改革開放以來，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，中國基層民主獲得了長足發(fā)展，以村民自治、居民自治為主要形式的基層群眾自治成為當(dāng)代中國民主發(fā)展的一道亮麗風(fēng)景線。目前，村民自治所倡導(dǎo)的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，已經(jīng)不再局限于中國的農(nóng)村基層民主活動(dòng)范圍，而成為中國民主政治生活中的通用法則。

《村民委員會(huì)組織法（試行）》出臺(tái)前

作為基層民主的重要組織部分，村民自治活動(dòng)必須依附于某種組織載體，這個(gè)載體就是村民委員會(huì)。中國最早的村民委員會(huì)產(chǎn)生于廣西羅城縣、宜山縣的部分農(nóng)村。當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民自發(fā)地改革了生產(chǎn)大隊(duì)的管理體制，通過召開全體社員大會(huì)，以無記名投票的方式，直接選舉產(chǎn)生了中國首批村民委員會(huì)。村民的行為得到中共中央、國務(wù)院的充分肯定。據(jù)考察，中國第一個(gè)村委會(huì)是1980年2月在廣西壯族自治區(qū)宜山縣屏南公社合寨大隊(duì)（現(xiàn)為宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村委會(huì)）果作自然村建立的。村務(wù)無人管理是“管事”組織——村委會(huì)——產(chǎn)生的直接根源。據(jù)時(shí)任生產(chǎn)隊(duì)長的韋煥能后來回憶：（當(dāng)時(shí)）“大隊(duì)的人連村里的那一片林子都忙得看守不過來，哪有空管我們這里的事呢?為了防盜，老鄉(xiāng)把牛拉進(jìn)房子里與人同住一室，這總也不是長久之計(jì)吧？春耕在即，伙著用的渠道總該理一理，人畜也不能每天都趟過村前這條小溪吧?這些事沒有人管只能自己管，屬自己的事，自己都不管，還能傻乎乎地等別人管?但要管這些事總得有一個(gè)組織，有一個(gè)名義，有人牽頭去辦。地已經(jīng)包了，生產(chǎn)隊(duì)不存在了，隊(duì)長也就沒有名分了，再出頭管事名不正，言不順。那么這個(gè)組織叫什么呢，大隊(duì)叫管委會(huì)，我們就叫個(gè)村委會(huì)……城里人叫居民，我們村里的人不就是村民嗎?村民委員會(huì)這個(gè)稱呼，既符合村里實(shí)際，又符合我們的身份?！边@個(gè)組織怎樣產(chǎn)生呢? 韋煥能說：“過去生產(chǎn)隊(duì)小隊(duì)長是大隊(duì)任命的，現(xiàn)在沒有人任命了，我們總不能自己出面說自己是什么是什么吧?如果這樣，老鄉(xiāng)的一句話能噎死你：‘誰說你是頭呀，那么愛管事’?！焙髞眄f煥能與其他的5個(gè)生產(chǎn)隊(duì)長商定由村民來選，候選人是原來的6個(gè)生產(chǎn)隊(duì)長和1位村民組成，選出主任、副主任、委員等5位村委會(huì)成員。

改革開放以后隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，“大包干”造成相當(dāng)部分的村級組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。村級組織的癱瘓既不能使國家政策順利下達(dá)，又不能使村民的民意上傳，更不能使村民得到國家權(quán)力所提供的公共服務(wù)。這種情況既是國家不愿看到的，也是村民不愿看到的。作為國家在鄉(xiāng)村社會(huì)基層的代理人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成一定的國家任務(wù)，執(zhí)行黨和國家的政策，如計(jì)劃生育，就需要有人負(fù)責(zé)這些事。而村民申請宅基地、承包集體土地等事宜也需要村里有人負(fù)責(zé)，遇到街坊鄰里發(fā)生矛盾或者宗族發(fā)生沖突時(shí)也需要村里有人出來協(xié)調(diào)。這種社會(huì)需求使變革村級治理方式成為必要。

1980年底，廣西果作村的做法在廣西部分農(nóng)村得到推廣。村民在生產(chǎn)隊(duì)一級以選舉的形式自發(fā)組織了群眾自治性組織——村委會(huì)，以取代日益瓦解的生產(chǎn)隊(duì)組織。這種自發(fā)組織剛開始只是維護(hù)社會(huì)治安和維護(hù)集體的水利設(shè)施，后來逐步擴(kuò)大為對農(nóng)村基層社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活中諸多事務(wù)的村民自我管理。這種做法得到當(dāng)?shù)攸h委政府的肯定，并引起中央的高度重視。中央派出專門調(diào)查組赴廣西考察。1982年憲法確認(rèn)了村委會(huì)是中國農(nóng)村基層社會(huì)的群眾性自治組織，村委會(huì)主任、副主任和委員由村民選舉，也就是說村委會(huì)干部由村民選舉產(chǎn)生而不是由上級政府任命或其他的途徑產(chǎn)生。彭真在作1982年憲法說明時(shí)指出，之所以將村民委員會(huì)列入憲法條款，就是要在基層社會(huì)生活中加強(qiáng)基層群眾性自治組織的建設(shè)，保證人民群眾當(dāng)家作主。隨即，各地根據(jù)憲法的要求進(jìn)行了建立村委會(huì)的試點(diǎn)工作。1983年10月，中共中央發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求在改革政社合一的農(nóng)村管理體制的同時(shí)，按村民居住狀況設(shè)立村民委員會(huì)。中央還要求各地在建立村委會(huì)的同時(shí)，制定村委會(huì)工作簡則。

從1984年上半年起，中央在總結(jié)各地制定的村委會(huì)工作簡則基礎(chǔ)上，授權(quán)國家民政部起草《村民委員會(huì)組織條例》初稿，然后在全國人大法工委、民政部、政法院系和法學(xué)研究單位幾經(jīng)討論，幾易其稿。經(jīng)過近三年的討論，1987年1月六屆全國人大常委會(huì)第19次會(huì)議將《村民委員會(huì)組織條例》列入議事日程。在3月召開的六屆全國人大五次會(huì)議上，彭沖副委員長建議將《村民委員會(huì)組織條例》改名為《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》。在審議過程中，圍繞這部法律展開了激烈爭論，有代表認(rèn)為，許多村委會(huì)事實(shí)上具有部分行政管理職能，起著準(zhǔn)政權(quán)組織的作用。個(gè)別人也建議修改憲法，取消村委會(huì)的自治性質(zhì)，將其定性為基層政權(quán)組織。否則將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的各種行政任務(wù)無法完成，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能無從實(shí)現(xiàn)。面對激烈的爭論，彭真委員長在審議會(huì)上發(fā)表長篇講話，堅(jiān)決支持人大常委會(huì)通過該項(xiàng)法案。彭真指出：為了解決民主問題，“要抓兩頭，上面，全國人大和地方各級人大認(rèn)真履行憲法賦予的職責(zé)，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制；下面，基層實(shí)行直接民主，凡是關(guān)系群眾利益的事，由群眾自己當(dāng)家，自己作主，自己決定，上下結(jié)合，就會(huì)加快社會(huì)主義的進(jìn)程”。他指出：“把村民委員會(huì)搞好，等于辦好八億農(nóng)民的民主訓(xùn)練班，使人人養(yǎng)成民主生活的習(xí)慣，這是發(fā)展社會(huì)民主的一項(xiàng)很重要的基礎(chǔ)工作?！迸碚孢€不止一次地說過：“把一個(gè)村的事情管好了，逐漸就會(huì)管好一個(gè)鄉(xiāng)的事情；把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會(huì)管好一個(gè)縣的事情，逐步鍛煉，提高參政議政能力?！迸碚娴闹v話對于統(tǒng)一大家的思想認(rèn)識(shí)，起了關(guān)鍵性的作用。11月24日，六屆全國人大常委會(huì)第23次會(huì)議以113票贊成、1票反對、6票棄權(quán)正式通過《村民委員會(huì)組織法（試行）》，從而使村民自治作為一項(xiàng)新型的群眾自治制度和直接民主制度在法律上正式確立下來。

《村民委員會(huì)組織法》的試行

1988年6月，全國各地開始試行《村民委員會(huì)組織法（試行）》，在實(shí)踐中逐步建立和完善村民自治的各項(xiàng)制度。到1989年底，全國有14個(gè)省、自治區(qū)、直轄市在試點(diǎn)基礎(chǔ)上開始依法選舉村委會(huì)干部。到1990年9月，福建等9個(gè)省制定了本省的《村民委員會(huì)組織法（試行）》實(shí)施辦法。1989年春夏之際北京發(fā)生的政治風(fēng)波，對剛剛興起的村民自治活動(dòng)產(chǎn)生了強(qiáng)烈沖擊。許多人認(rèn)為《村民委員會(huì)組織法（試行）》超前，不適合中國的現(xiàn)階段國情；將村委會(huì)定為自治組織脫離了中國農(nóng)村的實(shí)際；有的人認(rèn)為中國的農(nóng)民缺乏民主傳統(tǒng)，沒有自治能力；一些人認(rèn)為將村委會(huì)定性為自治性組織，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系定為指導(dǎo)關(guān)系，對開展工作極為不力；有的人擔(dān)心允許村民自治，放手讓村民選舉村委會(huì)干部，會(huì)讓一些不三不四的人混進(jìn)村委會(huì)班子；還有的人擔(dān)心復(fù)興起來的家族勢力會(huì)操縱中國的農(nóng)村基層社會(huì)；有的人甚至主張廢止《村民委員會(huì)組織法（試行）》，建立村政權(quán)，設(shè)立村公所，實(shí)行村公所與村委會(huì)“兩塊牌子，一套人馬”，將鄉(xiāng)政府同村委會(huì)的關(guān)系定為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這些思想認(rèn)識(shí)與意見分歧使村民自治出現(xiàn)停滯。

為了解決有關(guān)《村民委員會(huì)組織法（試行）》的爭論，中組部、中央政策研究室、團(tuán)中央、全國婦聯(lián)組成聯(lián)合調(diào)查組，對全國村級組織狀況進(jìn)行全面考察。調(diào)查組的同志認(rèn)為，農(nóng)村的政治形勢已經(jīng)到了相當(dāng)嚴(yán)峻的地步，如果農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)政策措施失當(dāng)，完全有可能觸發(fā)更大的危機(jī)。在他們看來，維護(hù)政治穩(wěn)定的關(guān)鍵是調(diào)整黨和國家與農(nóng)民的政治關(guān)系，實(shí)行基層民主改革是改善農(nóng)村干群關(guān)系最有效的途徑。但在一段時(shí)間內(nèi)，反對村民自治的人仍然不相信村民會(huì)把選票投給那些執(zhí)行國家政策的村干部。為了回應(yīng)上述分歧和爭論，1990年3月中共十三屆六中全會(huì)通過《關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，號(hào)召全黨相信群眾，依靠群眾，而不是懷疑群眾，限制群眾。同年8月，中組部、中央政策研究室、團(tuán)中央、全國婦聯(lián)在山東省萊西縣召開全國村級組織建設(shè)工作座談會(huì)。宋平在講話中指出，對于《村民委員會(huì)組織法（試行）》應(yīng)該去試行，而不是爭論。會(huì)議要求各地從實(shí)際出發(fā)切實(shí)進(jìn)行包括村委會(huì)選舉在內(nèi)的各項(xiàng)村民自治活動(dòng)，并提出每個(gè)縣都要選擇幾個(gè)村或十幾個(gè)村，開展村民自治示范活動(dòng)，摸索和積累經(jīng)驗(yàn)，樹立和推廣典型，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)工作。

1990年9月，國家民政部發(fā)出《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動(dòng)的通知》，對全國的村民自治示范活動(dòng)作出總體性部署，對村民自治示范活動(dòng)的意義、基本內(nèi)容、示范單位的標(biāo)準(zhǔn)和示范活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)等問題作出明確規(guī)定。此后，全國各地普遍開展了村民自治示范活動(dòng)。1994年2月，民政部又發(fā)布《全國農(nóng)村村民自治示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要（試行）》，對村民自治示范活動(dòng)的目標(biāo)、任務(wù)、指導(dǎo)方針、具體措施等作了全面系統(tǒng)的規(guī)定，并首次明確提出要建立民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等四項(xiàng)民主制度，使全國的村民自治示范活動(dòng)開始走向規(guī)范化和制度化。在村民自治示范單位的影響和促進(jìn)下，全國的村民自治活動(dòng)不斷深入。1997年中共十五大報(bào)告明確提出將擴(kuò)大基層民主作為“社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐”，使包括村民自治在內(nèi)的基層民主驟然升溫。1998年中共十五屆三中全會(huì)還把村民自治作為黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民的三大創(chuàng)造之一。1998年可以說是村民自治的大熱之年。除學(xué)術(shù)界關(guān)注之外，一些國外政要也非常關(guān)心中國的農(nóng)村基層民主。時(shí)任美國總統(tǒng)的克林頓當(dāng)年訪華的第一站是西安，到了西安的第二天，他就來到西安城郊的一些村莊觀摩了村委會(huì)選舉，之后發(fā)表感想說：“我了解到，像其他遍及中國的近五十萬個(gè)村莊一樣，你們很快就要通過選舉推選你們當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)，我知道這很像競選的樣子。我曾贏得選舉，但我也輸過兩次。我當(dāng)然喜歡贏不喜歡輸，但只要有選舉，人民有決定權(quán)，那么就是每個(gè)人都贏了?！彼f：“你們的成就是一個(gè)窗口，讓世界看到地方民主給中國帶來的變化?！?/p>

《村民委員會(huì)組織法》正式通過后

1998年11月，九屆全國人大常委會(huì)第5次會(huì)議以136票贊成、2票反對、2票棄權(quán)正式通過《村民委員會(huì)組織法》。1987年通過、1988年試行的《村民委員會(huì)組織法（試行）》宣告廢止。與1987年的《村民委員會(huì)組織法（試行）》相比，1998年正式頒布的《村民委員會(huì)組織法》增加了明確規(guī)定基層黨組織在農(nóng)村基層民主建設(shè)中的地位和作用的條款，補(bǔ)充了規(guī)定村民委員會(huì)“實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的條文。在村委會(huì)選舉程序方面，增加了村民直接提名候選人、實(shí)行差額選舉、無記名投票、設(shè)立秘密寫票處、公開計(jì)票、選舉結(jié)果當(dāng)場公布等規(guī)定，增加了對選舉違法行為進(jìn)行處理和罷免村民委員會(huì)成員的程序等條款。

《村民委員會(huì)組織法》正式通過后，各地依法有序開展村民自治，村民參與自治活動(dòng)的熱情被激發(fā)出來，村委會(huì)在維護(hù)村民利益方面也做了大量的工作。隨著村民自治的深入推進(jìn)，一些深層次矛盾也暴露出來，這些問題集中表現(xiàn)在村委會(huì)選舉、兩委關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、自治權(quán)的權(quán)利救濟(jì)等問題。影響較大的幾個(gè)事件是：（1） 山西農(nóng)村出現(xiàn)了198萬元“天價(jià)村官”事件，在一場村委會(huì)選舉過程中，兩位候選人競相抬高發(fā)給選民的價(jià)款，最后價(jià)高者勝出。此事件雖然經(jīng)媒體和國家民政部介入而宣布選舉違法，但所引發(fā)的爭論到現(xiàn)在都沒有消退。（2） 山東省棲霞市57位村委會(huì)干部集中辭職，原因是兩委關(guān)系緊張，無法開展工作。（3） 湖北潛江市人大代表姚立法經(jīng)過實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)作為全國村民自治示范縣的潛江農(nóng)村有近80%的村委會(huì)干部被撤換，這種大面積的撤換村委會(huì)干部直接違反《村民委員會(huì)組織法》。后來雖然經(jīng)過多方努力，事件的消極后果得到緩解，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨意撤換村委會(huì)干部背后所引發(fā)的基層政府行政管理權(quán)與村民自治權(quán)之間的緊張卻沒有得到緩解。部分被撤村官試圖通過法律的途徑來維護(hù)自己的合法權(quán)益，但現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》對于村民自治的救濟(jì)權(quán)卻沒有明確的說法。一些地方法院認(rèn)為，村民自治權(quán)不是行政訴訟法的受案范圍，因此不予立案。其他訴訟也因?yàn)闆]有明確規(guī)定而無法保護(hù)村官及村民的自治權(quán)。

對于各地農(nóng)村村民自治存在的困境和問題，中央給予了高度重視。中共十六大延續(xù)十五大的有關(guān)精神，重申并提出包括村民自治在內(nèi)的基層民主應(yīng)作為社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工作和最廣泛的實(shí)踐。中共十七大更加注重基層民主的發(fā)展，不僅將擴(kuò)大社會(huì)主義民主、完善基層民主制度作為全面建設(shè)小康社區(qū)的新要求，提出了健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道的舉措，還強(qiáng)調(diào)要將基層民主作為社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。另外，以管理民主為主要目標(biāo)之一的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)普遍展開，為村民自治的發(fā)展提供了良好的制度環(huán)境。

從改革開放以來村民自治的發(fā)展歷程可以看出，村民自治的每一步發(fā)展，都離不開基層群眾的積極參與、黨和政府的積極引導(dǎo)。我們相信，在基層群眾的積極參與下，在黨和政府的積極引導(dǎo)下，村民自治中現(xiàn)存的一些深層次問題一定能夠得到有效解決，村民自治的前景將更加光明。

（責(zé)任編輯謝文雄）