2008年下半年，一場前所未有的“問責風暴”持續(xù)發(fā)力，激蕩中國政壇。

9月14日，中秋佳節(jié)。因為襄汾尾礦潰壩事故，中央一紙令下，剛剛“東山再起”的山西省省長孟學農(nóng)再次謝幕。在中國政壇，“引咎辭職”的部級高官并不多見，短短5年內(nèi)兩度去職的更是絕無僅有。

9月22日，在“毒奶粉”事件中，由于國家質(zhì)檢總局監(jiān)管缺失，負有領導責任的局長李長江引咎辭職。同一天，對三鹿牌奶粉事件負有領導責任，對事件未及時上報、處置不力負有直接責任的河北省委常委、石家莊市委書記吳顯國，被批準免職。

3位高官的相繼被問責，將此輪“問責風暴”掀向高潮。問責之廣，所涉官員級別之高，都堪稱前所未有。

被定位為“行政問責年”的2008年，的確不負眾望。

6月30日，在陜西省政府召開的“干部整風大會”上瞌睡打盹的12名領導干部受到懲戒，并被取消本年度的公務員創(chuàng)優(yōu)評佳資格。

截至7月18日，云南全省共問責干部422人，其中廳級13人、縣處級105人，涉及9個省級政府部門和14個州市。

9月20日凌晨，廣東省深圳市龍崗區(qū)舞廳火災43人死亡；僅僅一天之后的9月21日晚，包括一名副區(qū)長在內(nèi)的5名領導被免職。

9月22日，河南省登封市新豐二礦發(fā)生突發(fā)事故，登封市一名市長、一名副市長被建議免去職務。

9月23日，因為黑龍江省鶴崗市興山區(qū)富華煤礦井下火災事故，區(qū)委書記和區(qū)委副書記被免職，一名副區(qū)長被撤職。

有觀察人士注意到，目前行政問責范圍正在逐漸擴大。同是9月，在多名高官因重大責任事故被問責的同時，也有一些“小官”因為“小事”丟了“烏紗”：四川省劍閣縣人事局長因為懷疑茅臺酒質(zhì)量有問題和價格等原因，在眾人面前掌摑賣酒大爺，被免去黨內(nèi)外領導職務；巴中市市政府將放假通知的“中秋節(jié)”誤寫成“端午節(jié)”，有關部門的3名干部被免職。

中國政壇的這種變化，被專家解讀為“領導問責”的制度化和法律化，并在媒體、學界掀起一場問責制度的大討論。

問責是對民意的尊重

周亞越(寧波大學行政問責制研究專家)

短時間內(nèi)大面積的，而且是接二連三的高級官員受到了免職，或者說是引咎辭職，在以往幾乎是不可想象的，所以媒體用“風暴”這種詞來形容非常貼切。在2003，年抗擊“非典”過程中啟動的官員問責制，已越來越廣泛地應用于我國公共行政領域。這次中央問責的力度可以說是前所未有，短短時間，兩個正部級干部辭職了，然后被免職的還有副部級干部，像石家莊的市委書記，還有山西省的副省長。可以說中央在這次問責風暴中是用霹靂手段來顯示治黨理政的堅強決心，也是對民意的一個尊重和交代。

按照我們傳統(tǒng)的思路，三鹿奶粉事件應該是企業(yè)在經(jīng)營的過程中出現(xiàn)的問題，跟高層的領導干部之間沒有什么直接的關系，但是中央電視臺《新聞聯(lián)播》說的非常明確、非常清晰，石家莊市委書記對事件未及時上報，處置不力，負有直接責任；國家質(zhì)檢總局是監(jiān)管缺失，對此局長李長江負有領導責任。

另外，這次對于三鹿奶粉責任的追究有層次、有力度，而且反應非常快。我們可以看到不同層次的責任追究，首先摻入三聚氰氨的犯罪分子，現(xiàn)在已經(jīng)被批準逮捕了；作為企業(yè)的管理人，田文華現(xiàn)在已經(jīng)刑拘了，這是最直接的責任者。從每一個具體人物來講，都會追究他在這個位置上所負的責任，這對公眾是一個交代。作為一個公共權力的掌握者，如果出現(xiàn)了這樣一個傷害公共權利、傷害公共利益的巨大事件，沒有一個具體的人去承擔責任的話，既讓民心不順，同時也代表著對給予官員權力的民眾的一種不尊重。

一直以來，一些官員無論是考慮問題還是處理問題，考慮的總是部門利益，有時則只考慮自己的在位政績、政治前程，根本不去考慮老百姓的利益?，F(xiàn)在，行政問責使他們不得不重新審視這種行為可能帶來的后果，并開始逐漸改變這種觀念。而這種轉變，可以說是對中國沿襲多年的官場文化的顛覆，對“官本位”思想的強烈震動。它讓各級領導干部感到“當官難”，樹立起“為官風險加大”的危機意識，促使他們認識到：貪污受賄是一種碰不得的“高壓線”，而失職失誤、不作為、當“太平官”或“庸官”同樣也是一道碰不得的“高壓線”。

碰上“厚臉皮”怎么辦

姜明安(北京大學公法研究中心主任)

問責分為政治責任和法律責任兩類。二者必須同時具備，才能對公權力形成有效的制約。

問責不能建立在個人意愿上，因為有些領導干部在導致國家和人民利益重大損失的事件發(fā)生后，本應主動引咎辭職，卻“厚臉皮”，自己“良心上過得去”，堅持不辭職。這種情況下，就尤其需要建立政治上的追責途徑，比如作為民意代表機構的人大可以要求罷免其職務，其上級機關可以啟動問責程序等。

按照法治的要求，對官員問責和要求官員引咎辭職，應當有制度化的規(guī)范，未來應當完善這方面的立法，起碼要規(guī)定一些原則性的標準。比如，出現(xiàn)什么類型的事件，傷亡多少人，導致多大的經(jīng)濟損失，造成多大的國內(nèi)國際影響，應由哪一級(縣級、地市級、省級以及中央)官員來承擔責任等。

對于承擔政治責任的官員個人來說，這種責任有時候看起來可能不是那么“公平”，比如孟學農(nóng)因山西襄汾垮壩事件引咎辭職，就有一些人為他叫屈，認為他到山西任省長時間不長，可能還不是很了解情況，而很多問題是多年積累的結果，甚至是前任或前幾任領導任職時就埋下的根子。

哪怕他任職時間只有幾個月，應當承擔的政治責任也不能回避，這對國家、對人民、對社會來說是必需的。政治責任的存在，就是要讓官員，特別是占據(jù)領導崗位的官員知道，掌握權力是有風險的，從政就要“如履薄冰”。

而且，即使承擔了政治責任，并不意味著可以撇開法律責任。比如，此次的問題奶粉事件，性質(zhì)如此惡劣，影響如此之大，石家莊市和質(zhì)監(jiān)部門的官員即使承擔了政治責任，是否還應當承擔法律責任，要看最終的調(diào)查結果。

在三鹿奶粉事件中，石家莊市委書記也被問責，而山西襄汾潰壩事故同樣對臨汾市委書記問責。這顯示了問責制度方面的一個進步。因為以往很多問責通常只是針對行政一把手，而很少針對黨委一把手。但實際上，各級黨委的一把手是直接行使公權力的，因此，黨委一把手也應當承擔政治責任。

引咎辭職官員不能一棍子打死

周亞越(寧波大學行政問責制研究專家)

目前在我國，引咎辭職方式運用較為廣泛。可以認為，引咎辭職的時候追究應包含兩層含義：其一是要對主動引咎辭職官員的高官之“咎”認真核查、分析，該處分的就處分，該追究法律責任的就追究法律責任，不夠追究法律、紀律責任的也要其對相關責任有正確認識，避免用辭職代替應承擔的行政甚至法律責任。其二是引咎辭職的官員固然是“咎由應得”，但對于官員的過失應理性看待，切莫“蓋棺定論”。2003年四川省委組織部出臺的《四川省黨政領導干部引咎辭職暫行辦法》中就規(guī)定：“對引咎辭職的領導干部，可根據(jù)實際情況安排適當職務，其工資等待遇根據(jù)新崗位確定。”換言之，對有的人可以在其對自己的工作和過失有正確認識后平級調(diào)動，安排工作；對有的人則可以降職使用。當然，也應允許引咎辭職者依法另謀出路。比較切實可行的措施是建立對于引咎辭職官員的跟蹤機制，對其辭職后具體去向和工作表現(xiàn)保持關注，既不能因為一時之過失而埋沒人才，也要避免某些人借此曲線復職。中央對此問題已有高度關注，在2004年批準實施的《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》將領導干部的辭職分為因公辭職、自愿辭職、引咎辭職、責令辭職四種形式，并分別對其適用范圍、辭職條件、辭職程序、辭職后的安排或管理，以及引咎辭職、責令辭職與紀律處分的關系、自愿辭職后的從業(yè)限制等作出相應規(guī)范。

依筆者之見，如果引咎辭職者從此之后終身失去擔任公職的權利和機會，那么，如此慘重的代價，只會使其他官員更加憚于引咎辭職，使引咎辭職變得更加困難。從歷史上看，第一次世界大戰(zhàn)時，身為英國海軍大臣的丘吉爾曾經(jīng)因為戰(zhàn)爭決策失誤而被迫引咎辭職，但他的政治生涯并沒有就此終結，后來又到西線服役，并在第二次世界大戰(zhàn)時帶領英國人民取得勝利。

媒體監(jiān)督不可或缺

王錫鋅(北京大學法學院教授)

我認為媒體監(jiān)督這一利器的作用必須加強。

舉例來說。山西襄汾“9·8”特大尾礦庫潰壩事故中，涉嫌謊報事故原因、瞞報死亡人數(shù)，涉嫌濫用職權、玩忽職守的襄汾縣原縣委書記亢海銀、縣長李學俊、副縣長韓保全被刑事拘留。國務院事故調(diào)查組和檢察機關調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“9·8”特別重大事故發(fā)生后，亢海銀、李學俊、韓保全到事故現(xiàn)場實地查看，在明知當天當?shù)夭o大雨暴雨的情況下，謊報事故原因和性質(zhì)，瞞報死亡人數(shù)，其行為違反了《中華人民共和國刑法》，涉嫌構成濫用職權犯罪和玩忽職守犯罪。

之所以發(fā)生官員瞞報或謊報信息的現(xiàn)象，一方面是由于現(xiàn)有規(guī)范執(zhí)行不力，對官員不具威懾作用；另一方面，也是由于缺乏其他的競爭信息源，使壟斷信息的官員瞞報與謊報成為可能。所以，必須大力加強媒體的輿論監(jiān)督功能。

政府此次針對官員瞞報、謊報，依法追究刑事責任的做法，可謂“霹靂手段”，這表明高層有意將“權責統(tǒng)一”的法治政府原則和“責任政府”的現(xiàn)代政府理念進一步落實，以重塑政府形象。

對于官員發(fā)布信息，不是沒有相關的法律規(guī)定，關鍵的問題是執(zhí)行效果太差，對官員沒有威懾力。突發(fā)事件發(fā)生后，有些官員的第一反應就是謊報、瞞報。這表明，對官員如實向公眾報告信息，缺乏“有效”的制度約束。之所以說“有效”，是因為很多規(guī)范和要求的確存在，但是，由于信息不對稱和規(guī)范執(zhí)行不利，官員從實際經(jīng)驗來看，不報可能沒事，真報反而后果會很嚴重。規(guī)范執(zhí)行不力，是官員權衡利弊時，選擇不說或說謊很重要的原因。

為了防止和杜絕公共治理中信息混亂的情形，需要法律責任的嚴格化，要求官員主動及時報告信息，包括此次刑事責任追究。這固然有震懾力，但責任追究還是比較少的，而且是不得已而為之的選擇。應該充分考慮另外一條腿，就是媒體監(jiān)督。媒體監(jiān)督是大規(guī)模、可持續(xù)的，并且這符合個體、社會和中央整個共同體的利益。

目前，中國媒體報道的輿論監(jiān)督力度還不夠大。很多國家政府官員不說話、說假話，或許可以騙得了上級官員，卻騙不了新聞記者。因此，除了官員內(nèi)部的層級監(jiān)控，鼓勵、允許和方便媒體對此類事件開展廣泛而深入的調(diào)查，可以說是抑制官員說假話、改變“欺上瞞下”狀況的解決方案。

現(xiàn)在，很多信息被當事官員壟斷和控制，如果有了媒體作為信息競爭者，官員就會意識到，即使他們瞞報或謊報，公眾也可能會通過媒體知道真相，這樣，后果就會非常嚴重。媒體的背后是公眾，它們是公眾的眼睛，反映公眾的關注。公眾不可能全都親到現(xiàn)場，必須借助媒體發(fā)揮監(jiān)督作用。

當代公共管理和公共生活的質(zhì)量，都嚴重依賴信息的充分、準確和及時。中國某些政府官員之所以能做到“欺上瞞下”，在于他們能夠壟斷信息。必須打破這種壟斷。政府信息公開條例，雖然對此有所規(guī)范，但是，離開了媒體監(jiān)督，準確、充分和及時的信息披露，都是很難想象的。

行政問責的四大趨勢

周亞越(寧波大學行政問責制研究專家)

2008年的這場問責風暴，預示著行政問責的四大趨勢：

一是由權力問責向制度問責轉變。以往的責任追究，往往以“權力問責”的方式進行，出了什么問題，追究與否、追究哪些人、什么范圍、什么依據(jù)、什么程度、什么責任，主要根據(jù)上級領導意圖和意見進行，隨意性較大。這就不可避免地出現(xiàn)追究“直接責任”多，追究領導層“間接責任”少，追究一把手領導責任更少的現(xiàn)象，難免有“官官相護”之嫌。《國家公務員暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨紀律處罰條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》等法規(guī)的出臺，使法規(guī)成為問責處分的主要依據(jù)，即出了問題該不該追究責任?追究誰的責任?更多的是依據(jù)事實和有關法規(guī)的規(guī)定來進行。

二是同體問責向異體問責轉變。從主體和客體的關系來看，監(jiān)督有兩種：一種是同體監(jiān)督，一種是異體監(jiān)督。目前我們推行的多是前者。然而，僅僅局限于這種自上而下的同體問責是遠遠不夠的，也很難確保問責制的制度化、正?；?。這就需要建立和完善“異體問責制”。從目前我國的現(xiàn)行制度安排來看，啟動各級人大常委會對政府官員的問責制，是一條比較可靠的途徑。人大常委會可以組成專門的調(diào)查委員會，展開獨立的調(diào)查，舉行聽政會，聽取公眾的意見和建議，然后全面啟動質(zhì)詢、罷免等程序。與同體問責制相比，這樣的異體問責制無疑是一種更有效的、更符合政治文明要求的問責制?？梢灶A見，未來異體問責將越來越起重要作用。要實現(xiàn)真正意義上的異體問責，關鍵的一條是權力公開，提高政府和官員的行政透明度。

三是從意外事故向常規(guī)行為問責轉變。由于我國行政問責制剛剛開始實行，無論是從實踐上還是從制度上都處于初級階段，因而當前涉及的問責案件，主要是嚴重的生產(chǎn)安全事故、生命安全公害事故、突發(fā)性災難、重大的食品衛(wèi)生案件、腐敗案件、拆遷事件以及嚴重的經(jīng)濟案件，采取的方式主要是事后查處。這與國際社會廣泛的問責事項相比，顯然范圍是偏窄的。重大事件與重大事故直接關系群眾的生命財產(chǎn)安全，關系社會發(fā)展與社會穩(wěn)定，對這一類問題不僅要問責，而且應加大問責的力度。但是，如果把問責僅僅局限于這一類“非常態(tài)事件”上，那就失之片面，也不符合干部問責的客觀要求。隨著問責制的深入開展與制度化，問責作為一種行政官員公共道德的約束，不能僅僅局限于重大災難或是傷亡事故的責任追究，理應包括行政官員的隱性失職、決策失誤、用人失察和其他領域的一些問題與失誤。換言之，一切涉及官員擔負的道義責任、領導責任和行政責任的失范行為，都應被納入問責的范圍。

四是追究有過向追究無為轉變。我國以往的問責制只對“出問題”官員進行追究，而只要不發(fā)生重大事故，官員便無“責任”，便可以高枕無憂、安享太平。由此，“老爺官”、“太平官”比比皆是。問責制的推行將打破這種觀念，凸顯“不作為”、“不在狀態(tài)”也要受處罰的新理念。那些平平庸庸、百姓不滿意的官員，也要被責令辭職，直至免職。比如四川省金堂縣淮口鎮(zhèn)黨委書記汪光友被免職就頗有典型意義。汪被免職的理由是：任職三年半，“工作不在狀態(tài)、不思進取，錯過該鎮(zhèn)發(fā)展機遇”。