[摘 要]美國(guó)于1999年11月通過(guò)的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》第一次以立法的形式正式廢除了長(zhǎng)達(dá)60年之久的分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，同時(shí)確立了與美國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)相適應(yīng)的傘型監(jiān)管模式，支持了美國(guó)金融業(yè)的繁榮。但是隨著金融創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)的快速傳遞，該監(jiān)管模式制也越來(lái)越多地暴露出一些問(wèn)題，對(duì)此各界提出了各式各樣的改革建議。2008年3月29日，美國(guó)財(cái)政部終于公布了改革藍(lán)圖，其主要的改革建議包括短期和中期的改革建議。順應(yīng)全球協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)已成為美國(guó)金融監(jiān)管模式的改革趨勢(shì)，這對(duì)于我國(guó)也無(wú)疑有著強(qiáng)烈的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] 金融監(jiān)管模式；傘型監(jiān)管；協(xié)調(diào)

[中圖分類號(hào)] F832.5[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1673-0461(2008)10-0086-04

一、美國(guó)的傘型監(jiān)管

1999年11月，美國(guó)通過(guò)了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，第一次以立法的形式正式廢除了長(zhǎng)達(dá)60年之久的分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，拋棄了舊監(jiān)管體系的個(gè)別立法，轉(zhuǎn)向能靈活適應(yīng)金融創(chuàng)新和未來(lái)形勢(shì)發(fā)展需要的綜合立法該法案允許銀行控股公司升格為金融控股公司，允許銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司以控股公司的方式相互滲透，但不允許以子公司的方式進(jìn)行業(yè)務(wù)滲透。該法還規(guī)定，金融控股公司達(dá)到一定的自有資本比率及取得相應(yīng)的有關(guān)資格后便可進(jìn)入銀行、證券和保險(xiǎn)等領(lǐng)域，當(dāng)無(wú)法滿足這些條件時(shí)必須退出相應(yīng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域。對(duì)于己達(dá)到條件的金融控股公司來(lái)說(shuō)，則允許其在事先沒(méi)有向美聯(lián)儲(chǔ)申請(qǐng)的情況下，進(jìn)入新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。這就使得金融控股公司擁有無(wú)限的業(yè)務(wù)發(fā)展空間，很快成為美國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要載體。

同時(shí)，《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)下金融監(jiān)管技術(shù)、金融監(jiān)管體系結(jié)構(gòu)安排做了較全面的規(guī)定。盡管1960年以來(lái)的金融自由化給美國(guó)金融業(yè)帶來(lái)前所未有的生機(jī)與活力，但是給銀行業(yè)帶來(lái)的危機(jī)也逐年增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1982-1992年，美國(guó)共有1442家銀行倒閉(Cole.et.al.，1995)。人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，在金融自由化的過(guò)程中，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)金融體系的效率與潛在風(fēng)險(xiǎn)性之間的均衡。要達(dá)到這一目標(biāo)，就必須從以往對(duì)金融體系的直接管制走向以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的間接監(jiān)管(Norton，1991)。反思金融監(jiān)管理念之后，《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》確立了傘型監(jiān)管模式。對(duì)于擁有銀行、證券和保險(xiǎn)子公司的金融控股公司，由銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦貨幣監(jiān)理署(OCC)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)——證券交易委員會(huì)(SEC)和州保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(美國(guó)沒(méi)有聯(lián)邦層面的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu))分別對(duì)其相應(yīng)的業(yè)務(wù)或功能進(jìn)行監(jiān)管，包括制定各自的監(jiān)管規(guī)章、進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查、行使各自的裁決權(quán)等。聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)理事會(huì)(FRB)作為傘式監(jiān)管人，是綜合管理的上級(jí)機(jī)構(gòu)，通常負(fù)責(zé)控股公司層面的監(jiān)管，只在必要時(shí)才能對(duì)其銀行、證券或保險(xiǎn)子公司進(jìn)行有限制的監(jiān)管，但若各功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)的限制監(jiān)管不適當(dāng)，可在功能范圍內(nèi)優(yōu)先行使自己的裁決權(quán)。

該傘型監(jiān)管模式還有著良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，表現(xiàn)在信息共享、事前協(xié)商、相互遵守監(jiān)管規(guī)章和建立沖突解決機(jī)制四個(gè)方面：

(一)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有義務(wù)相互提供信息和盡可能利用對(duì)方的既有信息。例如，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)有義務(wù)應(yīng)SEC的要求，提供從事證券業(yè)務(wù)的銀行的有關(guān)信息；SEC在對(duì)投資銀行控股公司或其聯(lián)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，應(yīng)最大可能地接受另一監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求該機(jī)構(gòu)提供的報(bào)告或另一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢查結(jié)果。FRB必須與各分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息共享，例如FRB在某些特定情形下(如有理由相信子公司從事的活動(dòng)將給控股公司或其存款類子公司帶來(lái)重大風(fēng)險(xiǎn))有權(quán)檢查金融控股公司的任何子公司，以獲取有關(guān)控股公司的經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其相應(yīng)監(jiān)控系統(tǒng)的有關(guān)信息①。

(二)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)自己管轄范圍內(nèi)事務(wù)實(shí)施監(jiān)管時(shí)，如涉及另一監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍，應(yīng)事先進(jìn)行協(xié)商。例如，SEC在制定針對(duì)新混合型產(chǎn)品的監(jiān)管規(guī)則之前，必須與FRB就買賣該種產(chǎn)品的證券經(jīng)紀(jì)商或自營(yíng)商的注冊(cè)要求進(jìn)行協(xié)商并取得一致。

(三)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)遵守其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)所屬金融領(lǐng)域的法律，以減少潛在的沖突。例如，在對(duì)投資銀行控股公司進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，SEC必須服從其他相關(guān)的銀行業(yè)法律及州保險(xiǎn)法律。

(四)為解決可能出現(xiàn)的監(jiān)管沖突，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間還建立起沖突解決機(jī)制。例如，若FRB對(duì)SEC有關(guān)新混合型產(chǎn)品注冊(cè)要求的條例存有異議，可以在該條例公布后60日內(nèi)向哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院提出審查請(qǐng)求，要求法院推翻該條例；在法院最終審結(jié)之前該條例中止實(shí)施。

這四個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)，為各功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作搭建了良好的平臺(tái)。由此，美國(guó)形成了混業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的混業(yè)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的“傘型”金融監(jiān)管模式(如圖1)。

采取這樣的監(jiān)管模式是與美國(guó)當(dāng)時(shí)的經(jīng)營(yíng)模式密切相關(guān)的。美國(guó)不急于徹底廢除舊有的機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架的一個(gè)重要原因是，在新的混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部仍然保留了分業(yè)經(jīng)營(yíng)的原則。與之相適應(yīng)，美國(guó)的金融監(jiān)管也保留了原有的專業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)，只是改變了監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，由總監(jiān)管人(FRB)和按業(yè)務(wù)劃分的功能監(jiān)管人對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融控股公司實(shí)行共同監(jiān)管。這種中間監(jiān)管模式既可對(duì)單一金融機(jī)構(gòu)依據(jù)其風(fēng)險(xiǎn)特性進(jìn)行針對(duì)性監(jiān)管，又可以在整體上對(duì)金融體系的風(fēng)險(xiǎn)傳遞加以把握。在美國(guó)這個(gè)崇尚自由的國(guó)家里，國(guó)民在政治和文化上都崇尚權(quán)力的分散和制約，反對(duì)權(quán)力的過(guò)度集中，也是美國(guó)形成多種類型和多種層次的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)深層次原因。

二、新形勢(shì)下美國(guó)傘型監(jiān)管的不足

美國(guó)的傘型監(jiān)管機(jī)制確實(shí)在歷史上支持了美國(guó)金融業(yè)的繁榮，但值得注意的是，隨著金融創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)的快速傳遞，該監(jiān)管體制也越來(lái)越多地暴露出一些問(wèn)題。

首先，現(xiàn)有分散監(jiān)管架構(gòu)與各類金融市場(chǎng)之間聯(lián)系日益緊密的趨勢(shì)不適應(yīng)。由于對(duì)于市場(chǎng)新的變化和發(fā)展的監(jiān)管沒(méi)有明確授權(quán)，沒(méi)有一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)能夠有足夠的法律授權(quán)來(lái)負(fù)責(zé)看管金融市場(chǎng)和體系的整體風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管狀況，監(jiān)管者的手腳被進(jìn)一步束縛，監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位的問(wèn)題同時(shí)存在，原本具有優(yōu)勢(shì)的分散監(jiān)管反而變成一種劣勢(shì)[1]。

其次，美國(guó)規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管下的過(guò)細(xì)規(guī)則“造成新產(chǎn)品和新服務(wù)的推廣變得越來(lái)越困難，降低了監(jiān)管者和金融機(jī)構(gòu)的靈活性”②，同時(shí)也增加了美國(guó)的監(jiān)管成本。2006年，美國(guó)金融服務(wù)的監(jiān)管成本高達(dá)52.5億美元，大約是英國(guó)的9倍。據(jù)估算，美國(guó)監(jiān)管成本占被監(jiān)管的銀行非利息成本的10%-12%?！短嵘绹?guó)金融競(jìng)爭(zhēng)力藍(lán)圖》報(bào)告認(rèn)為，改革美國(guó)的監(jiān)管架構(gòu)“不是要減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是要?jiǎng)?chuàng)造一種按照風(fēng)險(xiǎn)分配資源，以風(fēng)險(xiǎn)為本的原則導(dǎo)向監(jiān)管”。從1975年成立之日起就采用了靈活的原則導(dǎo)向監(jiān)管模式的美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)(CFTC)，其執(zhí)行主席沃爾特·盧肯(Walt Lukken)表示，“采用這樣的監(jiān)管方法使得委員會(huì)可以總是領(lǐng)先于監(jiān)管問(wèn)題出現(xiàn)之前來(lái)解決問(wèn)題 ”③。

三、美國(guó)傘型監(jiān)管模式的改革趨勢(shì)

2007年6月11日，國(guó)會(huì)下屬的獨(dú)立的政府問(wèn)責(zé)辦公室④總審計(jì)長(zhǎng)戴維·沃爾克(David M. Walker)專門召集總審計(jì)長(zhǎng)會(huì)議，研究如何改進(jìn)美國(guó)金融監(jiān)管。該辦公室早在2004年10月就發(fā)表了題為《行業(yè)發(fā)展促使再思美國(guó)監(jiān)管結(jié)構(gòu)》的報(bào)告。該報(bào)告指出，“盡管單靠完善監(jiān)管架構(gòu)本身并不能確保監(jiān)管者能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，但架構(gòu)本身的合理性確實(shí)有助于幫助或者阻礙實(shí)現(xiàn)持續(xù)、一致和全面的監(jiān)管”。該報(bào)告主要的建議是“考慮在維持現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)不變的前提下，進(jìn)行監(jiān)管整合，成立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)監(jiān)管復(fù)雜的、國(guó)際活躍的金融機(jī)構(gòu)”。

《提升美國(guó)金融競(jìng)爭(zhēng)力藍(lán)圖》和《行業(yè)發(fā)展促使再思美國(guó)監(jiān)管結(jié)構(gòu)》都是來(lái)自市場(chǎng)和監(jiān)督部門對(duì)于美國(guó)金融監(jiān)管架構(gòu)的最新看法。實(shí)際上，在2007年8月次貸危機(jī)發(fā)生前后，美國(guó)一些財(cái)政和金融領(lǐng)域的主要領(lǐng)導(dǎo)者們也在逐步地重視這個(gè)問(wèn)題。美聯(lián)儲(chǔ)主席本·伯南克(Ben Bernanke)于2007年5月發(fā)表演講指出：“監(jiān)管最好的選擇就是用持續(xù)的、原則導(dǎo)向和風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管方法來(lái)應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新?！彼貏e強(qiáng)調(diào)，“無(wú)論何時(shí)，只要可能，市場(chǎng)紀(jì)律的培育是防御的第一戰(zhàn)線；為確保投資者和管理人員對(duì)其金融決策負(fù)責(zé)，監(jiān)管者所采取的任何措施都是對(duì)于市場(chǎng)紀(jì)律的加強(qiáng)；依靠市場(chǎng)紀(jì)律不應(yīng)該同自由放任政策相混淆，市場(chǎng)紀(jì)律通常需要政府監(jiān)督的支持”。這些表述確實(shí)與極端的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)有著本質(zhì)的不同，對(duì)于政府監(jiān)管和市場(chǎng)紀(jì)律的發(fā)揮有了更加客觀和平衡的態(tài)度，這對(duì)于美國(guó)未來(lái)監(jiān)管模式的改革將會(huì)起到非常重要的指導(dǎo)作用。

2008年3月29日，美國(guó)財(cái)政部終于公布了改革藍(lán)圖，其主要的改革建議包括短期和中期的改革建議，并提出了長(zhǎng)期的概念化的最優(yōu)監(jiān)管框架，而短期的改革措施是向中期和長(zhǎng)期最優(yōu)監(jiān)管框架的一種過(guò)渡。

短期的建議主要集中在針對(duì)目前的信貸和房屋抵押市場(chǎng)，采取措施加強(qiáng)監(jiān)管當(dāng)局的合作，強(qiáng)化市場(chǎng)的監(jiān)管等；中期的建議主要集中在消除美國(guó)監(jiān)管制度中的重疊，提高監(jiān)管的有效性。長(zhǎng)期的建議是向以目標(biāo)為導(dǎo)向的監(jiān)管方式(objectives-based regulatory approach)轉(zhuǎn)變，具體措施是設(shè)立三個(gè)不同的監(jiān)管當(dāng)局：一是負(fù)責(zé)市場(chǎng)穩(wěn)定的監(jiān)管當(dāng)局(Market Stability Regulator)，由美聯(lián)儲(chǔ)擔(dān)任該職，并有責(zé)任和權(quán)利獲得適當(dāng)信息，披露信息；二是負(fù)責(zé)與政府擔(dān)保有關(guān)的安全穩(wěn)健的審慎金融監(jiān)管當(dāng)局(Prudential Financial Regulator)，承擔(dān)目前聯(lián)邦審慎監(jiān)管當(dāng)局，如OCC和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管局OTS的責(zé)任，并負(fù)責(zé)金融控股公司監(jiān)管職責(zé)；三是負(fù)責(zé)商業(yè)行為的監(jiān)管當(dāng)局(Business Conduct Regulator)，將SEC和CFTC合二為一，負(fù)責(zé)監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)以及保障投資者和消費(fèi)者的利益。這樣的監(jiān)管方法可以在增強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，更好地應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的發(fā)展步伐，鼓勵(lì)創(chuàng)新和企業(yè)家精神。三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過(guò)緊密聯(lián)系，對(duì)相同的金融產(chǎn)品和風(fēng)險(xiǎn)采取統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，大大提高監(jiān)管的有效性⑤。

四、美國(guó)金融監(jiān)管模式的改革趨勢(shì)對(duì)我國(guó)的借鑒意義

美國(guó)金融監(jiān)管模式的改革趨勢(shì)揭示了兩個(gè)事實(shí)：一是無(wú)論采取哪種金融監(jiān)管模式，都應(yīng)建立信息共享和監(jiān)管協(xié)調(diào)的制度安排，確保監(jiān)管各方一旦出現(xiàn)沖突或者漏洞，能夠在短時(shí)間內(nèi)有效解決問(wèn)題。提高金融監(jiān)管協(xié)調(diào)效率，可以對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行總體監(jiān)督和控制，惟其如此，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間(在統(tǒng)一監(jiān)管模式下成為金融監(jiān)管當(dāng)局內(nèi)部)的協(xié)調(diào)才具有堅(jiān)實(shí)的平臺(tái)[2]。二是金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)隨著市場(chǎng)的發(fā)展而不斷調(diào)整和優(yōu)化?，F(xiàn)代金融體系的監(jiān)管應(yīng)該更多地強(qiáng)化功能監(jiān)管和事前監(jiān)管。監(jiān)管者要能夠?qū)徤?地評(píng)估金融產(chǎn)品，洞悉其對(duì)整個(gè)金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)這些變化，監(jiān)管體系有必要從過(guò)去強(qiáng)調(diào)針對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的模式向功能監(jiān)管模式過(guò)渡，即對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)的同 類型的業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，以減少監(jiān)管的盲區(qū)，提高監(jiān)管的效率。

同時(shí)我們也應(yīng)該注意到，在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，制度變遷的具體進(jìn)程是復(fù)雜多樣的，可能是一種自然演變過(guò)程，可能是突發(fā)式轉(zhuǎn)型，也可能是制度移植。當(dāng)前的金融全球一體化浪潮是20世紀(jì)80年代以后才逐步興起的，其中出現(xiàn)了金融制度結(jié)構(gòu)、金融規(guī)則、金融組織形式的趨同化，這種趨同化可能迫使越來(lái)越多的國(guó)家放棄自身長(zhǎng)期以來(lái)的金融制度規(guī)則，加速金融制度的移植或突發(fā)性轉(zhuǎn)型。而在金融發(fā)展的早期和中期，不同國(guó)家和地區(qū)金融制度差異很大，制度的轉(zhuǎn)軌和過(guò)渡往往充滿不確定性，可能會(huì)帶來(lái)很高的風(fēng)險(xiǎn)或付出很大的代價(jià)。無(wú)疑，這個(gè)過(guò)程是一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。因此，在選擇本國(guó)的金融監(jiān)管模式時(shí)，不僅要對(duì)本國(guó)的金融經(jīng)營(yíng)模式有一個(gè)清晰的了解，而且要充分考慮本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等多方面的特殊性。

目前，考慮到我國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)仍然處于萌芽階段，如銀行、證券、保險(xiǎn)各自保留原有的組織形式，法律還沒(méi)有為混業(yè)經(jīng)營(yíng)提供暢通的途徑，尤其還沒(méi)有正式的法律來(lái)促進(jìn)和規(guī)范金融控股公司的發(fā)展，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)持續(xù)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新還有所欠缺，我國(guó)金融開(kāi)放的程度還比較有限等等因素，以及我國(guó)仍然缺乏完全實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)的微觀基礎(chǔ)，如完善的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、嚴(yán)格的財(cái)務(wù)紀(jì)律、健全的金融市場(chǎng)機(jī)制，這些都決定了金融監(jiān)管改革必須在現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行。一方面，可以充分利用現(xiàn)有監(jiān)管體系的監(jiān)管能力，進(jìn)一步發(fā)揮監(jiān)管專業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融經(jīng)營(yíng)的動(dòng)態(tài)連續(xù)監(jiān)管，達(dá)到提高監(jiān)管效率的目的。另一方面，可以在尊重現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管模式的同時(shí)，通過(guò)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)解決金融機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)交叉和金融控股公司發(fā)展帶來(lái)的一系列問(wèn)題，為混業(yè)經(jīng)營(yíng)的演進(jìn)服務(wù)[3]。國(guó)際上監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制的制度安排一般包括三個(gè)層面：第一層面是通過(guò)立法手段直接規(guī)定各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作框架，對(duì)它們的職能做出明確的規(guī)定，使監(jiān)管的協(xié)調(diào)合作有法可依；第二層面是通過(guò)簽署監(jiān)管各方的諒解備忘錄，規(guī)定監(jiān)管協(xié)調(diào)的實(shí)施細(xì)則和相應(yīng)的制度安排；第三層面是依法成立協(xié)調(diào)委員會(huì)或類似的機(jī)構(gòu)進(jìn)行多邊合作及負(fù)責(zé)具體的協(xié)調(diào)運(yùn)作。具體地，我們可以通過(guò)以下措施改善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，如：

(一)通過(guò)法律或諒解備忘錄將聯(lián)席會(huì)議制度化

第一，通過(guò)法律規(guī)定各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作框架，明確監(jiān)管協(xié)調(diào)的實(shí)施細(xì)則和相應(yīng)的制度安排，修改各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，明確分工，權(quán)責(zé)明晰化，以保證監(jiān)管協(xié)調(diào)合作能依法有序進(jìn)行。

第二，對(duì)于明顯邊界模糊和職能交叉的重大事宜，可通過(guò)簽署諒解備忘錄、部門聯(lián)合發(fā)文等形式進(jìn)行明確和細(xì)化，并將聯(lián)席會(huì)議中達(dá)成的共識(shí)或協(xié)議予以公布、下達(dá)到各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)，便于基層監(jiān)管部門更好地進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)。

(二)對(duì)于金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)進(jìn)行聯(lián)合審批，并在制度上加以保證

根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，金融業(yè)及金融機(jī)構(gòu)的新的增長(zhǎng)點(diǎn)一般都是由金融深化或金融創(chuàng)新帶動(dòng)的。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力相對(duì)較弱，因此必須建立高效的、細(xì)化的聯(lián)合審批制度，以此創(chuàng)造一個(gè)良好的創(chuàng)新環(huán)境。此外，還應(yīng)完善相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，如在三大監(jiān)管部門建立統(tǒng)一的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)資料檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，并對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)行追蹤式監(jiān)督，建立跟蹤觀察制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新產(chǎn)品可能產(chǎn)生問(wèn)題的異?，F(xiàn)象，分析其發(fā)生問(wèn)題的原因，及時(shí)指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)采取措施。只有這樣，才能明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管重點(diǎn)、增加審批的透明度，進(jìn)而有效鼓勵(lì)和推進(jìn)金融創(chuàng)新。

(三)完善信息共享機(jī)制

金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的根本在于信息共享。無(wú)論是法律制度的安排還是臨時(shí)的聯(lián)席會(huì)議，不同層次的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制都離不開(kāi)監(jiān)管信息的收集、交流、共享。而加強(qiáng)信息交流，建立信息共享機(jī)制是降低信息不對(duì)稱的根本途徑[4]。具體操作上，應(yīng)該將金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)信息要及時(shí)向監(jiān)管各方同時(shí)通報(bào)，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)、全面地了解各金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，同時(shí)還可避免幾家監(jiān)管機(jī)構(gòu)重復(fù)向金融機(jī)構(gòu)收集相同的信息資料的現(xiàn)象，減少金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，還應(yīng)建立緊急磋商機(jī)制和緊急問(wèn)題的快速處理通道，將危機(jī)處理程序化。這樣可以在遇到緊急突發(fā)性事件時(shí)，能夠盡快確認(rèn)責(zé)任范圍進(jìn)而確認(rèn)牽頭機(jī)構(gòu)，保證各部門的全面配合，化解金融風(fēng)險(xiǎn)，防止因個(gè)別突發(fā)事件引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)甚至金融危機(jī)。在實(shí)際操作上，人民銀行和各監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部還應(yīng)考慮共同開(kāi)發(fā)一套信息交流平臺(tái)，以確保信息資料準(zhǔn)確、及時(shí)和安全的交流，提高合作的效率?？傊?，我國(guó)的金融監(jiān)管模式應(yīng)該堅(jiān)持加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的改革取向，進(jìn)行階段性的過(guò)渡，而不宜“推倒重來(lái)”。

[注 釋]

①參見(jiàn)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》(黃毅、杜要忠譯，中國(guó)金融出版社 2000年版)第111條——“改進(jìn)對(duì)銀行控股公司的監(jiān)管”。

②《提升美國(guó)金融競(jìng)爭(zhēng)力藍(lán)圖》(The Blueprint for the US Financial Competitiveness)，由美國(guó)金融服務(wù)圓桌組織(Financial Services Roundtable)于2007年11月7日發(fā)表。美國(guó)金融服務(wù)圓桌組織的前身是儲(chǔ)備城市銀行家聯(lián)合會(huì)，成立于1912年，代表了100家最大的金融服務(wù)公司的利益。1956年的《銀行控股公司法案》規(guī)定成立銀行控股公司需要獲得美聯(lián)儲(chǔ)的批準(zhǔn)，這推動(dòng)了“注冊(cè)銀行控股公司聯(lián)合會(huì)”在1958年成立。1993年7月，這兩家機(jī)構(gòu)合并，并于同年9月組成了“銀行家圓桌組織”。該組織的董事會(huì)面對(duì)行業(yè)的變化趨勢(shì)以及預(yù)期國(guó)會(huì)將會(huì)通過(guò)金融現(xiàn)代化法案，在1999年4月決定擴(kuò)大范圍，將混業(yè)金融服務(wù)的供應(yīng)商包括進(jìn)來(lái)。董事會(huì)同時(shí)強(qiáng)化了該組織作為“主要市場(chǎng)參與者”對(duì)政府和監(jiān)管當(dāng)局的影響。2000年上半年，第一個(gè)來(lái)自于證券業(yè)、投資銀行和保險(xiǎn)業(yè)的成員加入了這個(gè)銀行家組織，使其成為一個(gè)真正的金融服務(wù)圓桌組織。

③廖 岷：《銀監(jiān)會(huì)官員反思美國(guó)金融監(jiān)管》，http：//www.caijing.com.cn/home/mrsp/2008-04-02/54940.shtml

④政府問(wèn)責(zé)辦公室的前身是總會(huì)計(jì)辦公室(General Accounting Office)，它是向國(guó)會(huì)和美國(guó)國(guó)民負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。國(guó)會(huì)要求該辦公室研究聯(lián)邦政府的工作計(jì)劃費(fèi)用情況。該辦公室是獨(dú)立和無(wú)黨派的，通常被稱為國(guó)會(huì)的檢查部門(investigative arm)或者國(guó)會(huì)的看門狗(the Congressional Watchdog)。該辦公室研究聯(lián)邦政府如何花費(fèi)納稅人的稅款，負(fù)責(zé)評(píng)估聯(lián)邦計(jì)劃，審計(jì)聯(lián)邦費(fèi)用和發(fā)布法律意見(jiàn)。該辦公室向國(guó)會(huì)匯報(bào)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，也建議改進(jìn)措施。它的核心原則和宗旨是維護(hù)盡責(zé)、操守和可靠性(accountability， integrity and reliability)。

⑤廖 岷：《銀監(jiān)會(huì)官員反思美國(guó)金融監(jiān)管》，http：//www.caijing.com.cn/home/mrsp/2008-04-02/54940.shtml

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[3]張 強(qiáng)，王忠生.我國(guó)分業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的制度安排思考 [J]. 財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐 ，2004，(11)：22-26.

[4]巴曙松.金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是分是合，這并不關(guān)鍵——談當(dāng)前監(jiān)管框架下的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制[J]. 西部論叢 ，2006，(11)：38-40.

The Trend of Financial Supervision System in America And Its Lessons to China

Lin Pu

(Jiangsu Banking Regulatory Commission， Nanjing 210002， China)

Abstract： The Service Act of 1999 of the U.S. was passed in November 1999， marking the end of dividing supervision which had a history as long as 60 years in a legal way. The act also established the umbrella supervision which worked really well with the financial integration， and played an important role in the prosperity of finance in America. However， as financial innovation and transmission of risk came into existence in the financial market， more and more problems erupted in the financial supervision system， which aroused different suggestions from all sectors. On March 29th 2008， the U.S. department of treasury announced the format of its future form， including the proposals of reformations both in the short term and medium term. The financial supervision system in America has become more coordinated with the global trend and its supervisory criteria are unifying. All of these characteristics， without a doubt， are great lessons to our country.

Key words： financial supervision system； umbrella supervision； coordination

(責(zé)任編輯：張丹郁)