[摘要]從本質(zhì)上說政府對危機(jī)的管理是提供公共物品，而政府提供公共產(chǎn)品的外在表現(xiàn)就是成本由財政支付。從宏觀角度來看，構(gòu)建危機(jī)管理的公共財政支撐體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從以下幾個方面進(jìn)行完善：一是健全公共財政危機(jī)管理觀念；二是完善公共財政危機(jī)管理機(jī)制；三是加大公共財政對危機(jī)管理的投入；四是構(gòu)建公共財政危機(jī)管理的法律體系。

[關(guān)鍵詞]公共管理；危機(jī)管理；公共財政

[中圖分類號] F810.2［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ

[文章編號] 1673-0461(2008)08-0026-03

當(dāng)今世界公共危機(jī)事件頻發(fā)，各國政府面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。自從SARS事件之后，危機(jī)管理就成為我國學(xué)術(shù)界及各級政府特別關(guān)注的問題，這其中最核心的因素即是公共財政支撐體系的構(gòu)建。構(gòu)建危機(jī)管理的公共財政支撐體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面，仍舊有待于從理論方面深入研究和從實(shí)踐方面全面優(yōu)化。本文試圖在以往研究的基礎(chǔ)上尋求一些宏觀思路方面的突破。

一、危機(jī)管理的界定

（一）危機(jī)的界定

1. 危機(jī)的概念

危機(jī)一詞語源于古希臘語中的Krinein，原本是醫(yī)學(xué)術(shù)語，指人瀕臨死亡、游離于生死之間的狀態(tài)[1]。在我國的現(xiàn)代漢語中，危機(jī)解釋為兩種意思：一是潛伏的禍根；二是嚴(yán)重的困難或生死成敗的緊要關(guān)頭。而從危機(jī)管理這一專業(yè)學(xué)科領(lǐng)域來講，危機(jī)的概念解釋不限如此，許多西方學(xué)者從不同的角度出發(fā)做出了不同的概念闡釋。其中荷蘭學(xué)者羅森塔爾的表述較為具有代表性，他指出：危機(jī)是指“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則構(gòu)架產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須做出關(guān)鍵決策的事件”[2]。國內(nèi)學(xué)者在討論“危機(jī)”概念時，往往把危機(jī)叫做公共危機(jī)，把危機(jī)事件稱為突發(fā)事件。

2. 危機(jī)的特點(diǎn)

危機(jī)的特性一是突發(fā)性。也即不可預(yù)測性，沒有人能確切地知道在何時何地會發(fā)生何種危機(jī)，也無人能確切地預(yù)知危機(jī)的前因后果。公共政策研究的最大困境就在于很難對突發(fā)事件的發(fā)生和發(fā)展做出預(yù)先的判斷。

二是危害性。危機(jī)會威脅到現(xiàn)存的政治、社會、經(jīng)濟(jì)秩序和民眾的生命安全，導(dǎo)致社會混亂、經(jīng)濟(jì)衰退、秩序失衡、政治不穩(wěn)，更為重要的是使社會公眾的心理產(chǎn)生普遍的恐慌和不安感。

三是社會性。雖然危機(jī)直接涉及的范圍不一定是在普遍的公眾領(lǐng)域，但是事件卻會因?yàn)樾畔⒀杆賯鞑ザ蔀楣婈P(guān)注的焦點(diǎn)，使得更多的人在社會范圍內(nèi)成為危機(jī)事件的利益相關(guān)人。

（二）危機(jī)管理的性質(zhì)

張成福認(rèn)為：“所謂的危機(jī)管理是一種有組織，有計劃，持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預(yù)防，處理和消彌危機(jī)”[3]。上述界定在學(xué)術(shù)界得到比較普遍的認(rèn)同。

政府作為公共服務(wù)的提供者、公共政策的制訂者、公共事務(wù)的管理者以及公共權(quán)力的行使者，擁有大量的社會資源，其身份和性質(zhì)決定了政府是社會公共利益的代表，這一角色必然要求其承擔(dān)起管理危機(jī)的重要責(zé)任。同時，公眾以各種形式交納稅費(fèi)決定了政府與公眾之間是提供服務(wù)與享受服務(wù)的關(guān)系，政府有義務(wù)為社會提供一系列公共服務(wù)。當(dāng)危機(jī)出現(xiàn)時，對公眾的利益產(chǎn)生侵害，政府就必須要履行服務(wù)職責(zé)，來緩解、消除危機(jī)。另外，由于危機(jī)具有突發(fā)性、危害性和社會性，個人不具備消除公共危機(jī)帶來的外部負(fù)效應(yīng)的主觀偏好和足夠的客觀能力，因此政府應(yīng)在這方面起到核心和主導(dǎo)作用，而政府的危機(jī)決策、危機(jī)行動也會對危機(jī)利益相關(guān)者產(chǎn)生社會性的影響。

綜上所述，從本質(zhì)上說政府對危機(jī)的管理是提供公共物品，而政府提供公共產(chǎn)品的外在表現(xiàn)就是成本由財政支付。

（三）我國政府危機(jī)管理的背景

根據(jù)世界發(fā)展進(jìn)程的一般規(guī)律，我國當(dāng)前恰好處于社會序列上“非穩(wěn)定狀態(tài)”的頻發(fā)階段，即在國家和地區(qū)的人均GDP處于500美元至 3，000美元的發(fā)展階段，往往對應(yīng)著人口、資源、環(huán)境、效率、公平等社會矛盾的瓶頸約束最嚴(yán)重的時期。

從20世紀(jì)70年代末起我國開始的歷史性變革到現(xiàn)在己經(jīng)持續(xù)了將近30年。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國正在從一個“鄉(xiāng)村—農(nóng)業(yè)”社會向一個“城市—工業(yè)化”社會轉(zhuǎn)變；從一個內(nèi)向型、自我封閉的經(jīng)濟(jì)體系向一個開放型、國際化的經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)變；我們在創(chuàng)造了一個歷史上少有的持續(xù)經(jīng)濟(jì)繁榮的奇跡的同時，也面臨和經(jīng)歷著“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型”的關(guān)鍵時期。

在這樣特殊的歷史環(huán)境下，蘊(yùn)含著諸多不穩(wěn)定的因素，存在著各種危機(jī)發(fā)生的可能，表明我國己進(jìn)入一個危機(jī)頻發(fā)時期，這對我國政府的危機(jī)管理能力提出了和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

二、我國政府危機(jī)管理中存在的財政制約因素分析

鑒于危機(jī)管理的公共性，公共財政支撐成為應(yīng)對危機(jī)的重要手段和必要方式。財政因素從根本上制約了我國政府危機(jī)管理能力的提高，主要問題體現(xiàn)在以下方面：

（一）觀念上的薄弱

我國危機(jī)管理的財政支撐意識薄弱主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面由政府危機(jī)管理意識薄弱決定，另一方面也與整個社會危機(jī)管理意識較差緊密相關(guān)。

改革開放以來，我國堅(jiān)持“一個中心，兩個基本點(diǎn)”的政策，各級政府部門主要將精力集中于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而忽視了對危機(jī)意識的培養(yǎng)，防范危機(jī)的意識較弱。就整個社會而言，也沒有形成一種危機(jī)管理的意識。由于歷史傳統(tǒng)、文化積淀等種種原因，加上長期以來缺乏理性應(yīng)對危機(jī)的意識形態(tài)和文化環(huán)境，整個社會對危機(jī)的看法往往比較僵硬，從而人為地夸大了危機(jī)的負(fù)面效應(yīng)，不僅不能從根本上解決問題，有時反而會激化矛盾和沖突。

（二）體制上的欠缺

我國公共財政危機(jī)支撐體系體制上的欠缺一方面是由于宏觀上我國危機(jī)管理體系的欠完善，另一方面又受限于我國公共財政體制本身的缺陷。

具體來說，我國現(xiàn)有的政府危機(jī)管理體系，主要還是依賴于各級政府的現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，對于危機(jī)的處理經(jīng)常是遇到危機(jī)就臨時成立一個危機(jī)管理委員會指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組，具有濃厚的臨時色彩。這種臨時管理體系對于財政的要求，僅僅停留在被動執(zhí)行決策和滿足要求的層面上，而忽略了公共財政體系本身所具有的應(yīng)對危機(jī)的主動功能，限制了其作用的發(fā)揮。

同時，我國公共財政體制政體框架的搭建仍舊不夠成熟。鑒于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制和我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期的特殊背景，我國的公共財政體系的建設(shè)雖然由20世紀(jì)中后期激烈而深入的理論探討，轉(zhuǎn)入到20世紀(jì)90年代后期身體力行的實(shí)踐操作，但是到目前仍舊存在職能欠科學(xué)、管理不規(guī)范、結(jié)構(gòu)未完善等一系列的問題。

（三）投入上的不足

公共財政的核心應(yīng)是滿足整個社會的公共需要，但我國在財政實(shí)踐方面所做的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從目前我國現(xiàn)有的政府財政支付能力來看，雖然有時政府有足夠的財力來應(yīng)對某些危機(jī)，各地也有相應(yīng)的財政撥款作保證，但從全方位防范、常規(guī)性防范、現(xiàn)代化防范的廣度和深度來看，政府的財政是有限度的，這對潛在的、可能發(fā)生的危機(jī)的預(yù)防和解決十分不利。從一定意義上說，資金制約是當(dāng)前完善我國公共安全危機(jī)管理機(jī)制的一個最大的瓶頸。例如2002年的SARS危機(jī)帶來的考驗(yàn)，其本質(zhì)上不僅僅是對面臨危機(jī)時我國政府行政管理和協(xié)調(diào)能力的考驗(yàn)，更不僅僅是對我國醫(yī)學(xué)研究能力、醫(yī)療救治能力的考驗(yàn)，更多的是對我國財政支付能力的考驗(yàn)。在其他社會領(lǐng)域存在同樣的問題，缺乏充足的危機(jī)公共財政支撐是政府危機(jī)管理能力偏弱的一個經(jīng)濟(jì)原因。

（四）依據(jù)上的限制

目前我國已經(jīng)制定和頒布了一些應(yīng)對危機(jī)狀態(tài)的法律和法規(guī)，比較突出的是2007年8月30日經(jīng)由第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議審議通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，自2007年11月1日起實(shí)施。但是從整體上來看，法律法規(guī)體系尚不完整。主要存在以下問題：一是沒有憲法中的缺位，我國憲法沒有關(guān)于危機(jī)狀態(tài)或者緊急狀態(tài)的規(guī)定，政府緊急管理權(quán)也沒有明確的憲法授權(quán)；二是現(xiàn)有具體法規(guī)各自為政，目前我國所確定的對抗危機(jī)的法律比較分散，缺乏對危機(jī)共同規(guī)律的總結(jié)；三是有關(guān)的危機(jī)處理法規(guī)對政府可以采取的緊急措施規(guī)定得不夠清楚，特別是一些必要行政程序的缺乏，很容易為政府隨意擴(kuò)大行政緊急權(quán)力留下法律漏洞；四是對公民的權(quán)利保障沒有底線，這樣很容易使公民的權(quán)利在緊急狀態(tài)時期遭受各方面的侵害而無法獲得法律上的有效救濟(jì)。

三、優(yōu)化公共財政支撐體系，加強(qiáng)我國政府危機(jī)管理

建立和完善危機(jī)管理的公共財政支撐體系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及到政府決策、財政收支分配和公共部門管理，還涉及到行政立法的內(nèi)容。

（一）健全公共財政危機(jī)管理觀念

危機(jī)意識是危機(jī)防范和治理的起點(diǎn)，我國各級政府必須樹立正確的危機(jī)管理意識，健全公共財政危機(jī)管理觀念，這是提高政府危機(jī)管理能力的首要問題。黨的十七大報告中也明確指出：“要奮斗就會有困難有風(fēng)險。我們一定要居安思危、增強(qiáng)憂患意識。”

首先，各級財政機(jī)構(gòu)要從思想上重視危機(jī)管理，從關(guān)系黨和國家進(jìn)一步生存發(fā)展的高度來認(rèn)識危機(jī)管理的重大意義，時刻保持對危機(jī)的敏感度。其次，在財政機(jī)構(gòu)內(nèi)部創(chuàng)造一種危機(jī)管理的文化與環(huán)境，定期開展危機(jī)管理專家的匯報、分析專題會，提高財政部門工作人員的危機(jī)意識水平。同時，加強(qiáng)危機(jī)管理的教育與訓(xùn)練。把危機(jī)管理培訓(xùn)納入財政機(jī)構(gòu)公務(wù)員的培養(yǎng)計劃中。另一方面開展不同規(guī)模的危機(jī)應(yīng)對情境訓(xùn)練，不斷增強(qiáng)財政機(jī)構(gòu)工作人員的危機(jī)情境的感性認(rèn)識，提高處理危機(jī)的財政技能，鍛煉在危機(jī)中保持良好的心態(tài)，時刻做好應(yīng)對危機(jī)的心理準(zhǔn)備和物質(zhì)準(zhǔn)備。

（二）完善公共財政危機(jī)管理機(jī)制

一方面通過公共財政體制的完善，加強(qiáng)公共財政危機(jī)支撐體系的搭建。首先，在財政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立危機(jī)事件管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，為危機(jī)管理的公共財政支撐體系提供組織保證；第二，建立危機(jī)管理的財政預(yù)警機(jī)制，根據(jù)預(yù)警系統(tǒng)框架對突發(fā)事件發(fā)生前的政府收支進(jìn)行及時的監(jiān)測和分析；第三，構(gòu)建公共財政危機(jī)管理績效評估機(jī)制，對財政體系整體和各級部門應(yīng)對危機(jī)的效果進(jìn)行動態(tài)評估。

另一方面營造開放的管理環(huán)境，促使危機(jī)管理的公共財政支撐體系發(fā)揮主動功能。加強(qiáng)財政部門與專門危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的雙向溝通，財政部門要根據(jù)實(shí)際情況，確保在危機(jī)事前、事中、事后財政資源的調(diào)度效率，確保發(fā)揮公共財政對危機(jī)管理的支撐功能。

（三）加大公共財政對危機(jī)管理的投入

在一定的經(jīng)濟(jì)水平限制下，加大公共財政對危機(jī)管理的投入，主要通過豐富公共財政投入手段來實(shí)現(xiàn)。借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)先可行的途徑包括以下幾種：第一，擴(kuò)大預(yù)備費(fèi)來源，實(shí)行預(yù)備費(fèi)積累式基金管理[4]。預(yù)備費(fèi)是最常規(guī)的應(yīng)急手段，在預(yù)算管理中，將財政盈余、預(yù)算超收等按照一定的比例納入預(yù)備費(fèi)管理，增加預(yù)備費(fèi)絕對數(shù)量；將突發(fā)性公共事務(wù)預(yù)防和治理資金實(shí)行單獨(dú)的項(xiàng)目管理，并將當(dāng)年預(yù)備費(fèi)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度累計使用，形成專項(xiàng)基金，保證危機(jī)管理所需資金的總量供應(yīng)和預(yù)算管理的規(guī)范性。第二，加大應(yīng)對危機(jī)的轉(zhuǎn)移支付力度。包括中央政府對地方政府的縱向財政資金轉(zhuǎn)移、地方政府之間的橫向財政資金轉(zhuǎn)移以及各級政府對特定居民群體進(jìn)行的財政轉(zhuǎn)移支付（補(bǔ)貼或補(bǔ)償）等，這些都能很好地彌補(bǔ)和調(diào)動各級政府和特定居民群體采取積極的應(yīng)對措施。第三，發(fā)行專項(xiàng)國債。這不僅能夠快速籌集危機(jī)管理所需資金，而且有利于減輕危機(jī)事件對于經(jīng)濟(jì)的沖擊。第四，構(gòu)建社會財政應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)。資金的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是一個開放的系統(tǒng)，應(yīng)鼓勵有條件的企業(yè)、社會團(tuán)體、民間組織齊心協(xié)力，共建社會財政危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)。

（四）構(gòu)建公共財政危機(jī)管理的法律體系

首先，把對危機(jī)的管理提高到憲法的高度，要在憲法中對危機(jī)、危機(jī)狀態(tài)的確認(rèn)、危機(jī)狀態(tài)的應(yīng)對原則、政府危機(jī)管理權(quán)等做出明確規(guī)定。其次，制定統(tǒng)一的危機(jī)狀態(tài)管理法，明確下列具體問題：危機(jī)狀態(tài)的確認(rèn)和宣布；政府的危機(jī)管理權(quán)；政府在危機(jī)狀態(tài)下的回應(yīng)措施；危機(jī)狀態(tài)下的法律責(zé)任等。最后，制定、完善管理和應(yīng)對各種各樣的危機(jī)或者危機(jī)突發(fā)事件的專門的法律、法規(guī)。需要強(qiáng)調(diào)的是，關(guān)于公共財政危機(jī)支撐體系的搭建，也必須納入法律法規(guī)的覆蓋范圍，并針對性地制定一系列相關(guān)制度，強(qiáng)化法律和制度對于公共財政危機(jī)支撐在實(shí)踐中運(yùn)行的明確指導(dǎo)和剛性約束，提高財政職能履行的效率。

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Discussion about Public Finance and Crisis Management in China

Hao Xiaowei1，Chen Na2

（1. School of Public Administration，Southwest Jiaotong University，Chengdu610031， China；2. Academic Affair Office of Shijiazhuang University of Economics，Shijiazhuang050031， China）

Abstract: Essentially， crisis management by government is to provide public goods， paid by state finance. From macro perspective， constructing a public-finance-support system for crisis management is a complicated system. It needs to be improved in the following aspects: firstly， to strengthen the conception of crisis management of public finance; secondly， to better the public finance mechanism for crisis management; thirdly， to increase input of public finance for crisis management; fourthly， to establish a set of laws for crisis management.

Key words: public management；crisis management；public finance

（責(zé)任編輯：張積慧）