摘要：中國(guó)金融體制的改革，強(qiáng)化了政策性銀行即人民銀行的監(jiān)控作用和能力、不按行政區(qū)域而是按大區(qū)設(shè)立人民銀行等。這樣做雖然在行政和監(jiān)控上擺脫了國(guó)家政策性銀行地方化并強(qiáng)化了監(jiān)控能力，也帶來了一定的效果，但對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行來講實(shí)質(zhì)性的東西沒有改變，商業(yè)銀行并沒有真正建立起現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)行機(jī)制。在加入世貿(mào)組織過程中，我們必然會(huì)面臨著來自國(guó)內(nèi)外的各種挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)向世界洞開的中國(guó)大陸的金融市場(chǎng)，其潛在風(fēng)險(xiǎn)也在不斷加大。風(fēng)險(xiǎn)一旦由潛在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，就意味著將要發(fā)生金融危機(jī)。面臨開放的中國(guó)大陸的金融市場(chǎng)和世界金融對(duì)中國(guó)大陸金融市場(chǎng)的沖擊，分析中國(guó)大陸金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的法律防范尤為重要。

關(guān)鍵詞：金融風(fēng)險(xiǎn)；大陸金融市場(chǎng)；法律防范

中圖分類號(hào)：DF411.91文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2008)18-0139-03

一、我國(guó)大陸金融市場(chǎng)出現(xiàn)的法律缺陷

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，只有嚴(yán)格的按照法律規(guī)范才能保障市場(chǎng)的有序運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。在金融體制改革的過程中，金融市場(chǎng)的法制化進(jìn)程中存在不足。

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治化滯后對(duì)金融市場(chǎng)法治化的影響。

我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活尚未完全實(shí)現(xiàn)法治從而影響到金融市場(chǎng)的法治和規(guī)范。應(yīng)該講，自改革開放以來的二十多年，民主法制建設(shè)取得了顯著的成就，法制在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活中也日益顯現(xiàn)出它的重要性。如果僅僅從理論上講，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了法治社會(huì)。但就社會(huì)實(shí)踐來看，要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的法治，還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷程。一是人治權(quán)治的根深蒂固阻滯了法治的進(jìn)程；二是法律的普及不到位很難使國(guó)民學(xué)會(huì)守法、用法；三是國(guó)民的綜合素質(zhì)跟不上法制形勢(shì)，影響到法律的貫徹實(shí)施。社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活沒有完全進(jìn)入法制軌道也必然會(huì)影響到作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之組成部分的金融市場(chǎng)的法治和規(guī)范。

（二）政府缺少法治精神意蘊(yùn)制約金融市場(chǎng)發(fā)展

政府機(jī)構(gòu)的不依法行政影響了金融市場(chǎng)的法治。很多政府官員所崇尚的是權(quán)力，而不是法律，這就導(dǎo)致了政府在對(duì)金融市場(chǎng)的管理上，不是依法而是依權(quán)，使金融市場(chǎng)失去了法制保障，而權(quán)力管理的隨意性則會(huì)導(dǎo)致金融市場(chǎng)缺乏規(guī)范和秩序，對(duì)違反市場(chǎng)規(guī)律的行為和做法缺乏法律的強(qiáng)制性規(guī)范和糾正。實(shí)踐證明，政府機(jī)構(gòu)對(duì)金融市場(chǎng)管理行為的不依法和強(qiáng)權(quán)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)信貸，導(dǎo)致了上萬億元貸款變成了“不良資產(chǎn)”，這種教訓(xùn)是深刻的，金融市場(chǎng)的法制缺陷已經(jīng)到了非規(guī)范和糾正不可的時(shí)候了。

（三）金融業(yè)立法沒有形成以金融法為核心的法律體系

金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理的不法治和非金融機(jī)構(gòu)的金融活動(dòng)的缺乏法治?，F(xiàn)時(shí)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理很大程度上還是按行政化模式管理，自然管理上很大程度依賴的是權(quán)力，而不是法律制度和運(yùn)行規(guī)則，就造成了內(nèi)部管理上人為因素較多、隨意性較大而法制因素少、法治度低。產(chǎn)生的大量呆帳、壞帳都跟這一原因有關(guān)。非金融機(jī)構(gòu)的金融活動(dòng)亦缺乏法律規(guī)范和有序性。

金融立法上也存在缺陷。一是有些金融立法還不系統(tǒng)，涵蓋不完全；二是立法滯后，主要是立法上沒有能夠很好地結(jié)合金融市場(chǎng)的發(fā)展，立法缺乏前瞻性，立法宗旨落后。三是沒有金融風(fēng)險(xiǎn)防范法。面對(duì)潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，尤其是近期號(hào)稱世界金融領(lǐng)頭羊的美國(guó)所爆發(fā)的金融危機(jī)給我們的警示意義非常重大，未雨綢繆，制定金融風(fēng)險(xiǎn)防范法是非常有必要的。

（四）執(zhí)法環(huán)境對(duì)金融業(yè)保護(hù)缺少力度

司法審查權(quán)及司法強(qiáng)制力在金融市場(chǎng)管理上的發(fā)揮還不到位。主要是司法強(qiáng)制力在處理涉及金融糾紛的案件時(shí)，強(qiáng)制力顯得軟弱，沒有發(fā)揮應(yīng)有的司法保障作用。這也與目前我國(guó)司法機(jī)關(guān)的憲法地位不落實(shí)，缺乏司法權(quán)威有很大的關(guān)系。

二、中國(guó)大陸的金融市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的法律防范

（一）金融市場(chǎng)必須實(shí)現(xiàn)法治化

現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家都是法制國(guó)家，而不是人治權(quán)治。把政府的行為、公民的行為、企業(yè)的行為應(yīng)當(dāng)依據(jù)法治方法規(guī)范每個(gè)行為。金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、體制、職能作用、相互關(guān)系、運(yùn)行機(jī)制及監(jiān)督措施等都應(yīng)當(dāng)以法律的形式固定下來，然后以法治的形式運(yùn)行和操作。目前，中國(guó)在這方面的立法比較滯后，雖然頒布了幾部法律，制定了一定的行政法規(guī)，但是對(duì)金融業(yè)的涵蓋還不系統(tǒng)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)術(shù)語是：以“項(xiàng)目為載體，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)”，而項(xiàng)目的資金不論大小主要依靠銀行借貸，如果銀行企業(yè)對(duì)這種需求唯政府意志是從，而沒有法律作為保障行使自己的主動(dòng)信貸審查權(quán)的話，那么金融機(jī)構(gòu)就變成了行政機(jī)構(gòu)的附庸，銀行資金也就真正變成了政府的金庫，金融企業(yè)就完全喪失了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。所以必須從法律上，明確金融企業(yè)的地位和權(quán)責(zé)，以對(duì)抗來自外部的干預(yù)和壓力，確保金融企業(yè)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧。

法治最重要的體現(xiàn)是政府依法行政，對(duì)待金融企業(yè)，政府的觀念必須改變，金融機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，政府與金融企業(yè)的聯(lián)系應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，而不是違反法律、行政法規(guī)和信貸政策，強(qiáng)行施加壓力，迫使金融機(jī)構(gòu)為所不愿為的事情，從而使金融企業(yè)違反金融信貸的運(yùn)行規(guī)律，做出有損經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和企業(yè)利益的行為。同樣，金融業(yè)要求政府對(duì)金融業(yè)的行為必須以法律為依據(jù)，不得超越法律，法治才能實(shí)現(xiàn)。政府的行為符合法律規(guī)范，對(duì)于金融業(yè)就是最好的危機(jī)防范措施。政府對(duì)金融行業(yè)的監(jiān)管應(yīng)該是依法的“宏觀調(diào)控”。

金融企業(yè)的運(yùn)行要依據(jù)法律行事，運(yùn)行過程必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定進(jìn)行，商業(yè)銀行須按照《商業(yè)銀行法》關(guān)于“商業(yè)銀行以效益性、安全性、流動(dòng)性為經(jīng)營(yíng)原則，自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧、自我約束”的規(guī)定進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧、自我約束。不論是執(zhí)行中介職能，或是其他職能，都必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)進(jìn)行，包括對(duì)政府申請(qǐng)的借貸或是政府作為中介介紹的借貸，亦應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)的規(guī)定審查處置，而不應(yīng)當(dāng)屈服于行政權(quán)而放棄自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。如果違反法律和行政法規(guī)來滿足或者說屈服于政府的行政不當(dāng)干預(yù)，其結(jié)果永遠(yuǎn)是負(fù)面的。所以，在整個(gè)金融機(jī)制運(yùn)行過程中，一方面要有法律法規(guī)涵蓋，即有法可依，另一方面，更應(yīng)當(dāng)做到有法必依即實(shí)行法治，這是防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的最好辦法。

對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法涵蓋和法制監(jiān)控。非銀行金融機(jī)構(gòu)其市場(chǎng)活躍程度不亞于銀行金融機(jī)構(gòu)，如股市、彩票業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等等。這些非銀行金融機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的可以說是虛擬經(jīng)濟(jì)，對(duì)這種虛擬經(jīng)濟(jì)需要有嚴(yán)格的法律和游戲規(guī)則進(jìn)行規(guī)范。這些非金融機(jī)構(gòu)其運(yùn)行過程所潛在的風(fēng)險(xiǎn)不亞于甚至要大于銀行金融機(jī)構(gòu)。而且這些虛擬帶有泡沫成份和虛假現(xiàn)象，一旦暴露就會(huì)導(dǎo)致金融危機(jī)的發(fā)生。所以對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)亦必須要嚴(yán)格法律涵蓋并進(jìn)行嚴(yán)密的法制監(jiān)控，這也不失為風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的和良好措施。

強(qiáng)化司法審查權(quán)對(duì)金融市場(chǎng)的規(guī)范和管理作用。充分發(fā)揮司法強(qiáng)制力，制裁金融違法行為，為金融市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行提供強(qiáng)有力的司法保障。通過對(duì)金融犯罪的懲治和對(duì)金融違法的制裁來保障金融市場(chǎng)的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)管理的法制化。

（二）金融市場(chǎng)內(nèi)部建立防范措施

為有效控制和防范風(fēng)險(xiǎn)，保證規(guī)范化發(fā)展，必須從金融市場(chǎng)內(nèi)部建立防范措施。

1.建立信用評(píng)價(jià)中介體系。貸款風(fēng)險(xiǎn)形成在很大程度上與社會(huì)信用缺失有關(guān)。目前，要著手改善立法環(huán)境，盡快建立起企業(yè)和個(gè)人信貸評(píng)價(jià)體系，為企業(yè)和個(gè)人信貸業(yè)務(wù)創(chuàng)造條件，避免企業(yè)和個(gè)人信貸操作過程中對(duì)借款人過多的主觀判斷而容易形成的道德風(fēng)險(xiǎn)。上海率先推出的“個(gè)人征信系統(tǒng)”及其運(yùn)行情況充分證明：建立個(gè)人信用評(píng)價(jià)體系不僅是我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展的需要，同時(shí)，也是促進(jìn)個(gè)人信貸業(yè)務(wù)健康發(fā)展的有效措施。企業(yè)也應(yīng)該建立“企業(yè)征信系統(tǒng)”，企業(yè)成立后必須到人民銀行辦理征信登記，方可開設(shè)賬戶。

2.對(duì)營(yíng)銷人員實(shí)行額度分級(jí)管理，高額度人員進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。個(gè)人貸款的分散性特點(diǎn)決定了現(xiàn)在流行的營(yíng)銷方式是（員工）個(gè)人擔(dān)保營(yíng)銷。在抵押合法、手續(xù)合規(guī)的情況下，單個(gè)營(yíng)銷人員可對(duì)多個(gè)借款人提供擔(dān)保，一般沒有上限限制，這樣雖然推動(dòng)了個(gè)人貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展，但當(dāng)累計(jì)營(yíng)銷額度超出了擔(dān)保人的償付能力后，一旦借款人出現(xiàn)還款危機(jī)，擔(dān)保人也無法承擔(dān)連帶責(zé)任，債權(quán)懸空，形成風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)對(duì)營(yíng)銷人員進(jìn)行類似于客戶經(jīng)理的分級(jí)管理，給每一級(jí)別的營(yíng)銷人員設(shè)定一個(gè)擔(dān)保限額，同時(shí)對(duì)那些高額度的人員建立臺(tái)賬，實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。

3.簡(jiǎn)化個(gè)人貸款手續(xù)，更改、縮減非必要流程，盡量做成“一站式”、“直客式”業(yè)務(wù)。同時(shí)，加強(qiáng)貸前調(diào)查，切實(shí)把握好貸款用途，為客戶做好參謀，提出建議并給予辦理合理期限的貸款，讓客戶覺得貸款物有所值。用貼心的服務(wù)換取客戶的信任和尊重，從更高層次上防范風(fēng)險(xiǎn)的形成。

4.保險(xiǎn)在貸款防范中的運(yùn)用。不可否認(rèn)，有貸款就必然會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)。合理地運(yùn)用保險(xiǎn)，對(duì)于防范和化解貸款風(fēng)險(xiǎn)，不失為一條新思路。以房屋為抵押向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款的具有完全民事行為能力的自然人均可參與個(gè)人貸款抵押房屋綜合保險(xiǎn)。實(shí)際的貸款業(yè)務(wù)中，符合本保險(xiǎn)條件的占絕對(duì)多數(shù)。個(gè)人貸款抵押房屋綜合保險(xiǎn)包括財(cái)產(chǎn)損失保險(xiǎn)和還款保證保險(xiǎn)。財(cái)產(chǎn)損失保險(xiǎn)是指在保險(xiǎn)期內(nèi)由于規(guī)定的原因造成保險(xiǎn)單據(jù)上列明的保險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)(一般為房屋以及附屬設(shè)施和其他室內(nèi)財(cái)產(chǎn))直接損失的，保險(xiǎn)人依條款的約定負(fù)責(zé)賠償。還款保證保險(xiǎn)是指被保險(xiǎn)人在保險(xiǎn)期限內(nèi)因意外傷害事故所致死亡或傷殘，以及被保險(xiǎn)人失蹤后被人民法院宣告死亡而喪失全部或部分還款能力，造成連續(xù)三個(gè)月未履行或未完全履行個(gè)人房屋抵押貸款合同約定的還貸責(zé)任，由保險(xiǎn)人按規(guī)定的償付比例，承擔(dān)還款保證保險(xiǎn)事故發(fā)生時(shí)被保險(xiǎn)人應(yīng)承擔(dān)的全部或部分還貸責(zé)任。該保險(xiǎn)非常適合于現(xiàn)階段個(gè)人房屋抵押貸款。合理地運(yùn)用該險(xiǎn)種，可以將由意外事故導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)公司，從而在很大程度上防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于非房屋抵押的個(gè)人貸款，則可以采用借款人人身意外傷害險(xiǎn)等險(xiǎn)種來轉(zhuǎn)移貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（三）制定宏觀調(diào)控法和金融風(fēng)險(xiǎn)防治法

制定宏觀調(diào)控法，在控制新的不良貸款方面，首先加強(qiáng)銀行資本對(duì)它信貸擴(kuò)張的約束，進(jìn)一步提高商業(yè)銀行資本金充足率的要求。其次，要提高銀行貸款發(fā)放、審批、不良貸款收回及管理的盡職盡責(zé)要求。既做信貸人員又做信貸風(fēng)險(xiǎn)管理人員的狀況必須得到徹底改變。在銀行業(yè)內(nèi)部建立風(fēng)險(xiǎn)控制體系，建立合規(guī)的操作和管理文化，增強(qiáng)決策的獨(dú)立性和專業(yè)性，更多以市場(chǎng)的方式處理不良貸款。要通過鼓勵(lì)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，加大戰(zhàn)略投資者在管理過程中的分量和作用，引進(jìn)先進(jìn)的管理方法和管理手段，提高銀行的資本約束的力量。

中央銀行，對(duì)商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理性的經(jīng)營(yíng)引導(dǎo)，并監(jiān)控它們?cè)诮?jīng)營(yíng)運(yùn)行過程中的合法性。強(qiáng)化中央銀行對(duì)世界金融市場(chǎng)的信息收集和國(guó)內(nèi)銀行的運(yùn)行監(jiān)測(cè)及對(duì)市場(chǎng)沖擊的預(yù)測(cè)，做好抵御外來沖擊的事前準(zhǔn)備和防范，增強(qiáng)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)控，引導(dǎo)它們向合法、合理性方面運(yùn)行。國(guó)家的宏觀調(diào)控行為還應(yīng)包括國(guó)家行為本身的合乎國(guó)力的要求和根據(jù)，所發(fā)國(guó)債要求最主要的是其投向必須是有效益回報(bào)的行業(yè)和項(xiàng)目，確保國(guó)債的如期回收和對(duì)債權(quán)人如期兌現(xiàn)其債權(quán)及債權(quán)利益。

制定金融風(fēng)險(xiǎn)防治法，對(duì)潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行防范立法是非常有必要的。防范立法可以使日常的風(fēng)險(xiǎn)防范做到有法可依，也為一旦金融潛在風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)而發(fā)生金融危機(jī)時(shí)的處置有法可依。有了立法，可以警示人們金融風(fēng)險(xiǎn)的潛在，并明確在處置和防范工作中他們的權(quán)利和義務(wù)以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置法必須明確防范處置的權(quán)利義務(wù)主體范圍，防范的基本原則、法律措施以及法律責(zé)任等。進(jìn)行金融風(fēng)險(xiǎn)防范立法做到有備無患，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范和處置具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范是綜合性的，不僅僅依靠金融機(jī)構(gòu)本身自我約束和防范就可以完全做到的。國(guó)家對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行狀況必須依法進(jìn)行監(jiān)控。金融風(fēng)險(xiǎn)的潛在，金融危機(jī)的發(fā)生，其原因是綜合性的，不僅僅是金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不當(dāng)和應(yīng)對(duì)不力的問題。對(duì)整個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)，只有國(guó)家行為才可能實(shí)現(xiàn)調(diào)控。所以對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范必須加強(qiáng)國(guó)家對(duì)金融業(yè)的宏觀調(diào)控，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)金融業(yè)的運(yùn)行進(jìn)行宏觀上的監(jiān)控。

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