摘要：公民參與公共危機(jī)管理，既有重要的社會(huì)意義，也有顯著的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。當(dāng)前，我國公民參與公共危機(jī)管理還處于較低的層面，存在著公民參與意識(shí)薄弱、參與能力低，參與的從屬性和被動(dòng)性明顯；公民參與缺乏制度化和組織化保障、公民危機(jī)應(yīng)急能力培訓(xùn)缺失等問題。因此，必須更新觀念、完善城市危機(jī)法律制度和危機(jī)教育機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理；公民參與；政府危機(jī)管理

中圖分類號(hào)：G936文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2008)18-0184-03

公共危機(jī)管理的目標(biāo)是建立以滿足社會(huì)抗擊危機(jī)的安全需求為核心的組織框架和運(yùn)作機(jī)制，最終把危機(jī)顯在的破壞力降低到最小程度。2003年非典危機(jī)、2006年洪水和干旱災(zāi)害、2008年初南方百年未遇特大雪災(zāi)以及5月12日四川汶川地區(qū)8級(jí)強(qiáng)烈地震……一系列突發(fā)的公共危機(jī)事件考驗(yàn)著我國以政府為主導(dǎo)的危機(jī)管理體系。公共危機(jī)發(fā)生之時(shí)，社會(huì)公眾是突發(fā)性危機(jī)事件直接威脅的對(duì)象。良好的公共危機(jī)管理需要廣大公民以合法有效的形式，通過科學(xué)化、制度化的渠道和途徑，有節(jié)制地自動(dòng)參與到政府危機(jī)管理活動(dòng)的過程中來。公民參與危機(jī)管理，不僅僅是表現(xiàn)為個(gè)體的單獨(dú)行動(dòng)，而且需要通過各種社會(huì)組織（包括非營利性組織、具有營利性質(zhì)的工商業(yè)組織）來發(fā)揮公民參與的集體力量。現(xiàn)階段我國公共危機(jī)管理的過程中，在危機(jī)發(fā)生的每一個(gè)階段，公民參與發(fā)揮了一定的作用，公民的參與有效地提高了社會(huì)的整體危機(jī)應(yīng)對(duì)能力和政府危機(jī)管理的效能，大大減少了危機(jī)帶來的損失。

一、公民參與公共危機(jī)管理的現(xiàn)實(shí)意義

政府危機(jī)管理的有效性不僅取決于政府的作用，而且受制于公民參與的有序性。不論是在危機(jī)預(yù)警階段，還是在危機(jī)發(fā)生后的救助階段，都離不開公民的有效參與。公共危機(jī)管理是政府組織和社會(huì)相關(guān)力量共同應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的全面系統(tǒng)過程，是一個(gè)以政府為主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與的完整的組織體系，是涉及多部門、全方位的應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)。但是，由于危機(jī)事件的發(fā)生具有多重不確定性，即具備發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、危害程度、危害對(duì)象等多重因素的不確定性。政府在短期內(nèi)所能提供的公共資源有限，空間分配密度有限，必然對(duì)于某些突發(fā)危機(jī)事件無法采取及時(shí)和有效的應(yīng)急措施從而造成損失。因此，僅僅依靠政府的力量很難實(shí)現(xiàn)危機(jī)應(yīng)對(duì)的高效、快速、協(xié)調(diào)和靈活。公眾參與，是政府危機(jī)管理中提供公共安全、預(yù)防危機(jī)發(fā)生、減輕危機(jī)危害、維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的內(nèi)在保證。公民參與公共危機(jī)管理有其重要的社會(huì)意義和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（一）公民參與公共危機(jī)管理的社會(huì)意義

1.提高危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，增強(qiáng)公民危機(jī)意識(shí)

地震、洪災(zāi)等公共危機(jī)事件在對(duì)國家和人民造成生命、財(cái)產(chǎn)等物質(zhì)損失的同時(shí)，也對(duì)人們的心理、公眾生活方式以及公眾價(jià)值觀帶來深刻的影響。公民作為一個(gè)統(tǒng)一的整體，本身完全具備參與危機(jī)管理的能力，并且擁有最廣泛的社會(huì)資源。對(duì)以政府為主導(dǎo)的危機(jī)管理體系而言，公眾參與危機(jī)管理，并且理解和配合政府采取的各項(xiàng)危機(jī)管理措施，只有這樣才能發(fā)揮應(yīng)有的效力。近年來，我國公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生。很多危機(jī)事件表明，公民危機(jī)意識(shí)淡薄、危機(jī)防范和處理能力匱乏、應(yīng)對(duì)能力不夠，是造成損失的不可或缺的原因。在通常情況下，社會(huì)公眾是突發(fā)性危機(jī)事件最為直接的“受害體”，是公共危機(jī)中受到?jīng)_擊最廣泛、最直接的群體。引導(dǎo)公民有序地參與公共危機(jī)管理，可以使公民深刻感受到參與危機(jī)管理既是一種不可推卸的責(zé)任，同時(shí)，也是自身不可讓與的權(quán)利。更重要的是，公民有序參與危機(jī)管理，可以提高今后危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)能力，積極組織自救互救，為最大限度的減少災(zāi)害帶來的損失作出努力。

2.提高社會(huì)自我救助能力

目前，我國的政府危機(jī)管理在長期的實(shí)踐過程中逐漸形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合和屬地管理的模式。長期以來，危機(jī)發(fā)生后我國公眾習(xí)慣于期待和依賴政府。然而，政府的危機(jī)管理體系應(yīng)該是全社會(huì)共同參與的完整的組織體系，公眾在公共危機(jī)管理中應(yīng)發(fā)揮自身的作用。廣泛而有序的公民參與，提高公眾的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，可以在很大程度上減少危機(jī)事件爆發(fā)的頻率，同時(shí)，極大地減少危機(jī)可能造成的混亂和損失。

3.有效減少輕信并參與傳播流言、謠言等不合作行為的發(fā)生，保證社會(huì)秩序穩(wěn)定

由于公眾是公共危機(jī)最直接的作用對(duì)象，所以，公眾難免對(duì)公共危機(jī)管理提出最具體最切合實(shí)際的目標(biāo)和要求。公眾會(huì)要求政府盡快解決危機(jī)，并且希望了解和掌握危機(jī)處理的進(jìn)程和現(xiàn)狀。對(duì)于危機(jī)的解決表達(dá)自身意見和想法。公眾參與到危機(jī)管理中。一方面，可以更好地把公眾各方面的訴求通過合理的渠道和方式表達(dá)出來，從而架構(gòu)起政府和民眾溝通的橋梁；另一方面，通過社會(huì)公眾的參與，可以使公眾了解危機(jī)的真相，消除不必要的恐慌，以及減少輕信并參與傳播流言、謠言以及危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)的搶奪等不合作行為的發(fā)生，從而有效地維護(hù)了社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

（二）公民參與公共危機(jī)管理的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

1.有效解決公共危機(jī)管理中的“政府失效性”問題

由于政府的危機(jī)管理能力受到各種客觀條件的制約，僅靠政府的力量無法在短時(shí)間內(nèi)解決影響巨大的公共危機(jī)事件。因此，在公共危機(jī)管理中，政府除自身積極參與并發(fā)揮主導(dǎo)作用外，更應(yīng)注重公民社會(huì)乃至市場(chǎng)的全面參與。包括非營利組織在內(nèi)的各類社會(huì)公眾參與到公共危機(jī)管理中，可以充分發(fā)揮各方面力量在危機(jī)預(yù)防、危機(jī)處理和災(zāi)后重建過程中的自我救助能力，同時(shí)有效地促進(jìn)公眾和政府以合作的姿態(tài)共同應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的各種危機(jī)事件。

2.確保解決危機(jī)的公共利益取向

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化是政府政治決策和政府行為的邏輯起點(diǎn)。公共危機(jī)管理以提供社會(huì)公共安全為宗旨，以保障和維護(hù)社會(huì)公共利益為指向。政府在危機(jī)管理中，期望最大限度地維護(hù)和保障公共利益。公眾參與公共危機(jī)管理的過程，可以建立起有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。公眾不再是被動(dòng)地了解和執(zhí)行決策結(jié)果，而是被賦予了更多的參與危機(jī)管理的機(jī)會(huì)和更多的知情權(quán)。通過公眾參與，可以建立起強(qiáng)有力的自下而上的社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，對(duì)危機(jī)決策和決策執(zhí)行的失誤進(jìn)行及時(shí)和有效的監(jiān)督和控制，只有這樣才能確保公共危機(jī)管理的公共利益取向。

3.幫助政府正確決策，降低危機(jī)管理成本

危機(jī)爆發(fā)后，政府必須在有限的信息、資源和時(shí)間等約束條件下找到相對(duì)合理和滿意度應(yīng)對(duì)危機(jī)方案，及時(shí)有效地化解危機(jī)。公眾參與到公共危機(jī)管理中，既有助于政府和各類社會(huì)組織充分了解和重視人民群眾的基本利益和愿望，同時(shí)及時(shí)制定出科學(xué)、合理的決策，從而使危機(jī)決策得以迅速實(shí)施。在危機(jī)管理過程中，公民的有序參與能夠及時(shí)提供豐富的物質(zhì)資源和人力資源，有效緩解由于危機(jī)造成的物質(zhì)損失和心理傷害，從而大幅度地降低危機(jī)管理成本。

二、我國公民參與公共危機(jī)管理的現(xiàn)實(shí)困境

公共危機(jī)管理的有效性不僅取決于政府的作用，而且受制于公民參與的有序性。在我國當(dāng)前政府公共危機(jī)管理中公民參與的現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）公民的參與意識(shí)薄弱和參與能力低，被動(dòng)性和從屬性強(qiáng)

在四川汶川地震災(zāi)害發(fā)生后，涌現(xiàn)出了很多市民競(jìng)相為災(zāi)區(qū)人民獻(xiàn)血而阻塞交通，市民自駕車親赴災(zāi)區(qū)志愿抗震救災(zāi)等感人的事跡。但是，從公民整體危機(jī)意識(shí)角度分析，我國公民的危機(jī)處理的主動(dòng)性和自覺性不高，仍然習(xí)慣于把自己作為危機(jī)管理情境中的受助者，是管理客體。同時(shí)，由于受到傳統(tǒng)的“官本位”思想的影響，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，各級(jí)政府首先考慮到的是自己如何有效應(yīng)對(duì)危機(jī)，主觀上忽視公民參與。同時(shí)，由于缺乏危機(jī)意識(shí)，在危機(jī)爆發(fā)時(shí)，有些公民對(duì)危機(jī)事件麻木不仁或一籌莫展，同時(shí)，缺乏強(qiáng)烈的責(zé)任心和主人翁精神，沒有參與危機(jī)管理的愿望和要求。在多重不利因素的作用和影響下，容易造成危機(jī)升級(jí)，帶來更大的損失。

（二）公民參與缺乏制度化和組織化保證

公民作為社會(huì)預(yù)警的發(fā)出者以及眾多危機(jī)事件處理的直接參與者，實(shí)踐證明，有序且有效的公民參與是通過各種社會(huì)團(tuán)體和組織在公共危機(jī)管理中發(fā)揮功能和作用的。公民單獨(dú)行動(dòng)只能造成混亂和無序。但是，目前從整體上看，我國參與公共危機(jī)管理的組織基礎(chǔ)薄弱。公民參與的社會(huì)組織，如志愿者組織、慈善組織、社會(huì)團(tuán)體、協(xié)會(huì)等等在數(shù)量和能量上與世界水平相比差距較大。某些組織為官辦性質(zhì)，行政色彩濃重，缺乏民間團(tuán)體的靈活度和創(chuàng)新性。同時(shí)，我國公民參與政府危機(jī)管理尚未納入法律和制度化軌道，對(duì)于公民參與危機(jī)管理的權(quán)利以及參與的責(zé)任方面沒有比較清晰和明確的法律規(guī)定和保障。并且有些社會(huì)組織與政府之間缺乏制度化的聯(lián)系溝通，難以有效地參與危機(jī)治理。因而，公民有序參與作為公共危機(jī)管理過程中必不可少的步驟和必要組成部分難以得到保證，以至于在實(shí)際生活中成為一種隨意性安排。面對(duì)我國目前公共危機(jī)高發(fā)的現(xiàn)狀，建立制度化的公民參與機(jī)制迫在眉睫。

（三）忽視公民危機(jī)應(yīng)急能力的培養(yǎng)

在國外的大中小學(xué)都開設(shè)有安全教育、急救等方面的課程，政府與社區(qū)、家庭也經(jīng)常聯(lián)動(dòng)做演練。我國目前許多大中城市都啟動(dòng)了與危機(jī)相關(guān)的教育和培訓(xùn)方案，但據(jù)2006年清華大學(xué)公共管理學(xué)院危機(jī)管理課題組公布的《中國城市居民危機(jī)意識(shí)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查報(bào)告》顯示，一半以上的被調(diào)查者從未想過在“居住的地方”、“工作和學(xué)習(xí)的地方”如何避難。這說明大部分中國公民沒有應(yīng)急的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。一旦發(fā)生危機(jī)事件，會(huì)貽誤避難或搶救的最佳時(shí)機(jī)，甚至導(dǎo)致局面混亂不堪。由此可見，我國在這方面的教育是明顯不足的。從實(shí)踐上看，危機(jī)管理需要一定的技術(shù)性要求，但在我國公眾危機(jī)意識(shí)和安全技能的培養(yǎng)和訓(xùn)練沒有得到充分的重視。對(duì)公眾進(jìn)行危機(jī)教育、宣傳的普及型培訓(xùn)尚處于起步階段。目前，在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行危機(jī)防范風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急管理處置的教育、培訓(xùn)和演練工作不夠、措施不到位，具體要求不明確，社會(huì)危機(jī)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)、自救護(hù)救知識(shí)和能力、主動(dòng)參與程度都十分薄弱，社會(huì)參與的動(dòng)員體制亟待加強(qiáng)。

三、促進(jìn)我國公民參與公共危機(jī)管理的措施

為了減輕公共危機(jī)事件對(duì)國家發(fā)展、社會(huì)和諧的不利影響，必須采取切實(shí)有效的措施，從觀念、體制以及文化交流與合作等方面對(duì)我國的公共危機(jī)管理做出適當(dāng)調(diào)整。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，鼓勵(lì)各類社會(huì)力量參與公共危機(jī)管理

長期以來，受到傳統(tǒng)官僚思想的深刻影響，我國政府官員存在著強(qiáng)烈的管制觀念，已經(jīng)習(xí)慣于自上而下的命令式管理，公眾很少有參與政府治理和決策的機(jī)會(huì)。在公共危機(jī)管理中，應(yīng)該重視公眾參與的作用，在了解公民參與的特殊性的同時(shí)，保證公眾參與的有效性。通過宣傳和教育，實(shí)現(xiàn)公民參與意識(shí)的加強(qiáng)。并且，鼓勵(lì)各類社會(huì)力量以及非政府組織參與到公共危機(jī)管理中。如志愿者服務(wù)是公民參與社會(huì)生活的一種非常重要的方式。在現(xiàn)代西方國家大城市危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中，大量的志愿者組織參與其中，成為抗擊危機(jī)的一支重要輔助力量。

（二）完善城市危機(jī)管理法律體系，建立共擔(dān)的責(zé)任機(jī)制

在我國危機(jī)管理法律制度的構(gòu)建中，對(duì)是否需要公眾及社會(huì)組織參與政府危機(jī)管理、參與的主體范圍、程序、參與的方式以及對(duì)參與權(quán)的監(jiān)督和制約等，做出具體而細(xì)致的規(guī)定，使公眾的參與權(quán)落到實(shí)處。同時(shí)，在危機(jī)狀態(tài)下，政府為了控制危機(jī)局勢(shì)恢復(fù)秩序，必須對(duì)公民某些權(quán)利和自由進(jìn)行某種程度的限制。此外，整合參與公共危機(jī)管理的社會(huì)力量。建立社會(huì)力量有序、有效參與公共危機(jī)管理的機(jī)制，從而形成合力，共同應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。

（三）借鑒發(fā)達(dá)國家大城市的城市應(yīng)急文化，重視危機(jī)研究

加強(qiáng)與其他國家在危機(jī)應(yīng)急處理中的交流與合作，借鑒發(fā)達(dá)國家大城市成功的危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn)。在西方發(fā)達(dá)國家大城市危機(jī)管理實(shí)踐中，政府和社會(huì)、公共部門和私人部門之間的良好合作，普通公民、工商企業(yè)組織、社會(huì)中介組織在危機(jī)管理中的高度參與，已經(jīng)成為一個(gè)中心的事實(shí)。充分發(fā)揮社會(huì)組織在危機(jī)預(yù)防、危機(jī)處理和災(zāi)后恢復(fù)過程中的自我救助能力，促進(jìn)公眾參與政府危機(jī)管理的有序化拓展，以合作的姿態(tài)共同應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的各種危機(jī)事件。

（四）完善危機(jī)管理教育機(jī)制

建立良好的公民應(yīng)急文化，對(duì)公民進(jìn)行系統(tǒng)全面的危機(jī)教育必不可少。當(dāng)前，在危機(jī)狀態(tài)下，大多數(shù)公民缺乏較強(qiáng)的責(zé)任心和主人翁精神，習(xí)慣于將自己作為政府危機(jī)管理的對(duì)象，沒有參與和服務(wù)的愿望與要求。歸根結(jié)底，造成公民參與意識(shí)薄弱的原因是國家沒有重視對(duì)公民危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng)。在我國，基礎(chǔ)教育、高等教育和職業(yè)教育中關(guān)于危機(jī)教育的內(nèi)容幾乎處于空白狀態(tài)。因此，必須把對(duì)危機(jī)管理知識(shí)和技能的教育納入國民教育體系，在各級(jí)學(xué)校開設(shè)相關(guān)課程，把應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的基本知識(shí)和技能的教育作為素質(zhì)教育的一個(gè)重要組成部分。同時(shí)，在公眾中廣泛組織經(jīng)常性的危機(jī)培訓(xùn)，進(jìn)行危機(jī)演練。這些措施的運(yùn)用可以提高公民應(yīng)對(duì)危機(jī)的操作能力，積極配合危機(jī)發(fā)生期間的危機(jī)處理工作，促使公民成為理性的參與型公民，增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。

（五）拓寬交流渠道，保障信息及時(shí)溝通

在公共危機(jī)關(guān)頭，對(duì)于涉及公共利益的各種信息，政府必須及時(shí)準(zhǔn)確向社會(huì)公布，號(hào)召共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。如政府召開新聞發(fā)布會(huì)主動(dòng)地進(jìn)行信息公布，媒體進(jìn)行及時(shí)公正的報(bào)道，引導(dǎo)公眾選擇正確的行為。公民主動(dòng)的咨詢行為，及時(shí)地為不知情公眾提供信息。在政府危機(jī)管理機(jī)構(gòu)中專門設(shè)置與社會(huì)組織進(jìn)行聯(lián)系溝通的部門，建立對(duì)話交流渠道，既確保政府能得到及時(shí)可靠的危機(jī)信息，也可向公眾傳達(dá)政府防治危機(jī)的信息。政府建立長效的宣傳機(jī)制，通過長期的潛移默化使公民增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)。善于靈活運(yùn)用各種宣傳手段，在堅(jiān)持政府宣傳的主體地位時(shí)，發(fā)揮不同宣傳主體的優(yōu)勢(shì)，使政府的宣傳、民間的宣傳有機(jī)結(jié)合。

參考文獻(xiàn)：

[1]褚松燕.公民有序參與：政府治理危機(jī)的化解之道[J].河南社會(huì)科學(xué)，2004，（11）：19.

[2]石路，蔣云根.論政府危機(jī)管理中的公眾參與[J].新疆大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文社會(huì)科學(xué)版），2007，（2）：27.

[3]張紅梅.協(xié)同應(yīng)對(duì)：公共危機(jī)管理中的公眾參與[J].長白學(xué)刊，2007，（6）：68.

[4]王立國，馬瑩.我國政府危機(jī)管理現(xiàn)狀及對(duì)策分析[J].時(shí)代經(jīng)貿(mào)，2007，（10）：62.

[5]趙成根.發(fā)達(dá)國家大城市危機(jī)管理中的社會(huì)參與機(jī)制[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（4）：13.

[6]強(qiáng)恩芳.危機(jī)、公共危機(jī)和公共危機(jī)管理[J].行政論壇，2008，（1）：26.

[7]唐儉.政府危機(jī)管理中的公民有序參與研究[J].中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2007，（10）：99.

The Corner and Countermeasures Analysis on Public Participation in Chinese Crisis Management

TU Xiao-fang， ZHANG Xin

（College of Public Management， Beijing Aviation and Spaceflight University， Beijing 100083， China）

Abstract： Public participation in Chinese crisis management not only has the importantly societal significance， but has remarkably economic value. Nowadays， public participation in Chinese Crisis Management has been at relatively a low level， which has a lot of problems， such as low awareness of public participation， inadequacy of legalization and systematization， weak organizational foundation. It is essential to renovate the concept， improve the relevant legal system and the emergence education mechanism.

Key words： crisis management； public participation； situation； counterm