摘要：NGO作為與市場和政府并列的第三支力量在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。從NGO在環(huán)境領(lǐng)域發(fā)揮作用的理論根源入手，分析了NGO在主要發(fā)達(dá)國家和我國環(huán)境保護(hù)中的作用，并預(yù)測了我國環(huán)境領(lǐng)域NGO發(fā)展的趨勢。

關(guān)鍵詞：NGO；環(huán)境問題；政府失靈；市場失靈

中圖分類號：C23文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)18-0241-02

僅僅依靠市場和政府是無法從根本上解決環(huán)境問題，在政府與市場之外還要尋求來自社會這個第三方的力量，而NGO（Non-Governmental Organizations）就是社會最有效的組織形式。環(huán)境問題的全球化也正是NGO興起的直接原因。所謂NGO，即非政府組織，包括“非贏利”組織、“非盈利”組織、“非營利”組織、民間組織、社團(tuán)組織等，是政府與企業(yè)之外不以利益最大化為目的的第三領(lǐng)域（第三部門），具有非營利性、非政府性、志愿公益性等特點(diǎn)。

一、NGO介入環(huán)境問題的理論分析

環(huán)境是公共物品，具有很強(qiáng)的外部效應(yīng)，放任市場提供將出現(xiàn)供需失衡；交由政府，因其地域性及其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，也出現(xiàn)了政府失靈。而獨(dú)立于市場與政府的第三方力量NGO，為環(huán)境問題的解決提供了新思路。

（一）市場失靈

環(huán)境是典型的公共物品，不管是生態(tài)環(huán)境多樣性的維護(hù)、公共環(huán)境問題的治理還是公共環(huán)境設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和管理等，其產(chǎn)權(quán)的不確定性削弱了人們對其保護(hù)的積極性。而市場上，經(jīng)濟(jì)主體依據(jù)私人邊際成本和邊際收益做出的決策，把外溢的成本或收益排除在外，從而導(dǎo)致供需之間的失衡，即市場失靈。市場這只無形的手在環(huán)境問題面前是乏力的。

（二）政府失靈

政府雖然可以通過立法、行政、經(jīng)濟(jì)等手段來解決環(huán)境問題，但存在局限性。從國際上看，限于各國政府的主權(quán)有限性和環(huán)境問題的跨國性之間的矛盾，無法超越無論是原因還是結(jié)果都具有跨國性的環(huán)境危機(jī)；限于各國政府的民族利己主義和環(huán)境問題的國際公益性之間的矛盾，無法實(shí)現(xiàn)各國自覺的環(huán)境保護(hù)。國家層次上，各國政府在環(huán)境問題上也存在局限性：其一，政府代表權(quán)的有限性與環(huán)境問題對社會所造成危害的全面性之間的矛盾。政府更多是從總體出發(fā)，優(yōu)先考慮的往往是國家的經(jīng)濟(jì)增長等問題，環(huán)境問題常處于從屬地位；而且環(huán)境問題的出現(xiàn)往往是小范圍的，但國家著眼于全國的政策難以做到因地制宜，這在我們國家尤其明顯。其二，政府任期的有限性與環(huán)境問題的持久性之間的矛盾。環(huán)境問題的出現(xiàn)及解決具有長期性和滯后性，而任期的有限性往往致力于短期目標(biāo)，出于政績的考慮，環(huán)境就成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代價。

（三）NGO在環(huán)境保護(hù)方面的獨(dú)特性

NGO的非營利性、非政府性、志愿公益性使之與政府以及市場經(jīng)濟(jì)組織區(qū)分開來，在市場與政府同時存在失靈的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，發(fā)揮著作用。

首先，NGO具有社會力量的整合功能和公眾意見的表達(dá)功能。一方面，動員社會的力量、組織更多的民眾參加到環(huán)境治理的群體之中，并成為環(huán)境治理的主體，這是解決環(huán)境問題不可缺少的環(huán)節(jié)；另一方面，當(dāng)公民個人作為分散的個體、孤立地面對環(huán)境問題時，更需要自己獨(dú)立的組織，需要在法律上和財(cái)務(wù)上形成有影響力的團(tuán)體，NGO正是這樣的組織，所以，NGO可作為政府和市場之外的解決環(huán)境問題的第三方機(jī)制。

其次，NGO具有上下溝通的功能。NGO靈活，反應(yīng)速度快，更加貼近基層。NGO許多成員直接來自民間，沒有政府那種嚴(yán)格的垂直權(quán)力體系，而趨向扁平化，成員間的交流更加順暢，貼近基層。因而，在解決地方性環(huán)境問題時更能因地制宜、因事制宜。

再次，NGO具有監(jiān)督功能。作為社會力量的主要代表，NGO在國際、國家及地區(qū)一直發(fā)揮著重要的環(huán)境監(jiān)督作用。在環(huán)境管理中既是管理者、又是被監(jiān)督者的政府，其行為是否到位、是否合法，還需要公眾的監(jiān)督；對于追求利潤最大化的企業(yè)來說，環(huán)境保護(hù)的社會監(jiān)督更是不可缺少。而具有非營利性的NGO更多會從社會利益的角度出發(fā)，而不是從個人利益角度出發(fā)。

最后，NGO提供的服務(wù)具有多樣性，豐富了公共物品市場。作為公共物品的提供者，政府往往提供中位需求的公共物品；而NGO可以提供個性化的公共物品，也有能力滿足部分人的過度需求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐漸壯大的中產(chǎn)者隊(duì)伍，對環(huán)境的需求趨于多元化，NGO正好可以滿足這部分人的需求，緩解環(huán)境的壓力。

二、國外環(huán)境保護(hù)中的NGO

（一）美國。美國的NGO經(jīng)過多年的發(fā)展，作為政府、企業(yè)之外的補(bǔ)充力量介入社會生活各個領(lǐng)域，在美國的環(huán)保中也起到了重要的作用。美國的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動是自下而上的，針對已出現(xiàn)的問題，經(jīng)由民間組織向法院起訴、向議會呼吁、游說，最終通過立法，實(shí)現(xiàn)對污染和生態(tài)破壞的治理、補(bǔ)償、監(jiān)督和控制。美國環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)工作最重要的工具就是公眾參與和立法。

（二）德國。德國環(huán)保NGO數(shù)量多，規(guī)模不一，普遍采取和政府合作的方式。政府為環(huán)保NGO撥款，環(huán)保NGO利用自己的自愿者和科研力量參與環(huán)境保護(hù)。德國環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)的方式多種多樣，他們參與自然保護(hù)區(qū)的管理工作，為有重大環(huán)境影響的工程提供建議，游說歐盟取消環(huán)境影響重大項(xiàng)目的進(jìn)行，舉行各式各樣環(huán)境宣傳教育活動。德國環(huán)保NGO開展的大量環(huán)境保護(hù)運(yùn)動，這得力于德國擁有數(shù)量龐大的環(huán)保志愿者，這也是其一大特色。

（三）日本。日本的環(huán)保NGO經(jīng)歷了3個階段。第一階段，日本的環(huán)保NGO興起于反公害運(yùn)動中。伴隨經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)的環(huán)境公害，激起了受害者和廣大公眾對政府和加害企業(yè)的強(qiáng)烈不滿，在掀起的抗議運(yùn)動中產(chǎn)生了以反對公害為直接目的的環(huán)保NGO。第二階段，進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，隨著環(huán)境問題的變化，日本環(huán)保NGO的重點(diǎn)也開始轉(zhuǎn)向自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、資源節(jié)約和循環(huán)利用以及推廣對環(huán)境友好的生活方式等方面。第三階段，20世紀(jì)90年代以后，隨著環(huán)境問題的全球化，日本環(huán)保NGO的活動開始出現(xiàn)了國際化的趨向。日本環(huán)保NGO的廣泛參與性、持續(xù)經(jīng)營性、與政府企業(yè)的合作性以及自謀生存的能力，在推動環(huán)境保護(hù)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮反映公眾呼聲、監(jiān)督企業(yè)生產(chǎn)、傳播環(huán)境知識、促進(jìn)全球環(huán)境保護(hù)等作用。

三、我國環(huán)境保護(hù)中的NGO

（一）我國環(huán)保NGO現(xiàn)狀

調(diào)查表明，在我國有近10%的NGO從事有關(guān)環(huán)境保護(hù)的活動。而且從組織功能和社會影響來看，環(huán)保NGO是我國NGO中最活躍、影響最大和特征最為鮮明的一個群體，較為著名的如自然之友、北京地球村、綠家園志愿者、中國環(huán)?；饡噎h(huán)境保護(hù)總局宣傳教育中心、中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心等。它們形式多樣，在環(huán)保方面具有廣泛的社會基礎(chǔ)，有機(jī)結(jié)合了民間性和專業(yè)性兩個優(yōu)勢，倡導(dǎo)性強(qiáng)，往往能夠直接影響國家關(guān)于環(huán)保的公共決策。

（二）我國環(huán)保NGO存在的問題

我國的環(huán)保NGO現(xiàn)已成為一個數(shù)量龐大的群體。發(fā)展初期，資源匱乏、信息來源不充足等使得它們的關(guān)注面比較狹窄，主要是圍繞身邊的環(huán)境問題開展一些活動，如節(jié)水節(jié)電、垃圾分類等環(huán)保宣傳方面，而從事政策倡導(dǎo)、對社會監(jiān)督的不多。當(dāng)前的環(huán)保NGO雖然拓展了活動范圍，但仍在夾縫中追尋理想。依據(jù)我國目前的法律，大部分的環(huán)保NGO不具備募集資金的條件。所以，一方面是做事需要基本的資金、人力，另一方面是政策滯后、缺乏募集資金的管道和合適的方式，開展工作的過程中面臨合法性等問題，讓NGO只能在夾縫中朝著希望的方向奮進(jìn)。

（三）我國環(huán)保NGO的發(fā)展方向

NGO作為與市場和政府相抗衡的第三方力量，環(huán)境保護(hù)是其當(dāng)前發(fā)揮作用的一個重要領(lǐng)域，其發(fā)展具有以下幾個明顯的趨勢。

1.發(fā)展力量迅速壯大。隨著社會的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)等新型咨訊傳播媒介的推廣，信息共享和交流開始變得頻繁，NGO間的聯(lián)系也越來越緊密，更多的公眾有機(jī)會接觸到NGO，更多志愿者的加入為NGO帶來了新鮮的血液和活力，NGO的會員身份和層次變得更加多樣化，開闊了NGO本身的視野、拓展了思維，對組織的發(fā)展起到了很大的推動作用。

2.從“量變”到“質(zhì)變”。發(fā)展力量的壯大、相互間交流與協(xié)作的加強(qiáng)，環(huán)保NGO發(fā)揮更加實(shí)質(zhì)性的作用，不再只是圍繞身邊的環(huán)境問題開展互動，今后的活動將觸動國家管理和立法的層次。

3.國際化與本土化。隨著國外基金會在中國開展工作，在給本土NGO帶來資金等資源的同時，也為國內(nèi)的NGO帶來了國外的經(jīng)驗(yàn)與同國外交流的機(jī)會，而且國內(nèi)環(huán)境的開放也給國內(nèi)外NGO的合作提供空間。隨著我國環(huán)保NGO的身影在國際性環(huán)保交流活動中的涌現(xiàn)，NGO也開始發(fā)現(xiàn)本土化的可貴，逐漸從一味地追捧國外經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向?qū)獾慕?jīng)驗(yàn)本土化，取長補(bǔ)短，將本土化與國際化結(jié)合。

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