圈地營林的企業(yè)目標，很大程度上是通過地方行政高壓手段實現(xiàn)：政府逐級下達年度征地指標，并列入政績考核；壓力最終傳導至各基層村集體組織，為完成任務及獲益，最終以村集體意志取代村民個體意愿，將林地低價流轉金光。

即便如此，圈地向來不易。在海南，金光早在1997年即與當?shù)亓謽I(yè)總公司簽約成立海南金華林業(yè)有限公司（下稱金華林），合作營林350萬畝。此后九年，執(zhí)行金華林的征地任務，成為海南省政府重點工程。

不久，海南省林業(yè)局即發(fā)現(xiàn)完成任務之艱難?！敖鸸鈱α值匾蠛芨撸瑢ζ露?、海拔、土壤條件都有要求。還要求連片的林地面積不得低于150畝?！焙Ｄ鲜×謽I(yè)局一位干部告訴《財經(jīng)》記者。

由于合作首年征地進展極慢，第二年，海南省林業(yè)局局長換人。新局長甫上任即成立21個工作組，每組兩人，派駐各縣市督促金華林征地。海南省林業(yè)局防火辦劉福堂向《財經(jīng)》記者介紹，當時海南省林業(yè)局工作人員總計不足50人，“這樣一來，全局工作幾乎陷入癱瘓。有人在會上氣憤地說，林業(yè)局干脆改叫‘金光局’算了?！?/p>

這一時期，正值金光集團在全球如日中天之際。這家由印尼財閥黃奕聰家族所有的跨國集團，其核心企業(yè)為APP，注冊于新加坡，1995年在紐交所上市。通過“官商合作”，APP在印尼攫取大片原始森林，在全球大舉借貸融資，以負債經(jīng)營模式迅速崛起，躋身全球紙業(yè)十強，帶動超過150億美元國際資本投向印尼漿紙業(yè)。

APP在華投資始于1992年，以在寧波、鎮(zhèn)江等地并購小型造紙廠開端，之后率先在廣東大舉圈地營林。這一期間，業(yè)界共睹之APP中國路徑，正是其在母國“官商合作”模式的成功復制。

不曾預料，災難很快到來了。

“失之東隅，收之桑榆”

2001年，APP因長年債務危機從紐交所退市。圍繞其逾百億美元的債務，一場堪稱“全球新興市場最大的公司債務重組”展開，直到2006年方告收尾。

APP在證券市場上的隕落，被歸咎于高負債經(jīng)營及對林業(yè)資源掠奪式開采。然而就在深陷危機的2001年，它在中國絕地逢生。

這一年，中國政府啟動“林紙一體化”改革，鼓勵單一主體投資運營從營林、制漿至造紙的全部產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)。

中國紙張生產(chǎn)、消費長期位居世界第二，而造紙業(yè)向為中國“短板”。因產(chǎn)量整體不足，中國同時是紙張進口大國。國內造紙業(yè)的突出問題在于原料結構失衡，草漿比例過高。2002年，木漿原料僅占21％。草漿污染極大，結果造紙全行業(yè)當時對全國GDP貢獻不過2.2％，污水排放則占全國工業(yè)污水排放量的15.4％。

另一方面，中國林業(yè)資源短缺，人均森林面積居世界第119位。因造紙業(yè)和林業(yè)分屬不同部門管轄，上游造林缺乏下游造紙業(yè)的產(chǎn)業(yè)驅動，而下游生產(chǎn)亦無法獲得上游原料保障。

以上種種，正是2001年中國啟動林紙業(yè)改革前的產(chǎn)業(yè)背景。在政府決策者看來，推動全行業(yè)轉型，先須加大木漿供給，為此則須大造速生豐產(chǎn)林。國家林業(yè)局為此劃定了18個富林、宜林省份，提出速生豐產(chǎn)林基地建設工程。這一政策在2002年獲得當時的國家計委批復，構成“林紙一體化”政策的核心內容。

政策放開，為下游制漿造紙企業(yè)進入上游圈地造林打開大門。在一些經(jīng)濟欠發(fā)達的富林省份看來，“林紙一體化”可以包治百?。禾岣吡值厣a(chǎn)力、樹立又一個支柱產(chǎn)業(yè)、帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展、解決就業(yè)、提供稅收……“林紙一體化”所到之處，盡管也惹來毀林和污染的爭議，仍被地方政府列為“首腦工程”鼎力支持。

APP看到了機會。2002年之前，由于全球性債務危機，APP在華曾一度面臨被整體出售的危機，其營林項目幾乎全部擱置。而自2002年起，外界眼中的APP游走于各大富林省份，已是中國圈地營林急先鋒的形象。

這一年，APP將在華全部投資轉至金光（中國）名下。后者是在上海注冊的外商獨資企業(yè)。從而，金光（中國）與卷入債務漩渦的母體隔離，傾力開拓中國市場。

林權屬于誰？

2002年前后，借助中國“林紙一體化”政策，重生后的金光（中國）狂飆突進，宣布在華投資超過900億元、涉及造林4000萬畝。

“林紙一體化”的上游為造林營林，這也是該模式能否成功運作的根本所在。此時的金光，對借助政府力量大規(guī)模、低成本圈地造林仍存幻想。但中國林地局勢，已今昔不同過往。

建國以來，中國林地體制變革已經(jīng)歷四個階段：土改時期的“分山分林到戶”；農業(yè)合作化時期的“山林入社”；人民公社時期的“山林集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營”；上世紀80年代中后期的“林業(yè)三定”（穩(wěn)定山權林權、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責任制）。

中國現(xiàn)有林地約43億畝。在所有權上，被分為國有林地與集體所有制林地；在功能上，被分為公益林與商品林。林地、耕地同屬農地，較之后者，中國林地管理更為薄弱乃至混亂。

改革開放以來，各地政府隨意改變林地所有權及使用權、隨意變更林地功能分類、隨意侵占集體林地的現(xiàn)象層出不窮。

《財經(jīng)》記者獲悉，2004年3月，國家林業(yè)局接到云南林業(yè)廳對金光營造紙漿林基地的問題匯報，問題包括：規(guī)劃營造的紙漿林基地有很大一部分是現(xiàn)有天然林，荒山荒地采伐率不到5％；轉讓價格過低，每年每畝林地只給0.8元；基地涉及國有林，須經(jīng)省級以上林業(yè)主管部門審核，但事實未走審批程序。

此后，國家林業(yè)局派員對云南進行了為期十天的調研。在當年4月形成的調研報告中，批評了地方政府在金光營林過程中，“不經(jīng)資產(chǎn)評估，由行政行為操作的林地、林木流轉，背離了市場經(jīng)濟價值，造成國有資產(chǎn)流失和林農合法利益受侵害”。

對于外來者金光而言，近年來伴隨著土地價值不斷攀高，農民林權意識覺醒，靠行政命令壓價拿地不再是一條減少成本的捷徑，因為事后的反彈往往令局面失控。

在金光的主陣地海南，當初一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成征地指標，未征求農戶意見就將林地租予金光集團旗下的金華林。此后數(shù)年，農戶眼見地價漸高，將林地租予水果承包商或自種紙漿林、經(jīng)濟作物所獲收益，均高出與金華林合作收益的數(shù)倍。于是，農戶們開始加入了毀林、搶地的隊伍。

“這些地，”王道文用手對著門前連綿的山劃了一個大圈，“從我們爺爺那一代就是分給我們村的，但國有農場背著我們把地租給了金光。我們必須把地要回來！”

王道文是海南瓊中縣紅毛鎮(zhèn)什空村村長。今年1月初，村內200余村民集體出動，將金光一片上百畝開墾好的林地搶占了，種上了村民們早已準備好的桉樹苗。

王道文告訴《財經(jīng)》記者，什空村曾分得300余畝林地，“以前我們不知該種什么，只是拿來放放羊。后來農場來了，見我們什么也沒種，就占了我們一些地。這次農場又背著我們把這些地全租給了金光?，F(xiàn)在我們地也沒有，租地的錢也沒看到。”

他說，自2005年當上村長以來，他一直在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門反映此事，但一直未獲滿意答復?！皼]辦法了，村民就占地?！?/p>

“午餐”并不免費

更集中的毀林占地風波，出現(xiàn)在2003年金華林第一個輪伐期過后。按照聯(lián)營合同，金光在用地前先一次性按每畝30元支付給農戶。六年一個輪伐期到時，再按木材收益分成，七成歸金光，三成歸農戶或村集體。

然而第一個輪伐期后，農戶們從金華林手中所獲提成僅每畝30元?！半S便在地上種點東西，一年都有幾百塊收入，很多農民就反悔了?！币晃划?shù)亓謽I(yè)局干部解釋。

“分成的時候，金華林說要扣除所有的管理成本后再分，卻沒告訴農戶具體產(chǎn)量和成本的明細?！鄙鲜隽謽I(yè)局干部告訴《財經(jīng)》記者，2003年以來林業(yè)局不斷接到農戶投訴，要求退約，“我們曾跟金華林協(xié)商過，但沒有回應?！?/p>

2003年后，加入毀林及搶占林地行列的農戶越來越多。當中既有渾水摸魚者，有跟風搶地者，也有真正為收回林地使用權而理性行動者。

搶林激化了矛盾。2007年，金華林定屯經(jīng)營區(qū)在一怒之下，將屯昌縣新興鎮(zhèn)南歧村王丁照等四弟兄告上法庭，擬追回被搶占的約60畝林地。這塊林地系金光1997年通過當?shù)亓謽I(yè)部門協(xié)調，從村集體處租賃而來，并獲四弟兄簽名，約定租約期30年。然而2004年第一個輪伐期過后，因不滿收益過低，兄弟四人在金光準備種植下一輪紙漿林前占地了。

最后金光官司贏了，但地還是無法收回?！暗乩锶挤N上了橡膠，法官也沒有辦法。”經(jīng)營區(qū)一位工作人員說。

金華林在瓊中的負責人李軍告訴《財經(jīng)》記者，為應付這一局面，金華林自2003年推出了一些變通辦法，若不能接受分成，農戶還可選擇以下合作方式：一是重租，“大家談定一個租價，再簽合同”；二是“公司加農戶”，由金華林向農戶提供種苗、肥料和技術，后者承包種植，采伐后優(yōu)先售予金華林；三是“公司造林”，金華林向種植戶每畝投資350元，采伐后每畝返還2.8立方米木材給投資方，超額的木材由金華林以市場價格收購。

這一轉變，令金光不得不以更高的成本獲得林地資源。

事實上，自2007年以來，包括海南、云南及廣西在內的14個省份首批進行了林權改革，其核心內容是將集體林地的使用權及收益權確權到戶，將林權證發(fā)到個人手中；同時建立林地、林產(chǎn)品的流轉平臺。

據(jù)悉，在一些林權改革進行得較早的地區(qū)，集體林地一經(jīng)確權，其地價即刻翻番。在這一背景下，金光過去依靠行政手段獲得的林業(yè)資源將引發(fā)更多產(chǎn)權糾紛，今后的拓展道路將日益艱難。

“林權改革分三步走。”海南省一位地方林業(yè)局干部告訴《財經(jīng)》記者，“第一步是摸底，先把林地面積丈量出來──過去說有多少林地，靠的都是目測；第二步是為沒有糾紛或較少糾紛的林地確權；第三步再清理糾紛林地──這是改革中最頭疼的部分，放在最后?！?/p>

根據(jù)各地部署，此次林權改革需歷時五年左右。以此推算，金光所面臨的林權糾紛若不能及時解決，則矛盾將在三年后集中爆發(fā)。

金光悖論愈發(fā)清晰：當今中國實施“林紙一體化”模式的企業(yè)，必須在尊重林權的基礎上，循合法手段獲取林業(yè)資源，這意味著更高的資源成本，要求企業(yè)擁有更雄厚的財務支撐。而“金光模式”的中國版本，在以往恰恰是依賴行政手段，不憚負債運營，在權屬不清的模糊地帶大舉低成本圈地造林的“典范”。

林權漸次歸位，金光尷尬只有愈演愈甚。畢竟，天下沒有免費的午餐。

贏家？輸家？

金光在中國的麻煩還不止于此。

中國很大，在一地艱難獲得木槳原料資源后，跨省調拔也并不容易。國家發(fā)改委2003年12月發(fā)布的《全國林紙一體化工程建設“十五”及2010年專項規(guī)劃》顯示，中國營林、造紙產(chǎn)業(yè)在各地分布極不平衡：在長江中下游和黃淮海地區(qū)，造紙產(chǎn)能幾近全國70％，而木漿產(chǎn)能尚不足20％；而在東南沿海、東北和西南地區(qū)，局面正好相反。

金光目前在華建有17家漿紙企業(yè)和25家林場，前者多分布于長江中下游，后者則多布局于東南和西南。如今，金光的營林重地——廣西、云南、海南三省區(qū)，已不愿僅僅承擔原料輸出者的角色。

以廣西為例，為了在本區(qū)營建完整的林紙一體化產(chǎn)業(yè)鏈，即使金光在欽州的漿紙項目已經(jīng)上馬，廣西區(qū)政府仍提請各部門和沿海各市政府密切關注，“不允許從廣西原料林基地往區(qū)外運送原料木材”。

在云南，金光也不得不以在當?shù)亟ㄔO產(chǎn)能90萬噸漿紙廠的承諾為代價，以獲取更多原料林地。

為獲取上游林地資源，金光自身的企業(yè)利益訴求被迫向各富林省份的利益訴求妥協(xié)，在桂、滇、瓊三省區(qū)上馬制漿、造紙項目。這進一步加劇了原料短缺之困，也極大增加了資金壓力。

與其巨大的投入相比，金光在華拓展16年而進展甚微。截至2008年1月，金光在中國營林460萬畝，其中八成以上出自2002年之后，且至今仍處于凈投入階段。

金光（中國）的實際挺進，與其投資900億元、造林4000萬畝的宏圖偉略相去甚遠。

金光在中國的盈利水平也依然低微。金光（中國）財報顯示，其逐年增加的資產(chǎn)總額與債務幾乎等量齊高。2006年集團總資產(chǎn)263億元，集團層面負債總額為58.35億元，為子公司提供抵押或擔保形成的債務高達195億元。

“林紙一體化”戰(zhàn)略重估

金光個案顯示，“林紙一體化”之于中國國情固然有其合理性，但具體實施這一產(chǎn)業(yè)政策仍需謹慎權衡。

中國現(xiàn)有林地面積43億畝，居全球第五，而人均森林面積卻排在世界第119位。盡管國家林業(yè)局曾劃定18個省份建設速生豐產(chǎn)林基地，但這些富林、宜林省份其實各有“短板”。

以金光營林最多的廣西、海南及云南三省區(qū)為例：廣西林地面積多，資源競爭也最為激烈，地價迅猛攀升；與金光走得最近的海南省，僅引入金光一家企業(yè)，但當?shù)亓值刭Y源緊缺、生態(tài)保護任務繁重，林權糾紛高企，不宜大干快上；位于長江源頭的云南則是典型的“遠看綠油油，近看水土流”的生態(tài)脆弱區(qū)，省內山高路險，林地分散，對于需要“用種莊稼的辦法”來對待的速生林產(chǎn)業(yè)，并不如期待中那樣適宜。

2007年11月，在四年前頒布《全國林紙一體化工程建設“十五”及2010年專項規(guī)劃》的基礎上，國家發(fā)改委又發(fā)布了《造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，明確提出到2010年要力爭實現(xiàn)建設造紙林基地500萬公頃、新增木漿生產(chǎn)能力645萬噸的目標。

上述文件還要求，在“十一五”期間淘汰落后產(chǎn)能650萬噸，同時支持通過兼并、聯(lián)合、重組和擴建等形式，發(fā)展十家左右產(chǎn)能為100萬噸至300萬噸的制漿造紙企業(yè)。這意味著國內林紙行業(yè)將出現(xiàn)整合并購熱潮，行業(yè)集中度將明顯增加。

然而，中國有條件達成自給自足的林漿紙一體化產(chǎn)業(yè)目標嗎？

放眼世界，資源緊缺是“林紙一體化”產(chǎn)業(yè)的普遍難題。芬蘭等國的成功經(jīng)驗表明，對森林資源的有效保護是實施“林紙一體化”的先決條件。

據(jù)國聯(lián)證券造紙行業(yè)研究員馬智琴介紹，芬蘭森林覆蓋率達69％，其紙業(yè)發(fā)展模式是倡導森林工業(yè)群體化，即將包括森林種植和管理、森林工業(yè)（制材、制漿和造紙）、建材工業(yè)、印刷工業(yè)以及各種相關產(chǎn)業(yè)，以多種形式予以結合。如完整的木材用來制作木板、家具等，木材的邊角料用來制漿造紙，從而達到善用每一塊木材的目的。

芬蘭嚴格執(zhí)行森林保護及管理辦法，認為森林的首要功能是保護環(huán)境。按照規(guī)定，企業(yè)對林木的年砍伐量必須低于年生長量，砍伐后必須及時更新。但即使如此，芬蘭仍感造紙業(yè)對林木的消耗太大。進入21世紀后，該國以斯道拉恩索為代表的紙業(yè)巨頭正積極面向中國等發(fā)展中國家尋找林業(yè)資源，實現(xiàn)其全球化戰(zhàn)略。

反觀中國，森林資源和林業(yè)管理的先天不足，已導致包括造紙業(yè)在內的林業(yè)產(chǎn)業(yè)在后天成長中的局限。

在林業(yè)的分類與布局上，各地普遍缺乏規(guī)劃，隨意性大，可因利益需要隨時改變布局，破壞環(huán)境；在公益林的管護上投入不足且無積極性，使其成為盜伐主要對象。種植上則不顧地區(qū)、環(huán)境的差異選擇樹種，以完成任務了事；對商品林的培育與經(jīng)營亦缺乏長遠目標，短期行為較為突出。

業(yè)內專家指出，要判斷中國是否有條件發(fā)展自給自足的“林紙一體化”，最科學的做法是對全國森林狀況作一次環(huán)評，有針對性地提出哪些省份的哪些地方可以發(fā)展速生林，哪些地方則堅決不可。在此基礎上作出的產(chǎn)業(yè)布局方能因地制宜，獲得可持續(xù)發(fā)展。

從眼下情況看，僅金光一家企業(yè)在“林紙一體化”進程中已是舉步維艱，更何況志存高遠的整個產(chǎn)業(yè)？