[摘要] 盡管我軍軍事采購監(jiān)督機制已經(jīng)初步建立，但這種監(jiān)督制約機制僅是軍隊內(nèi)部層級管理體制的體現(xiàn)，是依據(jù)職能分工進行機構(gòu)分置的一種硬性的架構(gòu)安排。這種硬性監(jiān)督架構(gòu)的內(nèi)置性，以及對軟性制度約束的漠視或怠慢往往導致監(jiān)督乏力或監(jiān)督缺位的后果。針對采購監(jiān)督的外部性主體的缺位和軟性制度約束不健全的問題，文章提出了相應(yīng)的制度安排。

[關(guān)鍵詞] 軍事采購 監(jiān)督 制度約束 救濟

軍事采購監(jiān)督機制是軍事采購市場化改革齊頭并進的一個配套部分。構(gòu)建一個較為完善的軍事采購監(jiān)督機制，無論是基于軍事采購工作和國防建設(shè)的實際需要，還是從完善軍事采購法律制度的層面來考慮，都顯得十分必要。

一、軍事采購監(jiān)督機制的現(xiàn)狀

目前我軍軍事采購監(jiān)督已經(jīng)初步形成了機構(gòu)設(shè)置上的相互制約機制。其特點是：

1.業(yè)務(wù)主管的多級性。就全軍而言，軍事采購工作的業(yè)務(wù)管理已經(jīng)建立了總部、軍區(qū)級單位和部隊三級管理體制。軍事采購的第一級主管部門是總后勤部的物資油料部和基建營房部，分別負責全軍物資采購和工程采購的業(yè)務(wù)管理，分別匯總、報批物資綜合采購機構(gòu)集中采購計劃和工程采購計劃，審定采購方式等。第二級主管部門是軍兵種后勤部、軍區(qū)聯(lián)勤部物資油料部和工程管理部門。分別負責本系統(tǒng)、本區(qū)物資和工程采購的業(yè)務(wù)管理。第三級主管部門是軍級以下部隊和相當?shù)燃墕挝坏奈镔Y和工程采購管理部門。軍以下部隊的采購，按照逐級負責、集中需要、集中采購、集中支付的原則，由各大單位結(jié)合實際做出具體規(guī)定。

2.采購經(jīng)費管理的獨立性。事業(yè)部門（即提出采購需求的部門）只負責編制采購預(yù)算和采購需求計劃，審核招標文件和合同草案，指導采購機構(gòu)做好本部門招標等工作。而對采購從預(yù)算的“源頭”上到結(jié)算的“末端”上的全程的財務(wù)監(jiān)督，對招標文件和合同草案的有關(guān)經(jīng)費條款的審查，以及采購資金支付和結(jié)算的辦理統(tǒng)一由各級后勤（聯(lián)勤）財務(wù)部門負責，基本上實現(xiàn)了采購中的業(yè)務(wù)管理和財務(wù)監(jiān)督的分頭負責。

3.審計監(jiān)督的全程性。軍隊各單位和各部門組織采購活動，必須依法接受軍隊審計部門的審計監(jiān)督。審計監(jiān)督貫穿于采購活動的各個環(huán)節(jié)。

二、軍事采購監(jiān)督機制存在的問題

上述的監(jiān)督制約機制是軍隊內(nèi)部層級管理體制的體現(xiàn)，是依據(jù)職能分工進行機構(gòu)分置的一種硬性的架構(gòu)安排。其存在的問題主要表現(xiàn)為：

1.制度監(jiān)督不健全。制度監(jiān)督就是一種軟約束。法律是首要的制度。最近幾年盡管軍隊出臺了一些軍事采購的規(guī)章制度，然而到目前為止，軍事采購的基本法律——《軍事采購法》還未出臺?，F(xiàn)有的制度約束僅僅是在總部出臺的一些軍事規(guī)章的層面上。由于法律層次不高，立法技術(shù)存在問題，所以很難對軍事采購活動產(chǎn)生較好的制度約束和監(jiān)督作用。

2.采購活動的內(nèi)部監(jiān)督不力。一是內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]有獨立性。實踐中，內(nèi)部監(jiān)督主體隸屬采購部門或“兩塊牌子一班人馬”，內(nèi)部監(jiān)督失去了獨立性。二是采購程序的不規(guī)范，導致制度性監(jiān)督不到位。在采購的具體實施中，采購方式和采購程序執(zhí)行不嚴，有的單位計劃性差，往往以部門預(yù)算代替采購計劃，先采購后立項，無預(yù)算采購和超預(yù)算采購現(xiàn)象比較多見。

3.軍外監(jiān)督缺位。無論是財務(wù)管理部門還是審計監(jiān)督部門均是軍事機構(gòu)，他們作為采購的監(jiān)督主體與軍事采購部門同屬軍方。在采購活動中，相對于供應(yīng)商，他們是利益共同體，因此軍隊監(jiān)督部門在進行（主動）監(jiān)督執(zhí)法時，很難真正的體現(xiàn)出監(jiān)督者與被監(jiān)督者的這種對立以及對待被監(jiān)督的采購雙方當事人的超脫與公正。

4.缺乏對供應(yīng)商的救濟機制。目前政府采購活動已經(jīng)建立了較完善的質(zhì)疑和投訴的救濟機制。但是由于《中華人民共和國政府采購法》在附則里專門做了“軍事采購法規(guī)由中央軍事委員會另行制定”的規(guī)定，因此，這些救濟的規(guī)定對軍事采購活動并不適用。另外，盡管軍隊招標采購過程中違法行為的監(jiān)督執(zhí)法，可以根據(jù)《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》（以下簡稱《意見》），分別由有關(guān)行政主管部門負責并受理投標人和其他利害關(guān)系人的投訴。但這些監(jiān)督主管部門都是國家行政機關(guān)。實踐中國家行政機關(guān)對軍隊招標采購的管理主要集中在工程建設(shè)領(lǐng)域，且多是事前的審批管理，因此非工程的招標采購的供應(yīng)商就成了行政救濟的盲區(qū)，而且工程采購過程中的監(jiān)督執(zhí)法也很難奏效。更何況《意見》根本不涉及非招標方式采購的監(jiān)督執(zhí)法。

三、完善軍事采購監(jiān)督機制的思考

1.建立供應(yīng)商的救濟制度。借鑒政府采購法的立法模式，可以考慮盡快加緊制定《軍事采購法》，在《軍事采購法》這一層次立法中專設(shè)質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查這兩章。目前，在軍事采購中建立質(zhì)疑和投訴這種救濟機制，困難主要集中在向誰投訴的問題上。參照《政府采購法》，要使投訴能夠得到公正、及時的處理，投訴一般應(yīng)具備以下條件：一是受理投訴的主體應(yīng)有法律賦予的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)；二是可以通過司法途徑對投訴的事項進行最終的救濟，即如果受理投訴的主體怠于履行職責或錯誤履行職責還可能成為行政訴訟的被告。然而目前軍事采購的監(jiān)督主體盡管有軍事法律法規(guī)賦予的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)，但是由于這些軍事監(jiān)督主體不是行政法所指的行政主體，因此當他們不作為或為而不恰當時，供應(yīng)商不可能再通過行政訴訟這種最終的司法途徑來主張自己的權(quán)益。軍隊作為一個具有特殊性質(zhì)的武裝團體，其有不同于國家行政機關(guān)的自身的結(jié)構(gòu)特征和軍事審判體制，鑒于此，可以考慮將軍事采購領(lǐng)域中與軍事行政救濟糾紛有關(guān)的軍事行政訴訟納入軍事法院審判受案范圍。目前最高法院已就軍事法院審理軍內(nèi)民事案件作了批復(fù)，肯定了軍事法院對軍內(nèi)民事案件的管轄權(quán)。因此，將軍事采購的監(jiān)督主管部門受理投訴但不作為或為而不恰當而引起的糾紛歸入軍事行政訴訟案件，納入軍事審判的管轄，既有必要也是可能的。

2.強化內(nèi)部監(jiān)督的制度約束，建立外部監(jiān)督機構(gòu)。監(jiān)督分內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面。軍事采購內(nèi)部監(jiān)督的機構(gòu)設(shè)置如前所述形式上已基本建立，其完善應(yīng)著重在制度層面。具體包括:(1)確立采購結(jié)果的連帶責任制。(2)確立采購結(jié)果公示制度。(3)確立采購人員崗位定期輪換制度。(4)明確并落實各項規(guī)則，即對采購機構(gòu)各部門的崗位設(shè)置和操作流程，采購業(yè)務(wù)人員的資質(zhì)要求，集中采購、分散采購和追加采購的基本工作程序，采購監(jiān)督檢查等做出明確規(guī)定并加強末端的執(zhí)行力和責任意識。(5)采購部門應(yīng)重視供應(yīng)商提出的異議和申訴的調(diào)查和處理工作。

外部監(jiān)督包括審計、紀檢、財務(wù)、社會監(jiān)督。但是由于審計、紀檢、財務(wù)監(jiān)督部門都是軍隊的機關(guān)，只具備相對獨立性。并且軍隊采購信息有著相對的封閉性，社會監(jiān)督很難奏效。因此，外部監(jiān)督應(yīng)進一步強化其獨立性和效果。建議建立由多個軍外主體如經(jīng)濟學者、法律學者、公證會計師等專業(yè)人員組成的第三方聯(lián)合監(jiān)督的外部監(jiān)督機構(gòu)。

3.健全全面監(jiān)督和重點監(jiān)督相結(jié)合的機制。軍事采購的監(jiān)督對象有對軍事采購計劃的監(jiān)督和對軍事采購程序的監(jiān)督，有對集中采購的監(jiān)督和分散采購的監(jiān)督。對于軍事采購的過程而言，軍事采購監(jiān)督應(yīng)針對一些特別容易滋生腐敗的環(huán)節(jié)加強監(jiān)督力度，如軍事采購的預(yù)算編制。另外還應(yīng)重視對采購方式的選擇、供應(yīng)商資格的審查、供應(yīng)商的交貨和驗收等環(huán)節(jié)的重點監(jiān)察。對于集中采購和分散采購的監(jiān)督而言。集中采購采購人的行為對采購的過程起著主導的作用，因此采購人行為應(yīng)是監(jiān)督的重點。在集中采購的過程中，評標委員會對采購的結(jié)果起著決定性的作用，因此評標委員會也應(yīng)是監(jiān)督的重點。分散采購賦予了采購人較大的決策自由度，全面的監(jiān)管具有一定難度。因此應(yīng)重視采購人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的考核以加強其自律，監(jiān)管的重點應(yīng)是采購方式的選擇，特別是對定點采購方式的監(jiān)管。

參考文獻：

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