[摘要]隨著2007年4月24日《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒行，檔案的開放已由學(xué)界的單方呼吁轉(zhuǎn)化為公眾的基本訴求，已從學(xué)者企及的美好藍(lán)圖邁向社會推進(jìn)的審慎實(shí)踐。順應(yīng)時(shí)代的潮流，本文以政府信息公開為視角，從實(shí)踐與制度兩方面較為深入地分析了我國檔案開放工作的現(xiàn)狀，指出其中凸現(xiàn)的尷尬困境之所在。為尋求檔案工作開放與保密、能動與保守的和諧，拙文進(jìn)一步提出檔案開放法治化的構(gòu)想，并為這一和諧規(guī)則之治作出簡單設(shè)計(jì)。

[關(guān)鍵詞]信息公開 檔案開放 和諧 法治化

隨著信息社會和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來，信息的戰(zhàn)略地位日益提升，世界范圍內(nèi)以公眾的信息自由權(quán)為基石的信息公開制度紛紛確立。公民獲取政府現(xiàn)實(shí)信息和歷史信息的權(quán)利訴求不僅推動了信息公開和檔案開放，也呼喚著兩者之間的相互借鑒、相互銜接，以及所產(chǎn)生的更大的制度合力。然而，我國檔案開放的實(shí)踐仍處處受制，與檔案開放相關(guān)的法律制度略顯陳舊。

隨著2007年4月24日《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的頒行，檔案將迅速成為社會公眾的熱切期盼和基本訴求，一個(gè)信息公開法治化的時(shí)代即將在中國開啟！因此，在這一背景之下，深入探討我國檔案開放工作的現(xiàn)狀就具有十分鮮明的時(shí)代意義。

一、話題緣起：“信息公開第一案”拷問檔案信息公開

2004年5月10日，董銘向上海市徐匯區(qū)房地局申請查閱一處房屋的產(chǎn)權(quán)登記歷史資料，被徐匯區(qū)房地局以董銘“非該處房屋權(quán)利人”為由予以拒絕。同年的6月11日，董銘便依據(jù)《上海市政府信息公開規(guī)定》將一紙狀告徐匯區(qū)房地局“政府信息公開不作為”的行政訴狀遞交法院。就這樁曾經(jīng)轟動一時(shí)的“政府信息公開第一案”的最大意義而言，在于“提出了中國行政信息公開制度進(jìn)展過程中一個(gè)必須直面的難題：如何處理‘檔案’和‘行政信息’的關(guān)系。第一次將行政信息公開制度制定之后帶來的相關(guān)制度之間的協(xié)調(diào)難題，如此直接擱置于公眾的關(guān)注和相關(guān)政府官員的視角之內(nèi)?！睂τ跈n案界而言，這一案例的更大意義在于反映出檔案現(xiàn)有開放制度與信息公開之間的不和諧，暴露出我國檔案開放管理存在的諸多積弊，這些已經(jīng)不再局限于理論學(xué)術(shù)的探討與設(shè)想，而是真實(shí)地遭遇了現(xiàn)實(shí)困境與尷尬。我們做個(gè)假設(shè)，如果房地產(chǎn)登記材料尚未經(jīng)歷文檔轉(zhuǎn)化，仍是“非檔案”的“政府信息”，那么根據(jù)《上海市政府信息公開規(guī)定》，政府信息應(yīng)以公開為原則，不公開為例外。這樣，房地局的行為就是違法的不作為。如果房地產(chǎn)登記材料已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“檔案”，根據(jù)我國的文檔管理體制和現(xiàn)有的檔案開放制度規(guī)定，其開放利用就不再受《信息公開規(guī)定》的約束，不適用“公開”、“訴訟”等權(quán)利救濟(jì)條款，那么董銘不但無權(quán)查閱該材料，而且沒有途徑尋求權(quán)利救濟(jì)。由此，我們可以看出，同樣的信息內(nèi)容在不同的時(shí)間階段卻適用并不一致的法規(guī)制度，出現(xiàn)截然不同的處理結(jié)果。再者，如果類似的事件在2008年5月1日后再次發(fā)生，其結(jié)果又該是如何？《條例》為公民設(shè)定的知情權(quán)能否有效實(shí)現(xiàn)？這不能不引發(fā)我們再思考。因?yàn)椤稐l例》屬于行政法規(guī)的范疇，其位階低于屬于法律的《保密法》和《檔案法》。而《保密法》和《檔案法》都是上世紀(jì)制定的，其貫徹的立法精神是“保密是原則，公開是例外”，如果我們不對這種立法精神和體現(xiàn)這種立法精神的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改、修正，《條例》的實(shí)施有時(shí)就可能遇到難以克服的障礙。為使《條例》確定的建立公開、透明政府的立法目的變成現(xiàn)實(shí)，使我國公民的知情權(quán)得到真正有效的實(shí)現(xiàn)，我們不能不重新思考我國的檔案開放現(xiàn)狀。

二、信息公開語境下我國檔案開放現(xiàn)狀分析

1.實(shí)踐中的問題突出

（1）開放數(shù)量不足。檔案開放工作由于長期存在控制力度過嚴(yán)、開放范圍較小等問題，一直是檔案工作的薄弱環(huán)節(jié)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2002年底，全國各級綜合性檔案館已開放各類檔案3252萬卷（件），只占館藏總量的24％。這樣的檔案開放力度顯然不能滿足政府信息公開后，人們對政府信息日益加劇的需求，更較美國等發(fā)達(dá)國家檔案開放90%以上的比例相去甚遠(yuǎn)。

（2）開放范圍有限。由于不公開應(yīng)當(dāng)開放檔案的責(zé)任追究機(jī)制的缺失，致使有些檔案館開放檔案的范圍還局限在極少數(shù)的歷史檔案和部分已經(jīng)滿30年的檔案內(nèi)容上。雖然檔案法規(guī)定對于經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化、教育等很多檔案內(nèi)容可以提前開放，但是對于這部分可以提前開放的檔案內(nèi)容，檔案館還沒有真正地開展起開放工作。多一事不如少一事的消極工作態(tài)度影響了檔案開放的范圍，且滋生了開放行為是對利用者的“恩賜”意識。

（3）開放手續(xù)的艱難。就過去而言，檔案館對利用者的資格限制嚴(yán)格、手續(xù)的艱難，使得個(gè)人查閱檔案動力及成功率在種種限制的條件下顯得蒼白。

（4）開放渠道的單一。傳統(tǒng)的檔案開放方式一般說來主要是提供紙質(zhì)檔案、原始檔案，這不僅不利于檔案的保護(hù)，而且給利用者帶來查閱的不便，不能適應(yīng)信息化的快捷便民要求。

（5）利用中濫收費(fèi)問題嚴(yán)重。根據(jù)《檔案法實(shí)施辦法》（1999）第二十二條的規(guī)定，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國家檔案局會同國務(wù)院價(jià)格主管部門制定。而現(xiàn)實(shí)中擅自增加收費(fèi)項(xiàng)目和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的問題大量充斥。這在很大程度上影響了檔案利用者的積極性，侵犯了利用者的相關(guān)權(quán)利。

究其原因，主要是檔案開放工作滯后，檔案館從業(yè)人員的素質(zhì)低下，致使檔案開放的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上公眾的需求。政府信息公開制度化要求現(xiàn)行文件須向公眾開放，而同樣內(nèi)容的檔案不開放，其勢必影響公眾對檔案的需求，這顯然與《條例》中有關(guān)信息開放的范圍、方式和程序等相關(guān)規(guī)定的意旨是相違背的。

2.制度設(shè)計(jì)的滯后

我國的檔案開放工作從1980年國家檔案局發(fā)布《關(guān)于開放歷史檔案的幾點(diǎn)意見》和1982年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家檔案局《關(guān)于開放歷史檔案問題的報(bào)告》至今，逐漸形成了上至《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）及其實(shí)施辦法，下至各級各類檔案館開放利用規(guī)定的制度體系。

我們現(xiàn)以《檔案法》為例，比照《條例》分析檔案開放制度的困境與挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)在以下幾方面。

（1）立法理念上

《檔案法》第一條規(guī)定，為了加強(qiáng)對檔案的管理與收集、整理工作，有效地保護(hù)和利用檔案，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，制定本法。由此可以看出，其立法首要目的是檔案的管理和保護(hù)，其次才是檔案的利用，且利用者也主要是本機(jī)關(guān)自身，而非公眾。這與《條例》是為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用的立法理念顯然是不一致的。

（2）設(shè)立原則上

《檔案法》第十九條及《檔案法實(shí)施辦法》第二十條等條文反映的是“一般為滿30年開放，提前開放是例外”、“一般不開放，開放是例外”的保守思路。實(shí)際上，“在我們長期的行政管理實(shí)踐中，對于政府機(jī)關(guān)所擁有或控制的信息似乎已經(jīng)形成了一種思維定勢或習(xí)慣，好像不公開是原則，公開反倒是例外或者是一種恩賜。”正因?yàn)槿绱?，“為避免傳統(tǒng)思維方式的影響，避免國家機(jī)關(guān)工作人員以各種借口擴(kuò)大不公開的范圍，架空政府信息公開制度，有必要將公開作為原則確立下來”。由此，《條例》專設(shè)一章規(guī)定了公開的范圍，首先規(guī)定了屬于政府主動公開信息范圍的基本要求，又列舉式地規(guī)定了各級政府除了主動公開的信息外，還應(yīng)重點(diǎn)公開的政府信息。這無疑彰顯了立法者選擇公開原則的良苦用心，也充分展現(xiàn)了信息公開原則對“保密”思維定勢下的檔案開放制度的挑戰(zhàn)。

（3）請求規(guī)則的設(shè)置上

一如上述，立法理念上的不同，使得《檔案法》及其實(shí)施辦法規(guī)定的申請規(guī)則采用“恩賜制”，如實(shí)施辦法第二十二條的規(guī)定，未開放的檔案，由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部保存的檔案的公開都需要經(jīng)過檔案部門或行政機(jī)關(guān)的同意，也只有他們的同意才能利用檔案。與此相對應(yīng)的《條例》則規(guī)定了信息公開的“責(zé)任制”，信息的公開與發(fā)布是政府的責(zé)任與義務(wù)，行政機(jī)關(guān)除主動公開政府信息外，還需應(yīng)利用者的申請而公開政府相關(guān)信息。由此可見檔案法中具體規(guī)則設(shè)置上的障礙，使得檔案的開放與利用幾乎不能，使得民眾的知情權(quán)與信息公開原則處于極為尷尬的境地。

（4）救濟(jì)途徑上

法諺云：無救濟(jì)無權(quán)利。“立法如果不能設(shè)置一定的保障措施，再好的條文在實(shí)踐中也會走形”。

檔案開放時(shí)間普遍滯后和開放不力現(xiàn)象的存在，一方面與檔案開放制度設(shè)計(jì)的時(shí)限過長、不夠細(xì)化，邊界模糊、范圍過窄，權(quán)利不明、授權(quán)太少有關(guān)；另一方面也由于制度實(shí)施缺乏社會監(jiān)督和執(zhí)行壓力，“缺失”了相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)條款。任何法規(guī)制度都是需要執(zhí)行者的具體實(shí)踐和相對人的具體行為才能真正成為調(diào)整社會關(guān)系的有力工具。制度基本條款無論設(shè)計(jì)得如何完備，如果欠缺了相應(yīng)的輔助規(guī)定強(qiáng)化執(zhí)行，最終都只能流于形式。這種輔助規(guī)定一方面來自于相關(guān)領(lǐng)域規(guī)章制度的外部銜接，一方面則依賴于本身的保障條款進(jìn)行內(nèi)部鞏固。然而，《檔案法》以及配套規(guī)則中，僅僅設(shè)置了對檔案工作人員不依法公開的行政處分，而沒有對申請人對不予公開行為獲得救濟(jì)的任何程序上的設(shè)計(jì)。這樣，行政機(jī)關(guān)就可以自由裁量公開與否，而沒有相應(yīng)的審查程序?！稐l例》則設(shè)置專章監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的信息公開行為，保障公眾的知情權(quán)。

形成于20世紀(jì)80年代的我國檔案開放制度雖然在當(dāng)時(shí)的歷史條件下沖破了檔案利用的封閉思想，具有一定的歷史意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。通過上述的分析不難看出，在信息公開制度化的今天，《檔案法》的立法理念、設(shè)立原則、保密范圍、封閉期限、救濟(jì)途徑等的設(shè)計(jì)很大程度上影響了檔案開放制度與信息公開的一致性和結(jié)合力。正如著名學(xué)者、清華大學(xué)教授秦暉所認(rèn)為的，《中華人民共和國檔案法》頒布后的檔案利用環(huán)境還不如頒布之前。針對現(xiàn)有檔案開放制度所出現(xiàn)系列問題，我們的選擇應(yīng)該從信息公開的促進(jìn)和需要出發(fā)，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，整合現(xiàn)有的檔案制度與《條例》的關(guān)系，打破傳統(tǒng)、拆掉固守，實(shí)現(xiàn)檔案開放的法治化。

三、和諧規(guī)則之治——檔案開放的法治化

在國外，檔案屬于信息自由法的調(diào)整范圍，只要有關(guān)檔案不在“例外”的范圍內(nèi)，則檔案應(yīng)與其他政府文件一樣對公眾開放。在我國，政府信息實(shí)際上可以分為檔案與非檔案文件兩類。同一個(gè)政府信息一旦歸入檔案類，則要受30年期限的限制，如果不歸檔，則受信息公開制度的調(diào)整而予以公開。因此，有學(xué)者指出，《檔案法》的規(guī)定，不但不利于政府信息的公開，反而限制了信息的公開。如果制定政府信息公開法，必須解決《檔案法》的這一問題，否則，政府信息公開法就只能適用于非檔案文件，其范圍將大大被限制。為打破這一困境，我們應(yīng)及時(shí)修改檔案法、保密法和其他相關(guān)法律，確立檔案開放原則，實(shí)現(xiàn)檔案工作開放與保密、能動與保守的和諧。

1.開放原則確立的社會背景

（1）人民主權(quán)的政治理念

人民主權(quán)或主權(quán)在民的政治理念源于西方資產(chǎn)階級啟蒙思想家的社會契約論思想。如今人民主權(quán)已經(jīng)成為各國憲法的最高原則。我國憲法第二條也開宗明義地規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”由此可見，人民主權(quán)的政治理念體現(xiàn)了國家權(quán)力均來自于公民權(quán)利的基本假設(shè)。既然人民是國家權(quán)利的最終所有者，而國家機(jī)關(guān)則是為人民利益服務(wù)的公仆，那么人民就有權(quán)了解公仆的一切活動情況，參與國家及社會公共事務(wù)的管理，并對其實(shí)施監(jiān)督。作為政府信息集散地的檔案部門，也就當(dāng)然應(yīng)當(dāng)及時(shí)開放其擁有的行政信息，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利。

（2）公民知情權(quán)的滿足

知情權(quán)包括三層含義，首先，是一種自然權(quán)利，是人為了適應(yīng)環(huán)境而逐漸形成和發(fā)展起來的天賦本能。其次，是一種社會權(quán)利，公民有權(quán)了解整個(gè)社會所發(fā)生的問題和情況。最后，是一種政治上的民主權(quán)利，是公民有依法知道國家活動、了解國家事務(wù)和社會事務(wù)及其他事項(xiàng)的權(quán)利。自二戰(zhàn)結(jié)束后，知情權(quán)在各國紛紛從應(yīng)然權(quán)利而轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利。在1946年聯(lián)大通過的第59號決議中知情權(quán)就曾經(jīng)被明確地宣告為一項(xiàng)基本人權(quán)，宣稱“信息自由是一項(xiàng)基本人權(quán)，也是聯(lián)合國追求的所有自由的基石?！奔热恢闄?quán)是公民所享有的一項(xiàng)法定的基本權(quán)利，那么這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與滿足就只能依賴于信息擁有者的公開。就權(quán)利與權(quán)力的源流關(guān)系而言，既然人民主權(quán)理念已被普遍尊奉，那么權(quán)力就必須以保障權(quán)利為目的。因此，公開所擁有的公共信息對于檔案館來說，既不是權(quán)力的體現(xiàn)，更不是對公眾的某種“恩賜”，相反，這是其應(yīng)當(dāng)自覺履行的義務(wù)或職責(zé)。否則，公眾的知情權(quán)就無法獲得滿足，法定的權(quán)利也只能停留在紙上?？梢?，從保障公民知情權(quán)的角度觀之，開放檔案是應(yīng)有之義。

（3）公共信息的自由流動

信息的最初意指音信、消息，隨著信息論的廣泛應(yīng)用，信息的涵義擴(kuò)大到通過調(diào)查研究所獲得的所有資料。按照信息生成路徑的不同，可以把信息分為公共信息與私人信息兩類。其中，公共信息在現(xiàn)代社會生活中扮演著越來越重要的角色，已成為一筆寶貴的資源與財(cái)富。作為一種公共資源，政府所擁有的公共信息必須得到自由地流動，以便公眾開發(fā)利用，進(jìn)而產(chǎn)生巨大的效益。從這種意義上來說，各種信息通過各種渠道匯集到檔案館（即信息輸入），經(jīng)過加工處理等工序后再擴(kuò)散至社會（即信息輸出）。如此循環(huán)往復(fù)，檔案工作的公務(wù)活動就可以微縮為一個(gè)“信息輸入―輸出”的過程。在這一過程中，信息的輸出是不可缺少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有盡力實(shí)現(xiàn)信息資源的合理配置和有效利用，才能創(chuàng)造出巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。因此，在一個(gè)信息化時(shí)代已經(jīng)悄然來臨之際，檔案部門在也不能單方面壟斷、封鎖其所掌握的公共信息了。

2.檔案開放的法治化構(gòu)想

對我國檔案開放中所存在的諸多問題，已經(jīng)有很多學(xué)者提出了頗有參考價(jià)值的應(yīng)對之策。我們認(rèn)為，檔案開放的法治化是整個(gè)行政法治的重要組成部分之一，因而必須將其置于行政法治乃至整個(gè)中國社會轉(zhuǎn)型的大背景下進(jìn)行考察。

初步設(shè)想是，首先，要改變檔案工作人員的落后觀念，樹立服務(wù)理念，強(qiáng)化檔案開放意識。其次，修改相關(guān)的法律，完善法制體系。具體路徑的選擇包括縮短檔案開放的時(shí)間、擴(kuò)大開放范圍、開放方式多樣化、開放程序的便民化，增加開放的監(jiān)督、救濟(jì)保障及責(zé)任追究制度等內(nèi)容。再次，建立健全檔案開放的外部監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)然，這些設(shè)想的實(shí)現(xiàn)，不會是一蹴而就的。為此我們提出以下三方面的建議。囿于篇幅，在此均不作詳細(xì)闡述。

（1）大力培育公民的民主權(quán)利意識，健全不同群眾的利益表達(dá)機(jī)制，為檔案開放的法治化營造堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)。

（2）協(xié)調(diào)相關(guān)制度的支撐，構(gòu)建和諧統(tǒng)一的法律體系，為檔案開放的法治化提供充分的法律保障。

（3）充分發(fā)揮法院的司法審查功能，切實(shí)維護(hù)公民的知情權(quán)，為檔案信息的法治化提供有力的司法保障。

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(作者單位：河南鄭州大學(xué))