摘要：政府績效審計工作，是隨著我國公共財政體制改革不斷深入，財政支出向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生問題傾斜，支出總額不斷擴大等客觀現(xiàn)實下，各級人大和社會公眾更加關(guān)注公共財政的支出情況，以對政府及各隸屬部門、事業(yè)單位支配的財政資金經(jīng)濟性、效率性、效果性進行評價而產(chǎn)生的。實踐證明，政府績效審計在促進政府改善管理、提高公共資源使用效益方面發(fā)揮著巨大作用。當前，我國政府績效審計仍處于起步階段，在績效審計理論研究和實踐應用方面與其他國家開展得較成熟的績效審計相比，還有較大差距。

關(guān)鍵詞：政府績效審計；公共財政體制改革；對策

中圖分類號：F239.23文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)18-0108-02

在我國，隨著公共財政體制改革不斷深入，政府公共開支也在不斷增加，政府的受托責任和受托風險也隨之增大。然而，在我國財力有限，對財政收入缺乏系統(tǒng)有力的監(jiān)督機制，財政收支社會效益分析整體機制也尚未形成的情況下，政府績效審計應運而生。我國績效審計剛剛起步，要建立起績效審計體系，尚需長期的探索和嘗試，不僅要在審計界注入績效審計觀，還應在理論上繼續(xù)進行深入細致的研究。

一、我國政府績效審計的含義

政府績效審計又稱為“3E”審計，即是獨立的審計機構(gòu)和審計人員采用現(xiàn)代技術(shù)方法，客觀、系統(tǒng)地對政府部門及企事業(yè)單位的項目、活動和功能就其實現(xiàn)經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的程度進行獨立的評價，提出改進意見。可見，政府績效審計是針對政府各部門支出計劃的可行性、執(zhí)行的效益性進行監(jiān)督評價，及時發(fā)現(xiàn)和反映存在的問題，提出改進建議，促進政府科學管理，提高公共財政支出效果。

我國開展政府績效審計的意義體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，有利于推進我國政治體制改革。在我國，人民是真正的主人，政府代表人民并按人民的意志行使國家的權(quán)力。因此，一切以人民名義取得的物質(zhì)資源和人力資源的配置、消耗都必須接受人民的監(jiān)督，以真正保證其真實、合理、有效，進而有利于提高人民參與監(jiān)督的積極性，從而更好地發(fā)揚社會主義民主，加快政治體制改革的步伐。其次，有利于政府機構(gòu)的廉潔、勤政、高效。政府績效審計可以在財務審計的基礎(chǔ)上，遵循成本效益原則來衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，從而可以從源頭上發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗現(xiàn)象，維護社會穩(wěn)定。最后，有利于完善社會主義市場經(jīng)濟體制。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立和完善，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用越來越明顯并占主導地位，政府機構(gòu)的主要功能就是彌補市場失靈，促進社會經(jīng)濟健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。開展政府績效審計可以促進建立政企分開的現(xiàn)代企業(yè)制度，保證市場配置資源機制發(fā)揮作用的完善性、自然性、純潔性，促進我國社會主義市場經(jīng)濟體制的進一步完善。

二、我國政府績效審計面臨的問題

我國政府于20世紀80年代提出經(jīng)濟建設(shè)以提高經(jīng)濟效益為中心后，審計機關(guān)就安排了一定數(shù)量的效益審計。此外，我國審計機關(guān)還結(jié)合宏觀經(jīng)濟財務收入審計，開展了一些具有宏觀性質(zhì)的績效審計。至今，我國政府績效審計無論從理論上還是在實踐中都取得了長足的發(fā)展，如在項目選擇方面把“人民群眾關(guān)注”與“財政投入大”的項目作為選擇標準，再如，已經(jīng)逐步建立績效審計項目庫，實行滾動式年度項目計劃，科學制訂了一系列績效評價標準，最終使績效審計達到了增值的效果，但仍存在一些問題值得探究。

（一）缺少立法支持，制約著政府績效審計的廣泛開展

自我國加入WTO以來，對如何實施績效審計，沒有一個系統(tǒng)、完整的具有戰(zhàn)略性、宏觀性的思路，政府審計機關(guān)的人員結(jié)構(gòu)單一，缺乏具體的對政府績效審計支持的立法條文，沒有適合我國國情的績效審計標準。盡管2006年2月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國審計法〉的決定》，但是，修訂以后的《審計法》未能給政府績效審計提供法律上的有力支持。例如，審計法修改幾乎沒有涉及審計體制問題。雖然新的審計法在第十五條中規(guī)定：“地方各級審計機關(guān)負責人的任免，應當事先征求上一級審計機關(guān)的意見?！北苊饬说胤秸o當?shù)貙徲嫏C關(guān)負責人升遷的威脅，增強了上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)人事任免的話語權(quán)。但審計機關(guān)缺失獨立性、強制措施弱化、經(jīng)費嚴重不足、人員嚴重短缺等困局，在新修訂的《審計法》中依然得不到很好的解決。

（二）政府績效審計過程和結(jié)果得不到重視，形式主義嚴重

當前，我國政府績效審計主要是針對基本建設(shè)投資、金融業(yè)務進行的，而較少對主要的公共部門（主要包括行政單位和事業(yè)單位）的經(jīng)費開支、專項資金開展績效審計。此外，政府績效審計的結(jié)果也不能很好地利用和執(zhí)行，經(jīng)常出現(xiàn)“屢審屢犯，屢犯屢審”的怪圈。于是，政府績效審計成為行政事業(yè)單位每年必須應對、但又不被重視的一個形式，審計工作主要關(guān)注的仍是真實性和合規(guī)性，對整個業(yè)務活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性則關(guān)注不夠。

（三）會計工作薄弱，政府績效審計的基礎(chǔ)條件不夠

高質(zhì)量的會計信息為審計機關(guān)集中精力進行績效審計提供良好的社會環(huán)境。然而，目前我國多數(shù)被審計單位管理不完善，會計核算的基礎(chǔ)工作不到位，統(tǒng)計、會計數(shù)據(jù)不真實，違紀違法事件常有發(fā)生，極大地牽扯了審計機關(guān)的力量，會計工作的基礎(chǔ)性作用沒有實現(xiàn)。此外，政府績效審計所考核的指標體系也不完善，審計依據(jù)配套性不夠，給開展績效審計帶來了很大難度，限制了績效審計發(fā)展。

（四）審計人員素質(zhì)偏低，難以勝任績效審計工作

我國現(xiàn)有審計人員的知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)等方面與開展績效審計工作的要求還有較大差距。一方面，審計實務所需知識較多，而理論基礎(chǔ)薄弱，審計人員普遍缺乏公共管理、行政法規(guī)、財政財務和現(xiàn)代審計技術(shù)等方面的專業(yè)知識，并對政府管理知識不甚了解；另一方面，現(xiàn)場作業(yè)經(jīng)驗不足，綜合分析問題能力不強，部分人員政策理解水平、業(yè)務技能較低，這些都直接影響著政府績效審計的效果。

三、加強我國政府績效審計的對策

績效審計觀念在我國政府審計工作中已逐漸成長，而且已經(jīng)具備了開展績效審計的條件。但是，針對我國政府績效審計的諸多問題，如何加強我國政府績效審計是我國審計學界亟待解決的重要課題。

（一）按照政府績效審計立法的基本原則，完善我國政府績效審計法制化建設(shè)

政府績效審計法律體制改革的基本原則應該是：立足我國國情，借鑒西方成功的經(jīng)驗，逐步建立一種與時俱進的、能夠真正為政府績效審計提供法律支持的法律體系框架。因此，完善政府績效審計的法制建設(shè)，必須考慮我國建立市場經(jīng)濟體制的一般要求，從我國國情出發(fā)，吸收國外成功的立法經(jīng)驗，進行法律體制創(chuàng)新。此外，政府績效審計立法應該遵循公開原則，是指將政府績效審計的審計結(jié)果按國家規(guī)定的程序通過新聞媒體予以公布，即廣泛接受社會媒體的意見及監(jiān)督，體現(xiàn)民意。

（二）加強有關(guān)政府績效審計宣傳，關(guān)注政府績效審計的全過程

在西方國家，績效審計已成為政府審計的主流。當然，并非其在發(fā)達國家得到廣泛開展，我們就承認績效審計的正當性，而是客觀經(jīng)濟發(fā)展的要求，也是審計機關(guān)審計使命所決定的。因此，我們必須做好有關(guān)政府績效審計的宣傳工作，只有破除傳統(tǒng)觀念對人們的束縛，才能從根本上提高人們對政府績效審計的重視程度。同時，必須重視政府績效審計的全過程，不能僅僅關(guān)注政府績效審計的審計方法和程序的提高，還要加強對審計結(jié)果的評價及處理效果，使政府績效審計結(jié)果能為財政預算編制提供更為可比的參考信息。

（三）提高審計人員的業(yè)務素質(zhì)，適應審計業(yè)務多元化的要求

我國原有的審計人員很多所擁有的財務知識比較單一陳舊，而且很多審計人員的知識面比較狹窄，績效審計的開展對現(xiàn)有的審計人員來說，是一個很大的挑戰(zhàn)，不僅是業(yè)務能力上的挑戰(zhàn)，更是審計思維轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)，它需要審計人員在牢固掌握本專業(yè)的知識的同時，還需要多方面的學習一些非專業(yè)的知識，要有財務會計、組織管理、經(jīng)濟管理和計算機等方面的知識和技術(shù)，掌握現(xiàn)代審計技術(shù)，樹立和培養(yǎng)創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力，滿足我國績效審計的需要。

（四）審計工作應側(cè)重業(yè)務活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性

這也是政府績效審計與傳統(tǒng)審計的重大區(qū)別。傳統(tǒng)審計的審計目標集中在對財務信息的真實性和合法性作出評價，而政府績效審計則應側(cè)重對業(yè)務活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評價和考核。因此，要在績效審計實踐中，克服舊審計習慣和定式的制約，將績效審計視為傳統(tǒng)審計，使績效審計缺乏實質(zhì)的內(nèi)容。當然，開展政府績效審計，也不能完全脫離傳統(tǒng)的審計，處理好績效審計與傳統(tǒng)審計的關(guān)系。

（五）提高認識，加深對政府績效審計的理解

從公共財政的角度來看，政府是諸多公共產(chǎn)品大家庭中的一員，從政府公務員的雇傭到政府辦公條件的配備，均依靠納稅人提供的稅款而存在。如何保證政府的運行效率，提高財政資金的使用效益，節(jié)省納稅人的公共支出成本，是公共財政面對的一個關(guān)鍵問題，而政府績效審計就是用來解決這個問題的重要手段。對此，無論是政府機構(gòu)還是審計部門均應從思想上加深認識，提高政府績效審計的效率。

四、結(jié)束語

實踐證明，政府績效審計是一種科學的審計控制模式，是公共受托經(jīng)濟責任的體現(xiàn)。因此，在現(xiàn)有審計體制下，必須積極探索，積累經(jīng)驗，找好政府績效審計的切入點，積極借鑒外國成功做法，并結(jié)合我國的實際國情，探索中國特色的政府績效審計模式。

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