摘要：日本水資源的利用效率比我國高。在走過一段重開源、輕節(jié)流，先污染、后治理的彎路后，轉(zhuǎn)變思路和策略，從規(guī)劃和法律著手，實施水資源綜合整治利用。同樣是“多龍治水”，日本的協(xié)同管理比我國好。在確定水權、水價方面富有經(jīng)驗。我國面臨嚴峻的水危機，應從多方面借鑒日本。

關鍵詞：日本；水資源管理；啟示

中圖分類號：F205文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)18-0180-04

日本是一個降雨充沛的國家，又是一個人均水資源稀缺的國家。多年平均降雨量為1 730毫米，是世界平均值（970毫米）的1.8倍，是我國多年平均值（660毫米）的2.6倍。因人口密度大，人均年降雨量僅為5 300 立方米，比我國的人均年降雨量5 907 立方米少，僅為世界平均值的1/5。但日本的水資源利用效率比我國高得多。據(jù)水利部2005年統(tǒng)計，中國年平均淡水利用量達5 600億立方米，日本年平均淡水利用量為900多億立方米，不到中國的1/6，而日本GDP總量是中國的8倍。日本的萬元GDP用水量僅為我國的1/30—1/48。日本在水資源管理方面有一整套經(jīng)驗值得我國借鑒。

一、規(guī)劃和法律

日本在20世紀50—70年代，為滿足工業(yè)高速發(fā)展對水的需要，修建了許多大型水利工程，將水加以儲存和調(diào)用。同時，大力開發(fā)其他水源，如開采地下水。但重開源、輕節(jié)流、輕治污，顯現(xiàn)出難以為繼：大量修建水庫、水壩，周期長、占地多，適宜的庫址、壩址越來越少；過多地抽取地下水造成全國性的地面下沉，土地鹽堿化；“先污染、后治理”付出的代價，比事前防治污染的投資高出10倍以上。走過一段彎路后，日本政府從20世紀80年代起改變了思路，將開源為主的策略轉(zhuǎn)向節(jié)流為主的策略，將先污染后治理轉(zhuǎn)向事前防治、源頭減污。他們從規(guī)劃和法律著手，實施整套的水資源綜合整治利用的對策。

日本一向注重對水資源的利用和長遠的統(tǒng)一規(guī)劃。早期的規(guī)劃著重于河川水量的分配、調(diào)度，后來的規(guī)劃著重于確保水質(zhì)，明確整治的方向，實施可持續(xù)的開發(fā)。全國水資源總體規(guī)劃由國土廳負責，與建設省、環(huán)境廳等部門和相關都、道、府、縣的行政長官共同協(xié)商，拿出規(guī)劃方案，經(jīng)內(nèi)閣討論通過，最后由內(nèi)閣總理大臣決定是否批準。規(guī)劃具有長期性和穩(wěn)定性，但由于水量、水質(zhì)的不確定性較大，規(guī)劃不可能一步準確到位，須依據(jù)新情況修訂完善，20多年來日本水資源綜合規(guī)劃的重大修訂就有3次。最近一次是2000年，以2010—2015年為目標，制定了《新的全國綜合水資源計劃》，簡稱“21世紀水計劃”，重點是構筑可持續(xù)的用水體系，適應循環(huán)型社會的需要。

規(guī)劃成功的典型案例是琵琶湖的綜合整治保護。琵琶湖是日本最大的湖泊，橫臥于京都之東，名古屋之西，大阪、奈良之北，處于滋賀縣境內(nèi)，是湖濱1 800萬人生活、生產(chǎn)的寶貴淡水資源、水產(chǎn)資源和旅游資源，也是潤澤人們心靈的精神之泉。在20世紀六七十年代，隨著工業(yè)排污和生活垃圾的劇增，排入琵琶湖的COD(化學需氧量)和氮污染，大大超過水體的自凈能力，水質(zhì)逐年惡化。加之流域森林、農(nóng)地不斷減少，市鎮(zhèn)街道增多，水源涵養(yǎng)功能減退，自1970年開始，琵琶湖經(jīng)常發(fā)生赤潮、綠潮。日本政府在1972年制定了《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》，提出整治規(guī)劃，1979年頒布《琵琶湖防治水體富營養(yǎng)化法令》，80年代繼續(xù)開展《琵琶湖綜合開發(fā)計劃》。人工大堤、混凝土河床、入湖的下水道等都按規(guī)劃建成，但水質(zhì)并未根本改善。90年代后期，政府制定實施《琵琶湖綜合保護整備計劃》，從全流域著手，在水質(zhì)、水源涵養(yǎng)、自然環(huán)境及景觀保護上都嚴加要求。琵琶湖流域有甲賀草津、八日市、彥根、長濱、高島、信樂大津、志賀大津共7個河川流域單位，在保護整備計劃制定前，先組織河川流域的上、中、下游各區(qū)域互相考察，充分熟悉，達成深入的理解和共識。他們將流入琵琶湖的河川水路、水域外緣的山地、森林與琵琶湖通盤規(guī)劃，形成生態(tài)回廊，謀求生態(tài)系統(tǒng)的修補和循環(huán)。經(jīng)過全流域的綜合保護整備，終于使琵琶湖重現(xiàn)30年前的容顏，恢復了防洪、供水、旅游等多種功能。滋賀縣于2000年再度出臺新的綜合保護計劃——“母親湖21”，期限為50年，要在2050年實現(xiàn)琵琶湖的理想狀態(tài)。

規(guī)劃通過法律成為國家的意志，二者同步先行。日本水資源的法律調(diào)控起步較早，相應的法律、法規(guī)相當完善，立法、執(zhí)法的經(jīng)驗十分豐富。早在明治維新后的19世紀后期就制定了《河川法》，規(guī)定河川為公共物，國家有權調(diào)度用水。之后，20世紀50年代制定了《工業(yè)用水法》、《上水道法》、《下水道法》、《特定多功能水庫法》；60年代制定了《水資源開發(fā)促進法》；1967年通過《公害對策基本法》，制定了水質(zhì)環(huán)境標準；1970年制定《水污染防治法》，規(guī)定都、道、府、縣知事必須對公用水域的水質(zhì)狀況進行經(jīng)常性監(jiān)測，環(huán)境廳在公共水域的重要地點也設置水質(zhì)自動監(jiān)測儀器，每年公布“全國公共水域水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果”。當排水達不到水質(zhì)標準時，政府知事有權命令工廠或事業(yè)場改進裝置，或停止排放，對違反命令不符合排放標準者，可進行處罰。由于執(zhí)行嚴格的排污標準和法律管制，現(xiàn)在全國城市工業(yè)污水和生活污水的處理率在98%以上。法律還規(guī)定禁采和保護地下水，確保其充足，常清。

二、體制與管理

日本的水資源管理體制，屬于“多龍治水，協(xié)同管理”模式，分別由國土廳、建設省、農(nóng)林水產(chǎn)省、通商產(chǎn)業(yè)省、厚生省、環(huán)境廳（2000年升格為環(huán)境?。?、科學技術省等部門，按照中央政府賦予的職能各負其責，銜接配合。幾個部門依據(jù)法律辦事，既分工又合作又制衡。全國的水資源綜合規(guī)劃由國土廳負責；防洪、抗旱設施的建設，河流水資源開發(fā)的審批，由建設省負責；水力發(fā)電、工業(yè)用水由通商產(chǎn)業(yè)省負責；灌溉和農(nóng)業(yè)用水由農(nóng)林水產(chǎn)省負責；生活用水由厚生省負責；國家水資源開發(fā)預算、地方水資源開發(fā)經(jīng)費管理，由大藏省負責；水資源開發(fā)利用的科學技術及情報，由科學技術省負責。1962年，由內(nèi)閣總理大臣指定了全國七大水系，由國土廳直接監(jiān)督、管理，其他未指定的水系由都、道、府、縣知事指定管理者。

在官方機構之外，還有許多半官方、半民間和民間組織。如水資源開發(fā)公團，是一個對日本7大水系進行統(tǒng)一籌劃和開發(fā)治理的半民間組織，受內(nèi)閣大臣的監(jiān)督。

日本把水資源分為農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水、水力發(fā)電用水、養(yǎng)殖用水、公益事業(yè)用水及環(huán)境用水等許多種類，分別制定不同的質(zhì)量標準，由不同的部門進行建設，協(xié)同管理。

農(nóng)業(yè)用水占全國用水總量的2/3，多年來一直較為穩(wěn)定。85%取自河流，輔之以水庫及原有的6萬多個池塘蓄洪防澇，積水抗旱。政府大規(guī)模興修水利和農(nóng)田基本建設，干、支、斗、龍渠全部用水泥襯砌硬化，橋涵閘配套齊全。近十幾年來大量鋪設管道代替明渠，減少滲水、漏水。水田灌排分開，使灌溉水反復利用。旱地由以往的畦灌發(fā)展到現(xiàn)在的噴灌、微灌，其設施的配套率在30%以上。

工業(yè)用水多年來也保持穩(wěn)定水平，每年平均550億立方米，其中取用新水僅為120億立方米，其余430億立方米的水都是循環(huán)產(chǎn)生的。2005年，工業(yè)用水的重復利用率達78.2%，比20世紀60年代提高一倍以上，居世界前列。工業(yè)企業(yè)的廢水各有專用的處理設備，從廢水中過濾、提取出金屬元素，既實現(xiàn)資源的回收，又減輕對水環(huán)境的污染。

生活用水多年來逐年上升，現(xiàn)占全部用水量的18.2%。全國人口基本上都使用自來水，自來水管普及率達96.1%。各地對自來水管防漏水抓得很細，東京水道局專門成立了700多人的“水道作業(yè)特別隊”，對輸水管道隨時進行檢查維修。水廠看到哪家用水激增，就寄去通知：我們發(fā)現(xiàn)您這個月用水激增，也許水管漏水了。只要您通知，我們馬上前來檢查。若無回音，水廠每天照樣寄來，直到查清修好為止。政府采取減免稅賦、進行補貼或提供政策性貸款等措施，開發(fā)、推廣節(jié)水設備，商店規(guī)定像馬桶這樣的設備，必須是節(jié)水的才能賣。東京市民使用淡水十分節(jié)省，據(jù)世界水理事會提供的資料，東京每家每天的用水量僅為184升，只有北京市民的1/4。

中水的回用，日本在全世界做得最早最好。他們把自來水稱為上水，把下水道的水稱為下水，將下水加以處理分離，得到中水，用于沖洗火車、汽車，道路澆灑，清掃工廠，沖廁，森林消防，城市消防，灌溉綠地等。從20世紀80年代起就試從下水中提取中水，20多年建起城市下水道廢水處理場1 300處，每年處理廢水124億立方米，其中1.3億立方米經(jīng)過處理的中水作為工業(yè)用水或其他回用。在農(nóng)村，隨著生活水平的提高，廢水增多，有半數(shù)以上的農(nóng)村興建了廢水處理設施，用經(jīng)過凈化處理的水灌溉農(nóng)田，但有嚴格的水質(zhì)控制標準，防止對農(nóng)作物和人體產(chǎn)生不利影響。中水設施按建設規(guī)模分三種類型，最多的是單體建筑物自建，即一棟建筑物設置一套廢水處理裝置，將廚房、盥洗室排出的廢水加以凈化處理，用來沖洗廁所，再排入下水道。也有幾個建筑物合建一套中水設施，或整個區(qū)域如工業(yè)園區(qū)、住宅區(qū)等集中建設中水設施，在更大范圍內(nèi)進行廢水處理和再利用。2006年，全國有2 200座飯店、政府機關、學校、企業(yè)、會館、公園、運動場等公共設施以及大型住宅區(qū)的建筑物建立了中水系統(tǒng)，每天的雜用水供應量相當于全國生活用水量的1%。在缺水地區(qū)，建設中水設施成為強制性的規(guī)定。東京規(guī)定面積在3萬平方米，或計劃用水量每天100噸以上的新建項目，都必須建設中水設施。中水設施的投資，政府通過減免稅金、提供低息融資和補助金等手段加以支持。

日本降雨豐富，積蓄、利用雨水成本低，收益高。過去對雨水的利用多在沿海島嶼，20世紀90年代以來，許多城市也著手利用，一般用導管把屋頂?shù)挠晁朐O在地下的沉淀池，技術處理簡單。東京都在公園、校園、體育場、停車場等處的地下，修建了大量的雨水貯留池。凡是新建筑物，包括住宅樓，都要求設置雨水貯留設施。1989年開業(yè)的東京港區(qū)的野鳥公園，園內(nèi)用水皆來自雨水，形成了濕地、蘆葦蕩、草地、樹林等景點，成為東京地區(qū)的著名觀光點之一。名古屋、大阪、福岡等地的大型建筑物下都設置了雨水利用裝置，其中名古屋體育館每年可積蓄雨水3.6萬立方米。這些在建筑物之下地基之上的水池，在地震頻發(fā)的日本還有一個特殊的作用：水的浮力可以支撐建筑物，降低其晃動的加速度，延長其震蕩周期，減輕震動的程度。水池里水質(zhì)較好，在發(fā)生地震災害時可作為應急水源。北海道還大規(guī)模運集、貯藏積雪，既得冷源，又積水。

三、水權與水價

當水資源不足、短缺時，水權的概念和爭執(zhí)便凸現(xiàn)出來?！逗哟ǚā芬?guī)定河川和水流是公共財產(chǎn)，不能占為私有，同時也確認了水權的存在。水權是水的使用權和收益權，是一種財產(chǎn)權。但它又是一種特殊的財產(chǎn)權，受許多約束條件的局限。水權根據(jù)其創(chuàng)立起源、使用目的進行劃分。根據(jù)起源分為慣例水權（法律創(chuàng)立前就承認的水權）和依照《河川法》取得的水權。根據(jù)不同的用水目的，分為灌溉水權、工業(yè)水權、市政水權、水電水權、漁業(yè)水權等。水權的取得遵循“占有優(yōu)先”的原則，法律允許水權有償轉(zhuǎn)讓給其他人或團體，但必須向河川管理機構提出申請，得到批準，且不能改變水的用途，如灌溉用水不能改變?yōu)楣I(yè)用水等。在行使水權的“占有優(yōu)先”權時，又根據(jù)實際情況在引水量上進行控制和協(xié)調(diào)。為了保證河水在自然循環(huán)中的凈化能力，規(guī)定只有在河水超過河流正常流量時才可取用，正常流量從航運、景觀、保潔、漁業(yè)、水生動植物的保護等方面來確定。在干旱來臨時，優(yōu)先引水權要經(jīng)過當?shù)赜盟畢f(xié)調(diào)委員會的協(xié)商，先滿足抗旱灌溉的需要，再兼顧其他方面。經(jīng)過約一個世紀的教化，日本國民的水環(huán)境意識已很強，一般能自覺維護良好的水事秩序，違反取水許可及水法規(guī)的事件比較少。一旦發(fā)現(xiàn)水事違法、侵權行為，先是勸戒、警告；若不聽，便新聞曝光，讓其遭受社會各界的譴責，民眾會不買這些單位的產(chǎn)品；對嚴重違法、侵權者依法懲處。

日本的水價較高，這是節(jié)制用水量的有力的經(jīng)濟杠桿，也是供水公司持續(xù)運轉(zhuǎn)并得以發(fā)展的保證。不同用途的水有不同的價格，一般都高于其他發(fā)達國家的水平。每月20立方米市政生活用水的價格，是倫敦的1.36倍，巴黎的1.17倍，紐約的3.25倍。幾乎所有的供水公司都歸市政當局所有，公司獨立核算，但無權像一般企業(yè)那樣按照供給、需求的市場法則來定價，水價的漲落一律由當?shù)氐氖姓h會負責決定。決定水價的基本原則是：減輕使用量較少的消費者的負擔，對超過平均使用量的消費者采用累進制收費。收費標準按水表口徑的大小來制定，水表的口徑分為小、中、大、特大4種，每一種口徑再細分為幾個等級，口徑越大者收費標準越高。不同的口徑即使用水量相同，大口徑也比小口徑的水費多。這樣就有效地節(jié)制了大戶的用水，同時以較低費用保障了最基本的生活用水。

一些基本的公共供水服務，為綠地澆水、道路噴灑、消防用水等，由相關部門買單。公共用水設施，如修建水資源工程，舊管道維修、更新等，均由市政機構從財政中支出。政府對供水公司的考核并不以經(jīng)濟指標作為首要，而是注重對水資源的保護、環(huán)境效益和社會效益。中水道系統(tǒng)處理出來的水，成本比自來水高，價格比自來水低，但政府仍然斥資推廣。

四、對我國的啟示

我國現(xiàn)在面臨著嚴峻的水危機，正在以歷史上最稀缺的水資源和最脆弱的水環(huán)境支撐著最大規(guī)模的人口和經(jīng)濟發(fā)展。人均淡水資源量僅為2 200立方米，不足世界平均水平的1/4，有6個省、區(qū)（寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇）人均淡水資源量（不包括過境水）低于500 立方米。我們應當從國外尋求多種借鑒，東鄰日本的水資源管理至少給我們以下啟示：

1.加快水資源管理的思路調(diào)整和制度創(chuàng)新。我國水資源危機的重要原因在于思路陳舊，管理制度滯后。水資源管理包括水量管理和水質(zhì)管理，日本在這兩方面都富有成效。我國長期以來重水量管理，輕水質(zhì)管理，每年有1/3的工業(yè)廢水和90%的生活污水未經(jīng)處理就排入河湖，以至于現(xiàn)在水質(zhì)危機已經(jīng)重于水量危機。在水量管理上，重供給管理、輕需求管理，重調(diào)水、輕節(jié)水，以至于出現(xiàn)調(diào)來的水不加愛惜，粗放使用，甚至大搞城市水幕、水墻等水景觀，模擬“江南水鄉(xiāng)”。在水質(zhì)管理上，重工程治理，輕社會治理，重河湖水體的治理，忽視流域周圍工、農(nóng)業(yè)的減排治污及山林的養(yǎng)護，以至于污染源增多、加劇，河湖水體無法“潔身自好”。這方面，日本琵琶湖的全流域綜合整治值得我們效法。

2.“多龍治水”一定要配合協(xié)同。我國和日本都是“多龍治水”，日本有8個部門，我們有水利部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、環(huán)?？偩值?4個部門，這是無可避免的。差異在于他們能夠配合協(xié)同，我們顯得群龍無首，各行其事。管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管水體水質(zhì)。流域管理與區(qū)域管理權限不清，步調(diào)不一，前者弱而后者強。這樣的“體制病”，寄希望于正在施行的大部委制改革加以解決，同時，還期望水法規(guī)體系的完善，像東鄰那樣依法治水、治污。2002年10月1日施行的修訂后的《中華人民共和國水法》，比以前完備，但協(xié)調(diào)性仍然不夠，水資源管理和水環(huán)境管理還存在沖突。至今缺乏國家層面上的統(tǒng)籌流域綜合管理的法規(guī)，亟須通過立法加強流域管理的權限，在此基礎上建立流域與區(qū)域的會商機制。

3.將“先污后治”盡快轉(zhuǎn)變?yōu)橹挝墼谙?。日本也走過“先污染，后治理”的彎路，但很快轉(zhuǎn)變?yōu)橹挝墼谙?，源頭保護。我國至今沒有走出“先污染，后治理”的誤區(qū)。應該知道，我國已經(jīng)沒有“先污染，后治理”的資本，如果污染的局面得不到扭轉(zhuǎn)，我國淡水資源將面臨消失，我們將失去改正錯誤的機會，讓幾代人付出巨大的生存成本。治污不光是指污水，也包括生活垃圾、工業(yè)垃圾等，不讓污染物質(zhì)進水。日本將生活垃圾分為七類，分別處理、回收，而我國的生活垃圾至今尚未分類。日本控制垃圾填埋，防止污染地下水，而我們的垃圾深埋仍在不斷污染地下水。日本對工業(yè)固體廢棄物、舊家電、舊汽車回收利用，已發(fā)展成全球領先的“靜脈產(chǎn)業(yè)”和循環(huán)經(jīng)濟，值得我們認真學習。

4.把水作為商品，建立政府調(diào)控、市場引導、公眾參與的節(jié)水型管理體制。河川是公共物，但上下游、左右岸、地區(qū)之間以及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、市政、水電等部門之間，應各自擁有不同空間、不同時間、不同用量的水權，同時擁有不同的排污權。建立水權制度，通過水權交易市場實現(xiàn)水資源的有償使用和優(yōu)化配置，這是一個世界性的難題，又是繞不過去的一道坎。水權制度包括水量、水質(zhì)、時間、空間的考量，包括初始分配和后來的轉(zhuǎn)讓以及排污權轉(zhuǎn)讓等，其界定相當困難。國務院水利部2008年2月1日公布《水量分配暫行辦法》，首次對跨省、區(qū)、市的水量分配以及省、區(qū)、市以下其他跨行政區(qū)域的水量分配原則作了規(guī)定，標志著我國初始水權分配制度已經(jīng)基本建立。但怎樣準確地計算水量，檢測水質(zhì)，適時分配，有序轉(zhuǎn)讓？還需要做很多的探索。水權交易容易使人過度追求經(jīng)濟利益而影響環(huán)境質(zhì)量，怎樣保持足夠的生態(tài)用水？尚須深入學習日本等發(fā)達國家的經(jīng)驗。不同的流域應有不同的水權安排，不同的水價，應由各地政府與公眾會商決定?，F(xiàn)在越權取水以及用清潔的自來水沖洗汽車等浪費現(xiàn)象到處可見，應通過水權和水價加以遏制。

5.與日本開展技術合作，節(jié)水、治污。日本在節(jié)水、治污方面擁有先進的科學技術，我們要努力引進、消化、吸收、再創(chuàng)造。政府宜出臺政策鼓勵企業(yè)與日商合作、合資，生產(chǎn)各種節(jié)水、治污的產(chǎn)品、設備供應市場。我們自己也有一些節(jié)水、治污的技術和產(chǎn)品，應加強這方面的集成創(chuàng)新和原始創(chuàng)新，力求中日互補、雙贏。

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