“國(guó)定貧困縣”湖南省新化縣14年扶貧歷程，折射出中國(guó)行政化扶貧模式的低效和重重問題

時(shí)近5月，正值“春荒”。50多歲的楊榮華坐在自家破敗的小木屋前，孤身一人，無(wú)所事事，滿目茫然。

楊榮華是湖南省新化縣水車鎮(zhèn)金龍村農(nóng)民。出生至今，貧困與他如影相隨，他已有半年多沒吃肉了，“擂巴菜”是每天的主食。所謂“擂巴菜”，就是不放油的青菜加上鹽，然后搗碎，用以下飯。冬季，他缺乏御寒的棉衣；春天如期而至，免去了凍餒之苦，但四處漏雨的房屋，又成為他最大的煩惱。

在金龍村，像楊榮華這樣的“單身貧困戶”還有20多人。這里峰嶺層疊，山路崎嶇，到鎮(zhèn)政府走一趟要多半天。不僅經(jīng)濟(jì)落后，而且信息閉塞。楊榮華沒讀過書，幾乎沒看過電視，更不知互聯(lián)網(wǎng)——但他卻知道，新化縣是“國(guó)定貧困縣”。

確如他所知，在1994年，新化縣被確定為國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣。此后，各項(xiàng)扶貧資金源源而至。據(jù)新化縣財(cái)政局統(tǒng)計(jì)，截至2006年，該縣共獲專項(xiàng)扶貧資金總計(jì)5.37億元。加上縣政府各部門所獲“對(duì)口扶貧”資金，總額超過10億元。

但是，中央和地方的14年扶持，并未改變新化縣的整體貧困。截至目前，該縣尚有7.8萬(wàn)赤貧人口，沒有一家產(chǎn)值上億元的工業(yè)企業(yè)，人均GDP不抵全國(guó)平均的四分之一，農(nóng)民人均純收入不足全國(guó)平均的一半，縣鄉(xiāng)負(fù)債高達(dá)13.62億元，每年財(cái)政開支的三分之二靠上級(jí)補(bǔ)助。

新化縣是中國(guó)596個(gè)貧困縣的縮影。新化縣14年扶貧的歷程，折射出行政化扶貧的低效和重重問題，促使人們對(duì)扶貧理念和扶貧模式進(jìn)行反思。

繁榮與貧困

2008年1月底，正值農(nóng)歷年末，冰雪雨凍災(zāi)害襲擊新化縣。一場(chǎng)政治“地震”同時(shí)襲擊新化：婁底市委常委、曾任新化縣縣委書記的謝文生，因涉嫌經(jīng)濟(jì)問題被省紀(jì)委“雙規(guī)”，旋即被檢察機(jī)關(guān)逮捕，立案調(diào)查。此前不久，原縣財(cái)政局局長(zhǎng)陳程南亦被立案調(diào)查，據(jù)稱陳涉嫌挪用扶貧款為其親屬“買選票”。

兩人落馬，給新化縣官場(chǎng)帶來(lái)恐慌，也引發(fā)各方面對(duì)新化縣最大的資源——扶貧資金去向的關(guān)注。隨著相關(guān)調(diào)查的深入，新化縣扶貧資金使用亂象漸現(xiàn)，現(xiàn)行扶貧投入體制因此受到質(zhì)疑。

新化縣位于湖南省中部偏西，至宋朝方歸附中央管轄，因系“王化之新地”得名“新化”。1949年后，新化縣所轄冷水江工業(yè)區(qū)獨(dú)立設(shè)市，財(cái)源大減；后因修建柘溪水庫(kù)，該縣16.5萬(wàn)畝良田被淹沒，加上后來(lái)的毀林開荒，新化縣一蹶不振。

新化縣現(xiàn)有人口130余萬(wàn)，是湖南省第一人口大縣，也是典型的農(nóng)業(yè)大縣，其中農(nóng)業(yè)人口占近90％。據(jù)該縣統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2005年，新化縣農(nóng)村居民人均純收入只有1536元，是當(dāng)年全國(guó)平均水平的47％。14年的扶貧并未使新化縣形成支柱性產(chǎn)業(yè)，也沒有建立起持續(xù)有效的減貧機(jī)制。在一些貧困山區(qū)，農(nóng)民依然靠天吃飯，未能擺脫“豐年脫貧，災(zāi)年返貧”的輪回。

但是，與全縣的整體貧困相比，新化縣城卻隨處可見豪奢的景象。2008年初，《財(cái)經(jīng)》記者在新化縣采訪時(shí)看到，新建的縣委大樓和廣場(chǎng)相當(dāng)氣派，縣直機(jī)構(gòu)門前的公務(wù)用車豪華氣派，廣本、豐田、別克等應(yīng)有盡有。該縣扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)的用車，也價(jià)值20多萬(wàn)元。

新化縣政府一位官員告訴記者，幾乎所有的縣直單位“一把手”在縣城都有兩三套房產(chǎn)、數(shù)個(gè)商業(yè)店鋪。

隨著新縣委政府大樓的建成，新城區(qū)開發(fā)如火如荼。新化縣領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此甚為自豪。據(jù)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)介紹，新化城區(qū)未來(lái)將擴(kuò)大一倍。知情者說(shuō)，新城區(qū)開發(fā)主要由政府各部門帶動(dòng)，縣政府各局均往東遷，新辦公樓也一棟比一棟氣派。

新化縣巨大的城鄉(xiāng)反差，是對(duì)“開發(fā)式扶貧”方針的拷問：數(shù)額巨大的扶貧資金，都用到了哪里？績(jī)效如何？

爭(zhēng)來(lái)“貧困帽”

新化縣成為國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣始于1994年。

1986年，為了有針對(duì)性地消除貧困，中國(guó)政府決定每年投入一定的財(cái)政資金，輔之國(guó)有銀行貼息貸款，重點(diǎn)扶持全國(guó)最貧困的331個(gè)縣，解決其財(cái)政困難，幫助這些貧困縣發(fā)展。同時(shí)，各省也確定相應(yīng)的省級(jí)扶貧重點(diǎn)縣，投入相應(yīng)資金。

當(dāng)時(shí)，新化縣周邊的縣市都在爭(zhēng)當(dāng)“小康縣”、“百?gòu)?qiáng)縣”，但新化縣時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)層卻有著不同的“志趣”，決定爭(zhēng)取“國(guó)定貧困縣”。為此，該縣于1988年成立扶貧辦，專門負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作，楊國(guó)吾成為首任扶貧辦主任。

早已退休的73歲的楊國(guó)吾告訴《財(cái)經(jīng)》記者，要成為“國(guó)定貧困縣”，首先要當(dāng)上“省定貧困縣”。為了搜集資料，他當(dāng)上扶貧辦主任后，穿著草鞋下鄉(xiāng)調(diào)查，撰寫過六七十萬(wàn)字的調(diào)查資料，向上級(jí)反映新化縣的貧困。

功夫不負(fù)有心人。1989年，新化縣如愿以償被定為湖南省扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，楊國(guó)吾也被譽(yù)為“頭號(hào)功臣”。知情者告訴《財(cái)經(jīng)》記者，時(shí)任縣長(zhǎng)獲知此消息后，興奮地說(shuō)：“新化縣由五等公民上升到四等公民，今后還要繼續(xù)當(dāng)三等公民、二等公民?！?/p>

接下來(lái)是爭(zhēng)取“國(guó)定貧困縣”。新化縣多方努力。首先，縣有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)紅七軍長(zhǎng)征時(shí)曾途經(jīng)新化，便借此申報(bào)“革命老區(qū)縣”，為爭(zhēng)取“國(guó)定貧困縣”增加籌碼。

其次，走“上層路線”。據(jù)楊國(guó)吾回憶，有一次，他聽說(shuō)國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組一位領(lǐng)導(dǎo)正在湖南懷化開會(huì)，便立即和新化縣領(lǐng)導(dǎo)一起，雪夜驅(qū)車數(shù)百公里，凌晨4點(diǎn)趕到，在該領(lǐng)導(dǎo)住處翻鐵門而入，棉衣也被劃破。他穿著露著棉絮的棉衣匯報(bào)，領(lǐng)導(dǎo)非常感動(dòng)。

再次，借媒體造勢(shì)。1993年，經(jīng)過新化縣多方努力，某中央級(jí)媒體發(fā)出內(nèi)參《新化縣50多萬(wàn)農(nóng)民不得溫飽》，獲得了當(dāng)時(shí)中央、國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)人的批示。這份內(nèi)參及領(lǐng)導(dǎo)批示，是此后新化縣成為“國(guó)家級(jí)貧困縣”的關(guān)鍵因素。

據(jù)記者了解，經(jīng)高層領(lǐng)導(dǎo)批示后，新化縣隨即獲得各方面的扶持。當(dāng)時(shí)湖南省主管副省長(zhǎng)專程赴新化縣現(xiàn)場(chǎng)辦公，給新化縣帶來(lái)總額上億元的“真金白銀”。

1994年，國(guó)務(wù)院決定把“國(guó)定貧困縣”增至592個(gè)。此時(shí)大多數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)也已發(fā)現(xiàn)，“國(guó)定貧困縣”意味著無(wú)償?shù)闹醒牒偷胤截?cái)政補(bǔ)助，還有諸多優(yōu)惠政策。一時(shí)間，“國(guó)定貧困縣”資格成為稀缺資源，競(jìng)爭(zhēng)激烈。由于此前做足了“功課”，新化縣搶得先機(jī)“脫穎而出”，如愿成為“國(guó)定貧困縣”。

楊國(guó)吾向《財(cái)經(jīng)》記者回憶：“當(dāng)時(shí)我在北京守候消息。半夜1點(diǎn)，我從國(guó)務(wù)院扶貧辦一位處長(zhǎng)家得知好消息后，冒著鵝毛大雪，跑步一個(gè)多小時(shí)，回到地下室旅館，告訴一同駐京活動(dòng)的副縣長(zhǎng)。我們倆又高興又激動(dòng)，抱頭痛哭?！?/p>

按照中央要求，凡“國(guó)定貧困縣”都要有一個(gè)中央部委“對(duì)口扶貧”。當(dāng)時(shí)，全國(guó)592個(gè)貧困縣都想爭(zhēng)奪財(cái)政部的“對(duì)口扶貧”。激烈角逐中，新化縣最終勝出，爭(zhēng)取到財(cái)政部“對(duì)口扶貧”，長(zhǎng)達(dá)七年。

楊國(guó)吾告訴《財(cái)經(jīng)》記者，他曾被國(guó)務(wù)院扶貧辦一位熟識(shí)的處長(zhǎng)稱為“老叫花子”。不過，楊國(guó)吾并無(wú)不快。他解釋說(shuō)，對(duì)方如此措辭，他不覺得是諷刺，而認(rèn)為含有對(duì)他執(zhí)著工作的肯定。

退休后的楊國(guó)吾也沒有閑著。他還時(shí)而進(jìn)京，去中央部委為新化縣爭(zhēng)取到“全國(guó)水土保持重點(diǎn)縣”、“全國(guó)生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)縣”、“全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)試點(diǎn)縣”等七頂帽子。楊國(guó)吾說(shuō)：“每一頂帽子都意味著至少數(shù)百萬(wàn)元的資金?！?/p>

扶貧款成為“唐僧肉”

有了國(guó)家級(jí)貧困縣的名號(hào)，新化縣等于種上了一棵“搖錢樹”。14年來(lái)，新化縣獲得的財(cái)政扶貧資金和因國(guó)家級(jí)貧困縣帽子而獲得的政策性傾斜扶持資金總計(jì)達(dá)十幾億元。

按照現(xiàn)行扶貧政策，中央對(duì)“國(guó)定貧困縣”的扶貧資金主要有兩類：一類是發(fā)改委系統(tǒng)掌握的“以工代賑”資金，重點(diǎn)用于貧困地區(qū)修路、水利設(shè)施、人畜飲水、小流域治理等，以改善貧困人口的生產(chǎn)生活條件；另一類是“扶貧辦定計(jì)劃、財(cái)政部門撥款”的發(fā)展資金，該資金由財(cái)政部門與扶貧部門會(huì)商后發(fā)放，重點(diǎn)用于發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、科技扶貧等。

新化縣成為“國(guó)家級(jí)貧困縣”后，除了縣扶貧辦、以工代賑辦掌握的中央和省級(jí)財(cái)政扶貧資金，還能獲得扶貧貼息貸款。全縣農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、教育、財(cái)政各個(gè)部門都能借此得到各類扶貧資金。

據(jù)楊國(guó)吾介紹，這些扶貧資金名目繁多，多的高達(dá)數(shù)千萬(wàn)元，少的也有數(shù)萬(wàn)元。

這些財(cái)政扶貧資金，通常由各政府部門掌握、立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收。但由于缺乏來(lái)自扶貧對(duì)象和社會(huì)公眾的監(jiān)督，缺乏獨(dú)立的機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)扶貧績(jī)效，這些資金更容易被浪費(fèi)，甚至或被擠占、挪用。

《財(cái)經(jīng)》記者在新化縣采訪時(shí)，獲知大量扶貧資金被低效使用的案例。如1996年至1998年，新化縣所獲果苗購(gòu)置扶貧款高達(dá)3600萬(wàn)元。這些資金分批分期下達(dá)到縣扶貧辦、山地開發(fā)辦、林業(yè)局等部門后，各部門自行其是，購(gòu)進(jìn)的果苗五花八門，大多數(shù)都沒有成活，成活的也不掛果。14年來(lái)，雖然有中央和省級(jí)重點(diǎn)扶持，新化縣至今找不到稍成規(guī)模的經(jīng)濟(jì)林和果樹林，甚至連橘子等南方山區(qū)常見的水果都要從外地輸入。新化縣號(hào)稱規(guī)模為10萬(wàn)畝的藥材基地，其實(shí)也不足2萬(wàn)畝。

扶貧技能培訓(xùn)是另一例證。據(jù)記者了解，新化縣每年獲得100多萬(wàn)元針對(duì)貧困農(nóng)民的技能培訓(xùn)費(fèi)。但記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣五所扶貧定點(diǎn)培訓(xùn)學(xué)校，均不具備獨(dú)立法人資格，也不具備從事三年以上勞務(wù)技能培訓(xùn)的資格。

記者在該縣梅山職校采訪時(shí)看到，該校系租用縣農(nóng)機(jī)學(xué)校一樓的三個(gè)房間，分別掛著“實(shí)踐操作室”、“餐廳”和“辦公室”的牌子。其中，實(shí)踐操作室不足30平方米，簡(jiǎn)陋的水泥灶臺(tái)上，擺著十個(gè)銹跡斑斑的爐灶。很難想象，兩年來(lái)這里竟然“培訓(xùn)”了400名廚師。但就是這樣簡(jiǎn)陋的學(xué)校，每年獲得的扶貧培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)高達(dá)60萬(wàn)元。

在新化縣瑯瑭鎮(zhèn)白云村，村民對(duì)記者反映，2007年，瑯瑭鎮(zhèn)政府以該村名義申請(qǐng)到４萬(wàn)元水改工程資金，但該村根本沒有建任何工程。在天門鄉(xiāng)林場(chǎng)村，上級(jí)撥付了８萬(wàn)元人畜飲水工程款，惟一的“成果”，是村支書兄弟家修了個(gè)小水塔。

記者調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，一些扶貧貼息貸款也未真正用于扶貧項(xiàng)目。

新化縣“五溪造紙廠項(xiàng)目”是諸多類似項(xiàng)目中的一個(gè)。1995年，該縣槎溪鎮(zhèn)一農(nóng)民申請(qǐng)建造“五溪造紙廠”。經(jīng)時(shí)任縣委書記批示，他獲得貸款1200萬(wàn)元。但后來(lái)此人下落不明，根本沒有建廠，1200萬(wàn)元不知所終。

據(jù)新化縣財(cái)政局一位領(lǐng)導(dǎo)透露，僅1994年至1998年，新化縣共發(fā)放5000余萬(wàn)元扶貧貸款，到期收回的僅有數(shù)百萬(wàn)元。新化縣農(nóng)行有關(guān)人士表示，由于該縣扶貧貸款不良率驚人，2000年后，該縣農(nóng)行就很少發(fā)放扶貧貸款。

在新化縣，財(cái)政扶貧資金還成為權(quán)力者尋租的工具。由于扶貧資金來(lái)源和使用不透明，有相當(dāng)多項(xiàng)目需領(lǐng)導(dǎo)批“條子”才能拿到錢。層層審批中，各類扶貧款常常被層層克扣。

據(jù)新化縣金鳳鄉(xiāng)一位不愿透露姓名的村支書介紹，村支書的主要工作之一就是“跑項(xiàng)目”。如不會(huì)“跑”，再窮也得不到扶貧項(xiàng)目。而費(fèi)力爭(zhēng)取到的項(xiàng)目資金，給主管部門的回扣至少是20％，有的高達(dá)50％。這筆錢還要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)提成，真正留在村里的所剩無(wú)幾。

長(zhǎng)期以來(lái)，“跑項(xiàng)目、爭(zhēng)資金”是新化縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一項(xiàng)常規(guī)工作，“項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)”是必須付出的成本。據(jù)該縣審計(jì)部門查證，在新化縣相對(duì)貧困的石沖口鎮(zhèn)，2007年報(bào)賬的煙酒餐飲發(fā)票百余萬(wàn)元，其中注明“跑項(xiàng)目”的經(jīng)費(fèi)達(dá)80萬(wàn)元。

僅有1.6萬(wàn)人口的金鳳鄉(xiāng)，2001年－2003年餐飲發(fā)票高達(dá)130萬(wàn)元。1996年，時(shí)任縣扶貧辦主任陳貌聰以扶貧辦名義為私人企業(yè)石新銻品廠作擔(dān)保，借扶貧貼息貸款100萬(wàn)元，并以縣扶貧培訓(xùn)大樓作為抵押。后因該筆貸款一直未歸還，2003年5月，新化縣法院判決縣扶貧辦負(fù)連帶責(zé)任，將扶貧培訓(xùn)大樓及扶貧辦10萬(wàn)元債權(quán)判賠給縣農(nóng)業(yè)銀行。

更有甚者，扶貧資金還被用于“賄選”。據(jù)婁底市紀(jì)委有關(guān)人士透露，新化縣原財(cái)政局長(zhǎng)陳程南涉嫌挪用扶貧資金，為其內(nèi)弟段芝庭“買選票”。 2003年2月5日，陳程南向水車鎮(zhèn)東溪村、錫溪村、日樂村三名縣人大代表每人支付5000元，希望他們支持段芝庭競(jìng)選副縣長(zhǎng)。這也是陳程南被立案調(diào)查的導(dǎo)火索。

“項(xiàng)目”生財(cái)

借“上項(xiàng)目”套取扶貧款，在新化縣14年扶貧中屢見不鮮。爐觀鎮(zhèn)石新村的變遷，恰是一個(gè)形象的注腳。

“不知道這里還會(huì)上什么項(xiàng)目！”爐觀鎮(zhèn)石新村61歲的農(nóng)民鄒繼春對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者冷漠地說(shuō)。他腳下的萬(wàn)寶山自1994年至今，先后歷經(jīng)四個(gè)扶貧項(xiàng)目，留下的卻是一片荒凉。

1998年，石新村村支書宣布，上級(jí)批準(zhǔn)了該村的“庫(kù)區(qū)新開田項(xiàng)目”，計(jì)劃把位于該村萬(wàn)寶山頂上的370畝茶園開墾為耕地，上級(jí)按每畝1000元給予補(bǔ)助。同時(shí)還有一個(gè)項(xiàng)目，主要是用扶貧款在毗鄰的100畝紅薯地上建橘園基地。

當(dāng)時(shí)，山頂茶園每年有近20萬(wàn)元的收入。鄒繼春和村民們對(duì)此很不理解：一是種糧并不比茶園賺錢；二是茶園在山頂上，改成種糧后無(wú)法灌溉。

但是，這個(gè)扶貧項(xiàng)目按計(jì)劃推進(jìn)。推土機(jī)開了進(jìn)來(lái)，一排排茶樹被推倒，山坡被開墾成連片梯田。

據(jù)該村村民反映，這些的梯田里石頭很多，根本不能種稻谷；配套修建的灌溉系統(tǒng)也因漏水不能使用。修建的桔園基地，果苗成活率低，成活的也不掛果。此后，這片原來(lái)的茶園連年荒蕪。

2005年，新化縣水保局、林業(yè)局、山地開發(fā)辦等又在此立項(xiàng)，建設(shè)林果場(chǎng)基地。但村民發(fā)現(xiàn)，這個(gè)項(xiàng)目只是零星種了幾棵樹，一年后果樹全死了。2008年初，荒草叢生的“林果場(chǎng)基地”被焚毀。隨后，村民發(fā)現(xiàn)，這里又栽上了松樹。

疑竇叢生的村民再也忍耐不住，去爐觀鎮(zhèn)移民站查賬。要全面搞清所有賬目幾乎不可能，他們只能發(fā)現(xiàn)若干蛛絲馬跡。如1997年以來(lái)，石新村獲得的項(xiàng)目資金總計(jì)130余萬(wàn)元，其中有一項(xiàng)19.95萬(wàn)元，撥付給石新村修公路，但該村多年來(lái)并未修建哪怕1米長(zhǎng)的公路。

村民們還發(fā)現(xiàn)了許多套取扶貧款的秘密。石新村與鄰村有一個(gè)魚池，原是鄰村村民2001年申請(qǐng)扶貧項(xiàng)目資金修建。該魚池只用了兩年就宣告廢棄。誰(shuí)知到了2005年，石新村又把該魚池作為本村新修的魚池，再次申請(qǐng)扶貧項(xiàng)目資金9.5萬(wàn)元。

村民們告訴記者，上面直補(bǔ)下來(lái)的11萬(wàn)元飲用水工程項(xiàng)目，也被某些人從中漁利。據(jù)村民核算，建成這個(gè)項(xiàng)目，最多花5萬(wàn)元。

有限審計(jì)揭示秘密

14年來(lái)，新化縣各部門到底掌握了多少扶貧資金？這些資金到底怎么用的？效果如何？不僅是農(nóng)民，甚至連政府部門或主要領(lǐng)導(dǎo)都搞不清楚。相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，新化縣各類財(cái)政扶貧款的收支，基本上是一筆糊涂賬。

2003年9月，在連續(xù)收到來(lái)自村民的舉報(bào)后，國(guó)家審計(jì)署長(zhǎng)沙特派辦決定對(duì)新化縣2001年和2002年的財(cái)政扶貧資金進(jìn)行審計(jì)。

據(jù)知情者透露，縣領(lǐng)導(dǎo)知悉消息后，如臨大敵，多次組織審計(jì)、財(cái)政等部門開會(huì)，商量對(duì)策；要求縣直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“能糾正的盡快糾正，能做假賬的快做假賬”；同時(shí)，派專人找上級(jí)和有關(guān)部門疏通各種關(guān)系。

后來(lái)擢升婁底市委常委的時(shí)任縣領(lǐng)導(dǎo)謝某曾公開表示：“新化扶貧資金是有問題。面對(duì)審計(jì)，目前惟一的辦法是把賬做圓，渡過難關(guān)?！彼€承諾：“如果遇到什么難題，無(wú)論什么時(shí)候都可以找我，我24小時(shí)開機(jī)?！?/p>

盡管新化縣各部門做了大量的“補(bǔ)救工作”，審計(jì)部門最后完成的審計(jì)報(bào)告，依然發(fā)現(xiàn)了諸多問題。

《財(cái)經(jīng)》記者獲得了這份《審計(jì)報(bào)告（征求意見稿）》。審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)，2001年至2002年，新化縣財(cái)政局向13個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體等違規(guī)撥付65萬(wàn)元扶貧款；2001年，該縣農(nóng)辦所屬的特種苗場(chǎng)以貧困村的名義，獲得扶貧資金20萬(wàn)元；新化縣畜牧局主辦的畜禽良種繁殖場(chǎng)也分得扶貧資金35.5萬(wàn)元，但該繁殖場(chǎng)早已承包給個(gè)人。

新化縣扶貧辦在扶貧項(xiàng)目管理費(fèi)中違規(guī)列支工資、補(bǔ)助、接待費(fèi)等，共計(jì)14萬(wàn)元。2002年9月，該部門曾在縣委接待處開據(jù)接待費(fèi)假發(fā)票5.4萬(wàn)元，并在扶貧專項(xiàng)資金中虛列支出，套取財(cái)政扶貧資金。

新化縣農(nóng)業(yè)局還用早已完工的項(xiàng)目立項(xiàng)，套取財(cái)政扶貧資金。該縣農(nóng)業(yè)局把一個(gè)在2000年10月就完工的項(xiàng)目，包裝成“農(nóng)業(yè)科技新品種示范基地”，在2003年兩次重復(fù)報(bào)賬，共套取財(cái)政扶貧資金共計(jì)20萬(wàn)元。

在該縣吉慶鎮(zhèn)南山村，審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)，一個(gè)以工代賑項(xiàng)目，耗費(fèi)財(cái)政資金15萬(wàn)元。但該鎮(zhèn)財(cái)政所實(shí)際只支付了9.5萬(wàn)元，其余的4萬(wàn)多元?jiǎng)t以假發(fā)票沖抵。

掌管扶貧資金最少的縣老區(qū)辦，也被查出在一筆7萬(wàn)元的興修水渠資金中，以收取工作經(jīng)費(fèi)的名義獲回扣2萬(wàn)元。

盡管如此，在新化縣強(qiáng)大的公關(guān)能力下，審計(jì)部門最終出具的審計(jì)意見，與“征求意見稿”相比，力度大大弱化，只是避重就輕列舉了三類問題。

2003年，縣審計(jì)局被縣政府記一等功。知情人士告訴記者，審計(jì)局之所以“立功”，其實(shí)是因?yàn)椤白鲑~有功”。

扶貧模式反思

新化縣14年扶貧亂相叢生，癥結(jié)不僅在于當(dāng)?shù)乩糁?，更在于扶貧模式本身?/p>

一方面，依靠單一政府體系扶貧，多部門“九龍治水”，政策和信息缺乏透明，監(jiān)管存在體制障礙，勢(shì)必導(dǎo)致扶貧資金使用頻頻“出軌”。行政決策主導(dǎo)的資源分配方式和地方強(qiáng)勢(shì)力量的干擾，使得官員和富人成為扶貧的最大受益者。

中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院貧困與發(fā)展研究室主任、研究員汪三貴認(rèn)為，現(xiàn)行扶貧體制下，縣級(jí)政府是扶貧最關(guān)鍵的一環(huán)。這個(gè)環(huán)節(jié)直接負(fù)責(zé)貧困人口的瞄準(zhǔn)認(rèn)定、扶貧資金的投向和管理，也往往最容易出問題。貧困縣捉襟見肘的財(cái)政困境，使得他們很難不渴求中央扶貧資金，并將其轉(zhuǎn)移支出到更迫切需要的領(lǐng)域。至于出于個(gè)人和部門私利而進(jìn)行擠占挪用，更是防不勝防。

另一方面，政府“撒胡椒面式”的扶貧，有如觀音的普世救濟(jì)。扶貧缺乏市場(chǎng)之手，無(wú)法引領(lǐng)貧困者嫻熟市場(chǎng)生存法則。長(zhǎng)此以往，扶貧無(wú)疑是另一種畸形圈養(yǎng)。

汪三貴認(rèn)為，扶貧是公益的，同時(shí)也是市場(chǎng)的。政府需要做好貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和基本生活、醫(yī)療衛(wèi)生保障，給貧困者一個(gè)生存的底線保障。貧困者只有在市場(chǎng)中才能真正致富。引領(lǐng)貧困者熟稔市場(chǎng)規(guī)則，授人以漁，才是真正高效的扶貧。

近30年來(lái)，由于中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，也由于政府主導(dǎo)的扶貧行動(dòng)，中國(guó)的貧困人口規(guī)模大減，減貧成效舉世矚目。這是毋庸置疑的事實(shí)。但是，新化縣14年扶貧的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)也表明，如果沒有嚴(yán)格透明的決策和監(jiān)督體制，一個(gè)立意造福貧困者的計(jì)劃，會(huì)在現(xiàn)實(shí)中走向理想的反面。

目前中國(guó)已初步建立了農(nóng)村低保制度，數(shù)千萬(wàn)絕對(duì)貧困者將被納入“低?！?。這意味著，中國(guó)的扶貧對(duì)象和扶貧戰(zhàn)略將發(fā)生戰(zhàn)略性調(diào)整。據(jù)記者了解，有關(guān)部門正在研究提高扶貧的標(biāo)準(zhǔn)，重新定位貧困人口，而中央的財(cái)政扶貧資金并不會(huì)減少，甚至?xí)鸩皆黾印?/p>

“中國(guó)式扶貧”正站在歷史性轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。在新的扶貧計(jì)劃中，能否汲取少數(shù)地方扶貧低效或失效的教訓(xùn)，能否從體制上徹底解決扶貧資金的部門分割和擠占挪用，能否突破以往的政府主導(dǎo)的扶貧模式，發(fā)動(dòng)民間組織和貧困者真正參與到扶貧行動(dòng)中，是扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的當(dāng)務(wù)之急。