9 月3 日，美國(guó)可口可樂(lè)公司宣布計(jì)劃現(xiàn)金收購(gòu)中國(guó)匯源果汁集團(tuán)有限公司，令中國(guó)迄今為止最大一筆外資收購(gòu)內(nèi)資企業(yè)控股權(quán)的交易浮出水面

《反壟斷法》和相關(guān)部委“三定”方案出臺(tái)，正在重新定義中國(guó)對(duì)外資并購(gòu)審查的格局，不過(guò)相關(guān)規(guī)則并沒(méi)有因此變得清晰

新出臺(tái)的《反壟斷法》和三大部委新的“三定”方案，正在重新定義中國(guó)對(duì)外資并購(gòu)審查的新格局。不過(guò)，令人失望的是，相關(guān)審查規(guī)則并沒(méi)有因此變得清晰。

“當(dāng)前的《反壟斷法》沒(méi)有一個(gè)實(shí)施細(xì)則，能讓企業(yè)能夠清楚地認(rèn)知，這是個(gè)問(wèn)題。”一家澳礦業(yè)公司中國(guó)區(qū)的管理人士向《財(cái)經(jīng)》記者抱怨。

不久之前，該公司向中國(guó)商務(wù)部等有關(guān)部門(mén)提交了反壟斷審查的申請(qǐng)報(bào)告，之后所能做的幾乎就是忐忑中的等待了。

8月1日，《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（下稱(chēng)《反壟斷法》）正式生效實(shí)施，隨后，《反壟斷法》實(shí)施必不可少的配套法規(guī)《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》亦于8月3日頒布實(shí)施。這也是迄今為止出臺(tái)的惟一一部配套法規(guī)。

商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家工商總局三家分享反壟斷執(zhí)法的格局，在姍姍來(lái)遲的“三定”方案陸續(xù)出臺(tái)后，也已基本明確。對(duì)于剛剛在8月22日敲定機(jī)構(gòu)方案、尚未確定人事方案的商務(wù)部反壟斷局，不斷涌出的案例正將它推向風(fēng)口浪尖。

并購(gòu)另一礦業(yè)巨頭力拓集團(tuán)（Rio Tinto）的國(guó)際礦業(yè)巨頭必和必拓集團(tuán)（BHP Billiton），按照中國(guó)《反壟斷法》中的域外管轄條款，早早就向商務(wù)部等相關(guān)部門(mén)提交了反壟斷審查申請(qǐng)報(bào)告。

9月3日，美國(guó)可口可樂(lè)公司（下稱(chēng)可口可樂(lè)）宣布計(jì)劃現(xiàn)金收購(gòu)中國(guó)匯源果汁集團(tuán)有限公司（下稱(chēng)匯源果汁），令中國(guó)迄今為止最大一筆外資收購(gòu)內(nèi)資企業(yè)控股權(quán)的交易浮出水面。雖然可口可樂(lè)尚未正式提交反壟斷審查申報(bào)資料，但不少民族品牌捍衛(wèi)者已紛紛建議以反壟斷名義將之阻于國(guó)門(mén)外。

中國(guó)過(guò)去在外資并購(gòu)審查上規(guī)則并不清晰，令很多內(nèi)外資企業(yè)感到無(wú)所適從，也給一些官員的腐敗行為留下可乘之機(jī)。就在8月，商務(wù)部條法司巡視員（正司級(jí)）郭京毅因涉嫌受賄在奧運(yùn)會(huì)期間被“雙規(guī)”，他的同學(xué)、北京思峰律師事務(wù)所（下稱(chēng)思峰所）主任張玉棟以及曾在該所擔(dān)任律師的劉陽(yáng)亦牽涉其中。

多位消息人士指出，郭、張、劉的被抓，均與多宗外資并購(gòu)審查有關(guān)——正是當(dāng)前外資并購(gòu)審查程序的不透明和規(guī)則的模糊，使得參與會(huì)簽的條法司官員得以通過(guò)解釋法律條文獲得尋租空間。

這一切都使得各界對(duì)于《反壟斷法》出臺(tái)曾寄予厚望。但是，新法條的過(guò)于原則和缺乏操作性，使得美好的愿望暫時(shí)破產(chǎn)了。而與外資并購(gòu)相關(guān)的另一個(gè)重要審查內(nèi)容——國(guó)家安全審查程序，目前也仍處于一片“內(nèi)行說(shuō)不清、外行到處說(shuō)”的混沌中。

反壟斷指南缺失

目前惟一明確的，是反壟斷審查申報(bào)的門(mén)檻。

根據(jù)《反壟斷法》現(xiàn)有的惟一實(shí)施細(xì)則——《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，凡是“上一年度全球范圍內(nèi)營(yíng)業(yè)額合計(jì)超過(guò)100億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者上一年度在中國(guó)境內(nèi)營(yíng)業(yè)額均超過(guò)4億元人民幣”，或者“上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)營(yíng)業(yè)額合計(jì)超過(guò)20億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額均超過(guò)4億元人民幣”的企業(yè)，均須向主管部門(mén)申報(bào)。

商務(wù)部8月22日公布的“三定”方案，明確由其負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為進(jìn)行反壟斷審查，并內(nèi)設(shè)反壟斷局專(zhuān)司這項(xiàng)工作。審查分為“初步審查”和“進(jìn)一步審查”兩個(gè)步驟，初步審查應(yīng)在反壟斷局收到申報(bào)后30日內(nèi)進(jìn)行。如決定實(shí)施進(jìn)一步審查，則應(yīng)在90日內(nèi)作出是否同意判定，特殊情形下，這一期限還可延長(zhǎng)60日。

至于如何審查，法律僅規(guī)定了六項(xiàng)“應(yīng)當(dāng)考慮”的因素，包括參與集中的經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額及其對(duì)市場(chǎng)的控制力；相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)集中度；經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步的影響；經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)消費(fèi)者和其他有關(guān)經(jīng)營(yíng)者的影響；經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響；國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮的影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的其他因素。

除此之外，再無(wú)具體的實(shí)施細(xì)則。

數(shù)位參與過(guò)《反壟斷法》立法的專(zhuān)家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，這些原則性的內(nèi)容需進(jìn)一步細(xì)化，未來(lái)需要制定一些類(lèi)似美國(guó)的《橫向并購(gòu)指南》（Horizontal Merger Guidelines）或歐盟的《非橫向合并指南》（Merger Guidelines on Vertical and Conglomerate Mergers）那樣的“指南性”標(biāo)準(zhǔn)。

按照《反壟斷法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立的反壟斷委員會(huì)，將負(fù)有“組織調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況，發(fā)布評(píng)估報(bào)告”和“制定、發(fā)布反壟斷指南”等職責(zé)。盡管官方8月1日宣布成立了反壟斷委員會(huì)，迄今為止該委員的具體組成以及工作機(jī)制等仍無(wú)具體安排。

中國(guó)社科院規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)研究中心主任張昕竹向《財(cái)經(jīng)》記者透露，目前具體審批的指南已在制定中。

“相關(guān)市場(chǎng)范圍”最具爭(zhēng)議

接受采訪的專(zhuān)家們普遍認(rèn)為，中國(guó)反壟斷審查程序和判斷標(biāo)準(zhǔn)將很可能參照歐美，其中最為重要兩個(gè)步驟，是劃定相關(guān)市場(chǎng)范圍和衡量并購(gòu)前后的市場(chǎng)集中度。

中國(guó)人民大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)政策研究中心主任吳漢洪告訴《財(cái)經(jīng)》記者，反壟斷審查機(jī)構(gòu)將首先劃定相關(guān)市場(chǎng)范圍。絕大多數(shù)案例中，如何劃定市場(chǎng)是最具有爭(zhēng)議的。以“可口可樂(lè)和匯源”為例，是以整個(gè)軟性飲料市場(chǎng)，或是單以果汁飲料作為相關(guān)市場(chǎng)，差別很大。

以可口可樂(lè)對(duì)匯源的收購(gòu)為例。根據(jù)數(shù)據(jù)調(diào)查公司AC尼爾森的數(shù)據(jù)，2007年，匯源在國(guó)內(nèi)百分之百果汁及中濃度果汁市場(chǎng)占有率分別達(dá)42.6％和39.6％，處于明顯領(lǐng)先地位。而據(jù)研究機(jī)構(gòu)歐睿信息咨詢(xún)（Euromonitor）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2007年可口可樂(lè)在中國(guó)果蔬汁市場(chǎng)的占有率為9.7％。

“并購(gòu)當(dāng)事方也會(huì)在提交的材料中給出他們的主張，但審查機(jī)構(gòu)是最關(guān)鍵的裁判，會(huì)對(duì)此進(jìn)行界定?！眳菨h洪說(shuō)。

確定了相關(guān)市場(chǎng)范圍后，就可以計(jì)算出并購(gòu)當(dāng)事方各自的市場(chǎng)份額，以及并購(gòu)后的市場(chǎng)份額。在界定市場(chǎng)份額時(shí)，赫爾芬達(dá)-赫希曼指數(shù)（Herfindahl-Hirschman Index，下稱(chēng)HHI）是衡量產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)集中度的國(guó)際通行準(zhǔn)則。

HHI值的計(jì)算方法為：把某一行業(yè)的每一家企業(yè)在市場(chǎng)上的份額平方后求和，指數(shù)介于0-10000之間，數(shù)字越小說(shuō)明集中度越低，反之則說(shuō)明集中度越高。

據(jù)吳漢洪介紹，HHI指數(shù)在國(guó)際上有三種通行指標(biāo)，若HHI在1000以?xún)?nèi)，為安全，絕對(duì)批準(zhǔn)；HHI在1000至1800之間，為中度的市場(chǎng)集中，理論上對(duì)市場(chǎng)并不產(chǎn)生嚴(yán)重影響，但能否批準(zhǔn)仍取決于并購(gòu)后HHI指數(shù)的變化；HHI高于1800，為高度的市場(chǎng)集中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)須進(jìn)一步考量其他軟性因素，包括：對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入有無(wú)影響、對(duì)技術(shù)有無(wú)影響、對(duì)市場(chǎng)價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)有無(wú)影響。

審查結(jié)果可能有三種：第一種是批準(zhǔn)；第二種是不批準(zhǔn)，表明主管機(jī)構(gòu)認(rèn)為這場(chǎng)并購(gòu)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)具有潛在負(fù)面效應(yīng)；第三種是所謂并購(gòu)的“救濟(jì)補(bǔ)償”，即有條件的批準(zhǔn)，或是原則上不批準(zhǔn)，但在滿(mǎn)足某些條件時(shí)有可能被批準(zhǔn)。

不過(guò)，多名專(zhuān)家向《財(cái)經(jīng)》記者強(qiáng)調(diào)，反壟斷審查是一個(gè)“技術(shù)含量非常高”的專(zhuān)業(yè)過(guò)程，是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)的綜合審查，要考查對(duì)行業(yè)相關(guān)市場(chǎng)現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)格局、未來(lái)相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)格局以及消費(fèi)者最終福利的影響，需要相當(dāng)精細(xì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)判斷，在未掌握大量市場(chǎng)數(shù)據(jù)及進(jìn)行綜合分析之前，不能對(duì)“是否構(gòu)成壟斷”妄下定論。

“沒(méi)有任何一部法律會(huì)規(guī)定，市場(chǎng)份額超過(guò)50％就構(gòu)成壟斷?！币晃粎⑴c過(guò)反壟斷立法的專(zhuān)家告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

據(jù)其介紹，在國(guó)外的判例中，超過(guò)85％的案例是在初步審查中即獲通過(guò)，而其他進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性審查階段的，只有極少部分是獲得有條件通過(guò)或是不予通過(guò)的。

他表示，反壟斷是政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，是把“雙刃劍”，把握不好會(huì)造成不當(dāng)干預(yù)，未來(lái)中國(guó)也要建立在初步審查階段的“快速審查機(jī)制”，放行大多數(shù)并購(gòu)案例。

飲料不涉國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全

在可口可樂(lè)收購(gòu)匯源一案中，不少質(zhì)疑聲音還提出了“威脅國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”的指責(zé)。在張昕竹看來(lái)，這是“大家把概念都混淆了”。

《反壟斷法》第三十一條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者集中“涉及國(guó)家安全的……須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查”。不少專(zhuān)家指出，之所以將國(guó)家安全審查條款“放在”《反壟斷法》中，是因?yàn)楝F(xiàn)有相關(guān)規(guī)定多為政策和層級(jí)很低的法規(guī)，而中國(guó)目前尚無(wú)統(tǒng)一、全面的《外國(guó)投資法》。

過(guò)去對(duì)外資的審批中，有關(guān)反壟斷審查和國(guó)家安全審查界分并不清晰?！斗磯艛喾ā分贫ê?，“許多連基本概念都沒(méi)弄清楚的高談闊論，更把這些問(wèn)題弄得混雜不清?！币晃环磯艛喾▽?zhuān)家不無(wú)擔(dān)憂(yōu)地說(shuō)。

國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院2007年初完成了一項(xiàng)名為《外資并購(gòu)與產(chǎn)業(yè)安全研究》的課題報(bào)告。該課題主持人、投資研究所研究員羅松山介紹，“國(guó)家安全”包括傳統(tǒng)的軍事安全和發(fā)展所需資源供給與生存環(huán)境不受威脅的安全（非傳統(tǒng)安全）?！皣?guó)家安全”以“經(jīng)濟(jì)安全”為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)安全則主要包括金融安全、經(jīng)濟(jì)信息安全和產(chǎn)業(yè)安全等。

對(duì)于可口可樂(lè)收購(gòu)匯源是否危及經(jīng)濟(jì)安全，羅松山向《財(cái)經(jīng)》表示：“飲料行業(yè)是充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，且具有高度的可替代性，不像糧食那樣涉及國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)，從產(chǎn)業(yè)角度看，不存在經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題?！?/p>

對(duì)于民族品牌的保護(hù)，羅松山則表示，民族品牌消失可能會(huì)對(duì)品牌所在行業(yè)的民族資本利益形成損害，但對(duì)產(chǎn)業(yè)安全是否構(gòu)成損害，仍要看該行業(yè)是不是涉及經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全的關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)。

“從經(jīng)濟(jì)層面上說(shuō)，我當(dāng)然不認(rèn)為飲料行業(yè)，尤其是果汁類(lèi)行業(yè)是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的最重要產(chǎn)業(yè)?！眳菨h洪說(shuō)。

“外資對(duì)中國(guó)本土品牌的收購(gòu)，正如中國(guó)企業(yè)收購(gòu)?fù)鈬?guó)企業(yè)一樣，是難免的。有的品牌故步自封，無(wú)法為股東帶來(lái)最大利益，被收購(gòu)可能是他們?cè)黾雍鹆孔詈玫某雎贰！泵绹?guó)眾達(dá)律師事務(wù)所合伙人陶景洲律師對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度

此前公布的國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部的“三定”方案中均提及，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部會(huì)同有關(guān)部門(mén)針對(duì)“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)”，建立安全審查部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度。商務(wù)部將負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理并答復(fù)外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)申請(qǐng)。其中，屬于安全審查范圍內(nèi)的并購(gòu)行為，由安全審查部級(jí)聯(lián)席會(huì)議審查；涉及新增固定資產(chǎn)投資的，按國(guó)家固定資產(chǎn)投資管理規(guī)定辦理；重大安全事項(xiàng)，召開(kāi)部級(jí)聯(lián)席會(huì)議研究。

這個(gè)“部級(jí)聯(lián)席會(huì)議”不同于美國(guó)專(zhuān)司對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行國(guó)家安全審查的“外國(guó)投資委員會(huì)”（CFIUS），尚不是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，但基本明確了進(jìn)行國(guó)家安全審查的負(fù)責(zé)部門(mén)。

迄今為止，涉及國(guó)家安全審查的“有關(guān)規(guī)定”，缺乏準(zhǔn)確定義和可操作性規(guī)定，審查程序、標(biāo)準(zhǔn)等并不明確。

目前中國(guó)有關(guān)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的國(guó)家安全審查制度，主要規(guī)范來(lái)自于國(guó)務(wù)院2002年頒布的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》，將外商投資項(xiàng)目分為鼓勵(lì)、允許、限制和禁止四類(lèi)，其中，危害國(guó)家安全或者損害社會(huì)公共利益的外商投資項(xiàng)目等為禁止投資項(xiàng)目。商務(wù)部等部門(mén)則據(jù)此制定《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，進(jìn)行了細(xì)化。其他大量涉及外資的政策法規(guī)，如《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》《外國(guó)投資者對(duì)上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》等，對(duì)經(jīng)濟(jì)安全也僅有原則性表述。

2006年商務(wù)部等六部委出臺(tái)的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》同目錄的規(guī)定做了銜接，明確了對(duì)不允許外資獨(dú)資、限制外資控股以及禁止外資經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)。該規(guī)定還明確，“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)并取得實(shí)際控制權(quán)，涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素或?qū)е聯(lián)碛旭Y名商標(biāo)或中華老字號(hào)的境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)就此向商務(wù)部申報(bào)。”

在很多外國(guó)投資者看來(lái)，對(duì)可口可樂(lè)收購(gòu)匯源的審查將更多折射出中國(guó)外資政策的走向。中國(guó)歐盟商會(huì)主席伍德克(Joerg Wuttke)在接受《華爾街日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)曾表示，外資會(huì)密切關(guān)注可口可樂(lè)收購(gòu)匯源的結(jié)果。

實(shí)際上，2006年11月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《利用外資“十一五”規(guī)劃》（下稱(chēng)《規(guī)劃》）中，已經(jīng)特別提到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題，指出“部分行業(yè)龍頭企業(yè)被外資并購(gòu)情況增加，個(gè)別領(lǐng)域出現(xiàn)外資壟斷或壟斷迅速擴(kuò)大的苗頭，可能對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全特別是產(chǎn)業(yè)安全形成威脅”。

《規(guī)劃》給出的對(duì)策包括：加大反壟斷工作力度；細(xì)化關(guān)系國(guó)際民生和國(guó)家安全的敏感性行業(yè)的政策，完善外資準(zhǔn)入制度；加強(qiáng)對(duì)外資并購(gòu)涉及國(guó)家安全的敏感行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)的審查和監(jiān)管，確保對(duì)戰(zhàn)略行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的控制力和發(fā)展主導(dǎo)權(quán)。

基于職責(zé)不同，在過(guò)往對(duì)外資的考量中，商務(wù)部偏向考慮外商投資保持一定增速多一些，而國(guó)家發(fā)改委則偏向考慮產(chǎn)業(yè)安全等因素相對(duì)多一些。在反壟斷審查職權(quán)集中歸于商務(wù)部行使之后，發(fā)改委“會(huì)同”商務(wù)部等部門(mén)將建立的外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度會(huì)如何作為，尚需觀察?！?/p>