摘要：我國目前的國家征收補(bǔ)償法律制度，存在著憲法層面、統(tǒng)一立法層面以及程序設(shè)計層面幾個主要缺陷。與此相適應(yīng)，對該制度的完善也應(yīng)從這些角度入手。在憲法中，首先要形成關(guān)于國家征收補(bǔ)償?shù)娜龑觾?nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)；其次是對公共利益內(nèi)涵和公正補(bǔ)償原則的確定；未來的有關(guān)立法，要在制定統(tǒng)一的《國家補(bǔ)償法》的基礎(chǔ)上，從公共利益審查、補(bǔ)償數(shù)額確定以及被征收人救濟(jì)途徑幾個方面構(gòu)建完善的程序。

關(guān)鍵詞：國家征收；補(bǔ)償；憲法；程序

中圖分類號：DF2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1６73－291Ｘ（2008）14－0160－02

經(jīng)過2004年憲法修正案修改后的我國憲法第10條和第13條對征收和征用加以區(qū)分，并將補(bǔ)償正式寫入憲法，充分顯示出我國憲政精神的巨大進(jìn)步，已經(jīng)初步形成了全面、多層次的國家征收補(bǔ)償法律制度體系。但從另一個方面來看，與國家征收補(bǔ)償制度經(jīng)過了長期歷史檢驗的一些西方國家相比，我國的國家征收補(bǔ)償制度卻顯得捉襟見肘。

首先，憲法中一個完整的國家征收補(bǔ)償制度要求具備“公民財產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯——國家出于公共利益目的可以對財產(chǎn)進(jìn)行征收——對私有財產(chǎn)的合法征收必須以公正補(bǔ)償為前提”這樣一個三層邏輯結(jié)構(gòu)。而我國憲法中的規(guī)定在此三個方面都有缺失：

1.將財產(chǎn)權(quán)作為公民的基本權(quán)利寫入憲法，直接反映了公民權(quán)利與國家權(quán)力在憲法秩序中的關(guān)系。基于財產(chǎn)權(quán)條款本身固有的意義，其更重要的功能在于對公民基本人權(quán)的保障，而非對社會現(xiàn)實財產(chǎn)秩序的描述，從其本質(zhì)上講應(yīng)當(dāng)位于公民基本權(quán)利和義務(wù)章。

2.我國憲法雖然規(guī)定了政府享有出于公益目的的征收權(quán)，但卻沒有規(guī)定如何界定公共利益以及由誰來判斷公共利益，結(jié)果就是使得“公共利益目的”淪為空談，往往也造成了行政機(jī)關(guān)以公益為借口而侵犯公民權(quán)益事件的發(fā)生。

3.權(quán)利論法學(xué)的代表人物羅納德·德沃金指出，法是一個包括規(guī)則和原則的整體，當(dāng)規(guī)則不確定時，法律原則仍可以保證法的確定性。但我國分散的立法規(guī)定中有關(guān)國家征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t條款極為混亂：“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”；“對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”；“由礦山建設(shè)單位給予合理的補(bǔ)償”等等。

其次，目前在國家征收補(bǔ)償制度中暴露出的困境其實都源于立法的不夠一致，相關(guān)的征收補(bǔ)償制度都散見在《土地管理法》、《草原法》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)法》等規(guī)范性文件中。這些都導(dǎo)致了許多國家征收補(bǔ)償領(lǐng)域的問題呈現(xiàn)空白的狀態(tài)，更導(dǎo)致了在不同的規(guī)范性文件中法律概念內(nèi)涵的不一致。

最后，國家征收補(bǔ)償?shù)某绦蛟O(shè)計不夠統(tǒng)一和明確。在今天，程序已經(jīng)成為“決定法治與恣意人治之間的基本區(qū)別”，國家征收補(bǔ)償?shù)某绦蛟O(shè)計應(yīng)當(dāng)處處體現(xiàn)在掌握征收補(bǔ)償權(quán)的公權(quán)力主體行為的約束。

1.從行政法學(xué)理論上講，當(dāng)一個行政行為涉及到對行政相對人有所損益時應(yīng)該聽取行政相對人的意見再做判斷。但觀察我國現(xiàn)行程序，每一個步驟都以征地機(jī)關(guān)為核心：用地單位自行制定征地計劃；土地管理部門僅憑用地單位的申請書審查批準(zhǔn)征地計劃；征地計劃得到批準(zhǔn)之后立即組織實施而不用聽取意見；征地補(bǔ)償方案由用地單位和土地管理部門聯(lián)合制定并公告。

2.公正的程序要求糾紛的裁決者應(yīng)當(dāng)始終保持中立的地位，而《土地管理法》中設(shè)定的程序嚴(yán)重背離了這一法理價值，整個征收補(bǔ)償過程摻雜了太多的基層政府主觀因素：土地征收方案由縣、市人民政府批準(zhǔn)并組織實施；縣、市人民政府批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案后由縣、市人民政府土地管理部門組織實施；當(dāng)被征地的所有權(quán)人、使用權(quán)人對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議時，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。

3.我國的《土地管理法》沒有規(guī)定聽證制度，僅在征地方案得到批準(zhǔn)之后和征收補(bǔ)償安置方案得到確定之后分別規(guī)定公告程序，但兩次公告都發(fā)生在方案已經(jīng)確定之后，缺少主動要求監(jiān)督的實質(zhì)意義。當(dāng)對國家征收出現(xiàn)爭議時，1996年最高院《關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》中的規(guī)定又使得公民如果選擇先向行政機(jī)關(guān)申請裁決，則肯定無法避免被強(qiáng)制拆遷的命運(yùn)；如果直接向法院起訴，則政府又回避了在拆遷補(bǔ)償安置中的責(zé)任，把拆遷人推向臺前，這里對公民財產(chǎn)權(quán)的保障已經(jīng)達(dá)到了極度弱化的程度。

筆者認(rèn)為，完善對我國國家征收補(bǔ)償制度的立法可以但不限于從以下幾個方面入手：

1.完善憲法中的國家征收補(bǔ)償條款

第一，將憲法總綱部分的第13條條文移至公民的基本權(quán)利和義務(wù)章中去。因為財產(chǎn)權(quán)本就是公民的基本權(quán)利，各國憲法大都在公民基本權(quán)利部分予以規(guī)定，我國憲法卻將其放在總綱中規(guī)定，人為地模糊了公民財產(chǎn)權(quán)的法律屬性，似乎并不意味著對個人財產(chǎn)權(quán)的格外尊重和重視，而是只有將個人權(quán)利放在了國家利益、社會利益的大背景下才得以被提及，難以使公民對自身的財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生安全感。

第二，在國家根本大法中明確對“公共利益”內(nèi)涵的界定極為重要。正如同“正義有著一張普洛透斯似的臉”一樣，公共利益也有著一張普洛透斯似的臉，它是法學(xué)中一個最基本但又最不確定的概念。在目前與國家征收補(bǔ)償相關(guān)的各單行法中對公共利益的表述極不統(tǒng)一：“國家建設(shè)”、“經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及社會公共事業(yè)”、“城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡”，以及單純的“公益事業(yè)”等等，在實踐中的理解更加千差萬別。姜明安教授曾為我國的公共利益立法構(gòu)想了一個體系，值得我們借鑒：首先給公共利益下一個簡要的定義，如公共利益是指由公共組織提供的供公眾享用的公共服務(wù)；其次，盡可能全面地列舉出可能屬于公共利益范疇的事項，如國防設(shè)施、公共道路交通、公共事業(yè)、災(zāi)害防治、舊城改造、風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)等；最后設(shè)定了一個概括性的兜底條款和排除條款，如企業(yè)從事商業(yè)性開發(fā)的項目不得適用征收。當(dāng)然，為了顧及憲法的嚴(yán)密性和權(quán)威性，這種列舉條款和排除條款完全可以在下一個問題中提到的《國家補(bǔ)償法》中進(jìn)行。

第三，國家征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t也應(yīng)當(dāng)是在憲法層面上明確規(guī)定的重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為，對國家征收的補(bǔ)償首先應(yīng)當(dāng)是公正的，正如我國臺灣著名學(xué)者史尚寬先生所講：“公平者，當(dāng)事人之間之平衡。公允者，各事之妥適解決?！碑?dāng)然，公正本身的意義就撲朔迷離，對公正補(bǔ)償原則的考慮要聯(lián)系國家征收補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論來思考，被征收人應(yīng)該得到對不利后果的彌補(bǔ)，但也不能因征收而獲得更多的特殊利益，公益與私益的平衡在此得到公正的體現(xiàn)。

2.適時制定統(tǒng)一的《國家補(bǔ)償法》

（1）從立法學(xué)的角度分析，國家征收補(bǔ)償?shù)牧⒎Ｊ娇梢苑譃槿N：分立立法模式，綜合立法模式以及統(tǒng)一立法模式。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取統(tǒng)一立法模式。制定一部統(tǒng)一的《國家補(bǔ)償法》，既能有效地解決目前許多國家征收補(bǔ)償無法可依的問題，又能在現(xiàn)有法律資源的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，詳細(xì)規(guī)定國家征收補(bǔ)償?shù)暮x、立法指導(dǎo)思想、基本原則、補(bǔ)償范圍、構(gòu)成要件、一般標(biāo)準(zhǔn)和正當(dāng)程序等內(nèi)容。當(dāng)然，在制定了《國家補(bǔ)償法》的基礎(chǔ)上，由有關(guān)國家征收補(bǔ)償?shù)母鲉涡蟹ㄗ裱y(tǒng)一法的前提下靈活規(guī)定特定領(lǐng)域、特定事項的補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)也是必要的?！秶已a(bǔ)償法》可以為單行立法提供統(tǒng)一的概括性規(guī)范，又可以彌補(bǔ)單行立法的不足。誠然，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上制定一部《國家補(bǔ)償法》是一項浩大的工程，但是立法并非權(quán)宜之計。

（2）“沒有程序保障的地方，不會有真正的權(quán)利保障。”構(gòu)建這個程序中的重點(diǎn)有幾個方面：

第一，為公共利益審查設(shè)定獨(dú)立的程序。在我國現(xiàn)行的國家征收補(bǔ)償制度中，是由批準(zhǔn)征收的政府部門自由裁量公共利益的存在與否，不免使對公共利益的判斷流于形式。在統(tǒng)一立法中，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的獨(dú)立工作機(jī)構(gòu)對公共利益進(jìn)行認(rèn)定，這個專門的獨(dú)立工作機(jī)構(gòu)類似于法國的公用征收官、日本的征用委員會、加拿大的市政委員會和談判委員會?！肮怖妗辈煌谄渌▽W(xué)概念，對公共利益的恰當(dāng)理解可以不必具有專業(yè)的法學(xué)素養(yǎng)，但必須具備豐富的社會經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)通過政府部門主持召開聽證會來做出決定，聽證會人員由征收申請人、被征收人、有關(guān)專家組成，并且使部分普通群眾代表也參與其中。

第二，確保被征收人享有參與國家征收補(bǔ)償數(shù)額確定程序的權(quán)利。國家征收不是一個強(qiáng)迫交易的過程，政府部門應(yīng)與被征收人進(jìn)行平等協(xié)商，每一個步驟都要有被征收人的實際參與。我國《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定的補(bǔ)償、安置方案的作出主體就不適格：國家征收是在政府部門與被征收人雙方之間展開，申請征收的單位卻繞過土地權(quán)利人直接與政府部門進(jìn)行談判，被征收人只能被動接受已經(jīng)確定的談判結(jié)果，讓人難以接受。筆者認(rèn)為，合適的做法是，政府部門可以提出由政府所在地房地局或?qū)ｉT的評估機(jī)構(gòu)作出的評估報告，也準(zhǔn)許被征收人另行聘請其他中立的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)提出不同的評估報告，在此基礎(chǔ)上盡量達(dá)成雙方都能夠接受的補(bǔ)償協(xié)議。當(dāng)雙方無法達(dá)成一致時，由上一級行政機(jī)關(guān)或者主管部門對補(bǔ)償爭議進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，如果行政機(jī)關(guān)單方做出了關(guān)于國家征收補(bǔ)償?shù)男姓脹Q，則征收相對人享有通過行政復(fù)議權(quán)或行政訴訟權(quán)救濟(jì)的權(quán)利。

第三，賦予被征收人對國家征收補(bǔ)償進(jìn)行救濟(jì)的權(quán)利。國家征收是對公民財產(chǎn)最嚴(yán)重的剝奪和限制，獲得補(bǔ)償是被征收人的權(quán)利，然而，“很難設(shè)想一種沒有救濟(jì)辦法的權(quán)利，因為缺少權(quán)利和缺少救濟(jì)辦法是互為因果的?！睂嵺`中，對國家征收補(bǔ)償?shù)木葷?jì)應(yīng)當(dāng)與其他具體行政行為一樣，包括行政復(fù)議和行政訴訟兩種途徑。當(dāng)被征收人對政府部門單方作出的補(bǔ)償裁決有異議時，被征收人可以向上一級行政主體或者主管機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，與對征收申請的審查不同的是，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議中著重審查財產(chǎn)評估報告和補(bǔ)償、安置方案的正當(dāng)性，盡可能使大量的國家征收補(bǔ)償糾紛在行政程序中解決，降低解決爭議的成本；相對人也可以對補(bǔ)償裁決提起行政訴訟，在國家征收補(bǔ)償糾紛中，補(bǔ)償?shù)牟脹Q由行政機(jī)關(guān)作出，補(bǔ)償糾紛性質(zhì)上屬于行政爭議，這種爭議也當(dāng)然應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟的程序進(jìn)行。

[責(zé)任編輯杜娟]