監(jiān)事會制度建立十年來，對企業(yè)改革與發(fā)展的積極作用是有目共睹的，特別是在規(guī)范企業(yè)管理、糾正違規(guī)經(jīng)營、防范腐敗、防止決策失誤和國有資產(chǎn)流失等方面，監(jiān)事會做出了巨大成績

改革開放伊始，國有企業(yè)改革就被提上議事日程并成為經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。三十年來，國企改革取得了巨大成就，其中一個令人矚目的亮點，就是按照市場經(jīng)濟的規(guī)律，重新確定了國家與國企的關(guān)系，創(chuàng)立了一種新型的從出資人角度對國有企業(yè)進行監(jiān)督的有效機制——外派監(jiān)事會制度。

科學(xué)確立國家與企業(yè)的關(guān)系

所謂外派監(jiān)事會制度，就是由國務(wù)院向國有重點大型企業(yè)派駐監(jiān)事會，代表國家對國有企業(yè)的經(jīng)營管理以及國有資產(chǎn)保值增值情況實施監(jiān)督。這是黨和國家的一項重大決策，其目的是適應(yīng)改革不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善的要求，進一步理順和規(guī)范國家與企業(yè)的關(guān)系，改進、健全國有企業(yè)監(jiān)督機制，探索一種新的、科學(xué)有效的對國有企業(yè)的監(jiān)管形式。最終目的是維護國有資產(chǎn)的安全，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

在計劃經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)缺乏經(jīng)營自主權(quán)，國家對企業(yè)干預(yù)過多，管得太死，嚴(yán)重影響了企業(yè)的效益與活力，所以，國企改革是從擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)起步的。至1998年，國企改革經(jīng)歷了放權(quán)讓利、承包經(jīng)營、兩權(quán)分離等步驟，取得了顯著成績。但是，由于傳統(tǒng)體制長期影響而形成的諸多歷史問題，尚未得到根本解決，隨著改革的不斷深入，積久形成的一些深層次的矛盾和問題，日益明顯和更加尖銳地暴露出來。另外，由于改革的不同步、不配套，在新舊體制轉(zhuǎn)換過程中，又產(chǎn)生了一些新的矛盾，形成了一些制約企業(yè)發(fā)展、影響企業(yè)健康運營的新問題。有些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)在擴大經(jīng)營自主權(quán)過程中濫用了手中的權(quán)力，導(dǎo)致重大決策失誤、內(nèi)部管理混亂以至失控、違規(guī)經(jīng)營、財會信息造假失真等諸多問題，違法違紀(jì)案件亦時有發(fā)生，有些問題相當(dāng)嚴(yán)重，令人怵目驚心。這些問題的一個共同結(jié)果是嚴(yán)重損害了所有者權(quán)益，造成國有資產(chǎn)流失。

因此，在深化改革使企業(yè)成為“自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束”的市場主體的同時，如何改進和加強國家對企業(yè)的監(jiān)管，以保證所有者權(quán)益不受侵犯，保證國有資產(chǎn)保值增值;在建立現(xiàn)代企業(yè)制度過程中，如何確立一種科學(xué)的、新型的符合市場經(jīng)濟規(guī)律的國家與企業(yè)的關(guān)系，便成為一個亟待解決的課題。國有重點大型企業(yè)外派監(jiān)事會的制度，就是在這樣的背景下適應(yīng)改革與發(fā)展的要求而創(chuàng)立的。

1998年，在新一輪政府機構(gòu)改革中，國務(wù)院成立了稽察特派員總署，從經(jīng)濟與工業(yè)管理部門選調(diào)了一批副部級干部擔(dān)任稽查特派員，每人配備四至五名助理，組成一個稽查小組，派入國有重點大型企業(yè)，監(jiān)督檢查其財務(wù)狀況、經(jīng)營管理情況和國有資產(chǎn)保值增值情況。這便是當(dāng)時受到社會廣泛關(guān)注的稽察特派員制度，是外派監(jiān)事會制度的前身。

2000年6月，根據(jù)十五屆四中全會制定的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》精神，稽察特派員制度過渡轉(zhuǎn)化為監(jiān)事會制度。稽察特派員轉(zhuǎn)任監(jiān)事會主席，助理轉(zhuǎn)任專職監(jiān)事。一組人馬（一名監(jiān)事會主席，四名專職監(jiān)事）同時擔(dān)當(dāng)三至四家企業(yè)的監(jiān)事會，負責(zé)對三至四家企業(yè)進行監(jiān)督，每年要分別寫出每家企業(yè)的監(jiān)督檢查報告上報國務(wù)院。當(dāng)時，一共有60個這樣的監(jiān)事會小組，分別擔(dān)當(dāng)180多家中央企業(yè)的監(jiān)事會。

外派監(jiān)事會是一項制度創(chuàng)新

外派監(jiān)事會是一項制度創(chuàng)新，這一制度創(chuàng)新主要表現(xiàn)在以下方面:

● 一是獨立性。專職監(jiān)事都是外派的，其身份是國家公務(wù)員，與企業(yè)沒有任何人事與經(jīng)濟上的關(guān)聯(lián)，較徹底地實現(xiàn)了監(jiān)督職能與經(jīng)營職能的分離，這就保證了監(jiān)督的獨立性從而保證了監(jiān)督的有效性。

● 二是權(quán)威性。《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》明確規(guī)定:“監(jiān)事會由國務(wù)院派出，對國務(wù)院負責(zé)，代表國家對國有重點大型企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值狀況實施監(jiān)督。”監(jiān)事會主席都是中央任命的國家副部級干部，專職監(jiān)事主要由司、處級國家公務(wù)員組成。這種高規(guī)格的委派與人員配置，使監(jiān)事會具有很強的權(quán)威性。

● 三是監(jiān)事會的監(jiān)督與過去國家對企業(yè)的監(jiān)管有著本質(zhì)的區(qū)別。在計劃經(jīng)濟體制下，國家對企業(yè)的監(jiān)管實際上是在直接經(jīng)營，這是一種違背管理科學(xué)、違背規(guī)律的做法。外派監(jiān)事會不參與、不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，代表國家從出資人角度對所投資的國有企業(yè)進行監(jiān)督，這種監(jiān)督是所有者的合法權(quán)力，是一種符合市場經(jīng)濟規(guī)律與原則的行為。

● 四是外派監(jiān)事會也不同于外國的企業(yè)監(jiān)督機制，既不同于日德模式的監(jiān)事會制度，也不同于英美模式的獨立董事制度。這兩種制度實質(zhì)上都沒能徹底解決經(jīng)營職能與監(jiān)督職能分離的問題。

● 五是賦予了監(jiān)事會考察評議企業(yè)高管并提出任免建議的職能。這一點不僅對提高監(jiān)事會監(jiān)督的權(quán)威性、保證和促進企業(yè)健康發(fā)展具有重要意義，也對增強干部管理的透明度、深化干部管理體制改革具有重要意義。通過審核財務(wù)報告、查賬和翻閱會計憑證等一系列專業(yè)手段對干部做出的評價，無疑具有更強的客觀性和公正性。

外派監(jiān)事會制度建設(shè)促進了社會觀念的進步

監(jiān)事會制度建立十年來，對企業(yè)改革與發(fā)展的積極作用是有目共睹的，特別是在規(guī)范企業(yè)管理、糾正違規(guī)經(jīng)營、防范腐敗、防止決策失誤和國有資產(chǎn)流失等方面，監(jiān)事會做出了巨大成績。除此之外，監(jiān)事會建設(shè)還具有更為深遠的意義。監(jiān)事會制度建立之初，很多企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)不理解甚至產(chǎn)生了抵觸情緒。中國傳統(tǒng)文化中有這樣一種觀念:用人不疑，疑人不用。很多人錯誤地理解了這一用人思想，認(rèn)為你既然讓我領(lǐng)導(dǎo)管理一個企業(yè)，就應(yīng)當(dāng)充分信任我，派人監(jiān)督我就是對我的不信任。監(jiān)事會工作的實踐，使這些同志逐步改變了觀念，認(rèn)識了監(jiān)督的必要性和重要性，認(rèn)識到監(jiān)督是現(xiàn)代管理的一條重要原則，沒有監(jiān)督就沒有現(xiàn)代管理與科學(xué)管理。監(jiān)督又是現(xiàn)代社會的一個重要特征，在現(xiàn)代社會里，人人都要在監(jiān)督下生活和工作，不允許有任何至高無上不受監(jiān)督的權(quán)力，不允許有任何至高無上不受監(jiān)督的組織與個人。能不能正確認(rèn)識和對待監(jiān)督，是檢驗一個人有沒有現(xiàn)代管理理念和現(xiàn)代社會意識的試金石。這種對監(jiān)督的認(rèn)識的轉(zhuǎn)變，是社會觀念的一大進步，不僅對企業(yè)發(fā)展具有重要意義，對社會進步也具有重要意義。

外派監(jiān)事會制度與公司治理

外派監(jiān)事會不在公司法人治理結(jié)構(gòu)之內(nèi)，是企業(yè)體制之外的一種機制，卻對規(guī)范國有企業(yè)公司治理發(fā)揮了舉足輕重的作用。這一事實啟示我們:公司治理是需要外部條件的，是與外部環(huán)境密切關(guān)聯(lián)的。如果外部條件不具備，外部大環(huán)境有缺欠，即使形式上的公司法人治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)確立，也很難達到理想的治理效果。所以，改進、加強、完善公司治理，不能只著眼于企業(yè)內(nèi)部，不能只在完善企業(yè)內(nèi)部機制上做文章。監(jiān)事會在監(jiān)督檢查中往往發(fā)現(xiàn):發(fā)生在企業(yè)的有些問題包括企業(yè)會計造假、會計信息失真問題，原因不在企業(yè)內(nèi)部卻在外部，有更高層和更深層的原因。完善公司治理，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳是難以奏效的，必須要有宏觀思維，要有系統(tǒng)觀念，從整體上完善社會主義市場經(jīng)濟體制。對于局部性、微觀性的問題，有時候需要從宏觀體制上尋找原因。

公司治理是一個永無止境、與時俱進的動態(tài)過程，不可能有一個止于至善、完美無缺、固定不變的標(biāo)準(zhǔn)模式。我們在學(xué)習(xí)外國先進經(jīng)驗，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)過程中，萬萬不可不顧中國國情生搬硬套外國模式;另一方面，也不能把“中國國情”和“中國特色”當(dāng)成因循守舊、文過飾非的擋箭牌和遮羞布。我認(rèn)為，我們國家在國企改革中，這兩種情況都存在，應(yīng)當(dāng)引起重視。

至于我國目前監(jiān)事會制度與獨立董事制度并設(shè)，是否存在制度重疊和職能交叉與矛盾的問題，我認(rèn)為問題的癥結(jié)似乎還不在于此，問題在于我們對外國的監(jiān)事會制度與獨立董事制度的本質(zhì)涵意與特征還缺乏深刻的認(rèn)識，好多只是學(xué)了人家的皮毛，搞了形式主義。外國的監(jiān)事會制度和獨立董事制度，都是公司法人治理結(jié)構(gòu)之內(nèi)的制度設(shè)計，經(jīng)實踐證明都有效同時也都存在缺欠。我們現(xiàn)在所要考慮的，不是采用哪一個、舍棄哪一個的問題，而是怎樣博采眾家所長，結(jié)合中國國情，創(chuàng)建具有中國特色的科學(xué)有效的公司治理機制問題。這是一個很復(fù)雜很尖端的課題。

外派監(jiān)事會尚需改進與完善

外派監(jiān)事會制度是一個尚在探索中的制度，還需要在實踐中不斷改進和完善。目前應(yīng)當(dāng)研究的問題是:

首先，派駐范圍問題。外派監(jiān)事會當(dāng)初主要是針對出資人單一的國有獨資企業(yè)設(shè)計的，在改革過程中，國有企業(yè)進行股份制改造實現(xiàn)股權(quán)多元化以后，特別是有些企業(yè)變?yōu)樯鲜泄竞螅蓢覇畏脚神v監(jiān)事會進行監(jiān)督檢查，其合規(guī)性與合理性需要研究。

其次，事后監(jiān)督與當(dāng)期監(jiān)督（過程監(jiān)督）問題。2007年之前，外派監(jiān)事會一直是一種事后監(jiān)督，即針對企業(yè)上一年度的財務(wù)報告進行審核檢查，核實其資產(chǎn)與損益的真實性，并對其一個會計年度的經(jīng)營業(yè)績及國有資產(chǎn)保值增值情況做出評價。這種事后監(jiān)督的好處是，能夠?qū)ζ髽I(yè)一個時段的經(jīng)營業(yè)績與管理水平做出較為系統(tǒng)全面的反映，對問題的把握上，也容易做到更加準(zhǔn)確，更加客觀公正，而且能夠最大限度地防止監(jiān)事會干預(yù)參與企業(yè)經(jīng)營。

但這種事后監(jiān)督有人認(rèn)為時效性差，發(fā)現(xiàn)問題的時候生米已成熟飯，損失已經(jīng)形成。因此，2007年國資委出臺了《關(guān)于加強和改進國有企業(yè)監(jiān)事會工作的若干意見》，賦予了監(jiān)事會當(dāng)期監(jiān)督的職責(zé)，提高了監(jiān)事會監(jiān)督檢查的時效性。但同時也提出了一個問題:在監(jiān)事會人員沒有增加和監(jiān)督的企業(yè)數(shù)量沒有減少的情況下，監(jiān)事會同時完成事后監(jiān)督和當(dāng)期（過程）監(jiān)督雙重任務(wù)，能否保證監(jiān)督質(zhì)量？事后監(jiān)督與當(dāng)期監(jiān)督是兩種不同性質(zhì)、不同特點的監(jiān)督，其工作重點與工作方法都有所不同。當(dāng)期監(jiān)督要求監(jiān)事會人員常駐企業(yè)，眼觀六路、耳聽八方，隨時掌握企業(yè)經(jīng)營管理動態(tài)。四五個人的監(jiān)事會，同時監(jiān)督三四家企業(yè)，又要對上一年度經(jīng)營情況、財務(wù)狀況進行系統(tǒng)檢查，又要隨時掌握企業(yè)當(dāng)期動態(tài)并予以及時反映，任務(wù)似乎過重了一點，難免會顧此失彼。

其實，事后監(jiān)督與當(dāng)期監(jiān)督，其監(jiān)督效果有不同的衡量判定標(biāo)準(zhǔn)與方法，是不宜簡單進行時效性比較的，事后監(jiān)督的系統(tǒng)性、全面性與深刻性，是當(dāng)期監(jiān)督所不具備的，其對企業(yè)的警示、匡正與推動作用，往往也是當(dāng)期監(jiān)督所難以比擬的。所以，事后監(jiān)督與當(dāng)期監(jiān)督相結(jié)合的做法似乎還需要在實踐中探索和總結(jié)，進行必要的改進。在這個問題上，法國對國有企業(yè)實施監(jiān)督的做法可以參考借鑒。法國向國有企業(yè)派駐國家督察員，常駐企業(yè)，隨時掌握企業(yè)經(jīng)營管理情況，發(fā)現(xiàn)問題及時向有關(guān)部門報告。在企業(yè)年終財務(wù)報告完成的時候，督察員也同時完成了全面反映企業(yè)情況的年度督察報告。這是一種過程監(jiān)督或叫做當(dāng)期監(jiān)督，既隨時了解反映企業(yè)情況，又對企業(yè)經(jīng)營管理做全面系統(tǒng)描述，與企業(yè)的財務(wù)年報同步完成。

另外，監(jiān)督成本問題，監(jiān)事會的職責(zé)界定與權(quán)責(zé)對應(yīng)問題，監(jiān)督成果的運用問題，以及監(jiān)事會名稱問題（監(jiān)事會已經(jīng)成為一個具有特定涵義的專用名詞，這種外派機制叫監(jiān)事會似乎不合常規(guī)，容易引起誤解）都還有必要進一步研究。

實踐證明，這種外派的監(jiān)督機制是必要的（派駐范圍、工作方式以及名稱也許會變化），因為它有效，符合市場經(jīng)濟規(guī)律，也符合中國國情。