摘要：相對(duì)集中行政處罰權(quán)是為了解決當(dāng)前城市行政執(zhí)法存在諸多問題的一個(gè)有力舉措，是大部制改革的重要組成部分。自2002年以來(lái)，我國(guó)已有上千個(gè)城市實(shí)施了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。但由于法律規(guī)定模糊，實(shí)施細(xì)則不配套，這項(xiàng)工作在實(shí)踐中存在較多問題。通過對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的主體設(shè)置、集中處罰范圍、縱向管理和橫向協(xié)作等模式進(jìn)行了深入的比較，以期對(duì)規(guī)范相對(duì)集中行政處罰權(quán)，完善相關(guān)立法有所幫助，從而更好地規(guī)范行政執(zhí)法，促進(jìn)城市發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)。

關(guān)鍵詞：行政主體；管轄范圍；縱向管理；橫向協(xié)作

中圖分類號(hào)：DF3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1６73－291Ｘ（2008）14－0152－04

當(dāng)前，我國(guó)城市管理領(lǐng)域面臨著較多問題，主要表現(xiàn)為行政處罰主體偏多，導(dǎo)致執(zhí)法力量分散，執(zhí)法效力低下；執(zhí)法部門之間職能重復(fù)、交叉，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)相互推委，有利的搶著管、無(wú)利的誰(shuí)也不愿管；城市管理機(jī)構(gòu)繁多和執(zhí)法隊(duì)伍龐大，財(cái)政負(fù)擔(dān)重以及由此引發(fā)的亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象。這些問題既制約城市管理水平的提高，又損害執(zhí)法隊(duì)伍在人民群眾心目中的形象，嚴(yán)重影響著政府的公信力。解決這些問題最根本的出路就是適時(shí)對(duì)我國(guó)原有城市管理執(zhí)法體制進(jìn)行改革。相對(duì)集中行政處罰權(quán)就是其重要組成部分，也是新的大部制改革的重要表現(xiàn)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度是指在城市管理領(lǐng)域?qū)⑷舾蓚€(gè)行政主體的行政處罰權(quán)集中由一個(gè)行政主體行使，原有行政主體不得再行使已集中的行政處罰權(quán)制度。此法律依據(jù)主要是《行政處罰法》第16條之規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”。但真正大面積試點(diǎn)是自2002年8月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，決定正式授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市政府可直接決定開展相對(duì)集中行政處罰工作。至此，該項(xiàng)制度在全國(guó)得到了大面積的開展。到2007年，我國(guó)已有千余個(gè)地方政府實(shí)施了相對(duì)集中行政處罰權(quán)?？墒怯捎谖覈?guó)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定模糊，缺少相關(guān)實(shí)施細(xì)則，從而導(dǎo)致各個(gè)地方相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政主體設(shè)置、集中處罰范圍、集中行政處罰主體的縱向和橫向關(guān)系均出現(xiàn)了較多混亂。為了進(jìn)一步規(guī)范相對(duì)集中行政處罰權(quán)，完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)下一步立法，有必要對(duì)當(dāng)前相對(duì)集中行政處罰權(quán)的相關(guān)模式進(jìn)行比較，分析其各自的利弊得失，探究其在不同城市的適用性，從而為下一步做好這項(xiàng)工作打下基礎(chǔ)。

一、相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政主體設(shè)置比較

（一）行政主體設(shè)置性質(zhì)比較。當(dāng)前我國(guó)承擔(dān)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政主體性質(zhì)主要有兩種，一種是授權(quán)型集中模式。一種是委托型集中模式

授權(quán)型集中模式主要是指行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)或社會(huì)組織的權(quán)力來(lái)源是依據(jù)國(guó)務(wù)院的決定或國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府的決定。其特點(diǎn)有三：一是其依據(jù)國(guó)務(wù)院的行政決定或省級(jí)政府的行政決定；二是其主體是被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)，并有獨(dú)立的執(zhí)法資格，自己能承擔(dān)法律責(zé)任；三是其主體與原行使該行政檢查和處罰權(quán)的行政職能機(jī)關(guān)是一種配合協(xié)調(diào)關(guān)系，原行政機(jī)關(guān)不再行使行政決定中已劃出的行政處罰權(quán)。實(shí)踐證明，這種經(jīng)授權(quán)獲得相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政主體，將原分屬于各職能部門的行政處罰權(quán)集中統(tǒng)一行使，既能有效精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，又能解決交叉執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民的問題，其本身?yè)碛忻鞔_的行政執(zhí)法主體資格，特別是其權(quán)力來(lái)源有組織法和行政處罰法的保障，是一種最宜采用的模式。當(dāng)然，這種模式的最大不足主要是機(jī)構(gòu)改革面較大，阻力明顯，程序繁多?！斑@種模式要經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)人民政府決定，其程序較為復(fù)雜，但復(fù)雜的程序本身也是一種保障?！?/p>

委托型集中模式是指一個(gè)具有管理公共事務(wù)職能的組織，接受多個(gè)行政機(jī)構(gòu)或上級(jí)行政機(jī)構(gòu)的委托，在委托權(quán)限和范圍內(nèi)以委托機(jī)關(guān)名義代行委托機(jī)關(guān)的行政處罰職能的活動(dòng)。這種情況產(chǎn)生的原因主要有兩個(gè)方面：一方面，行使集中行政處罰權(quán)的特定執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部職能結(jié)構(gòu)決定了委托行政處罰權(quán)的存在；另一方面，如前所述，上述授權(quán)型集中模式程序繁多，時(shí)間跨度長(zhǎng)，有些地方為了提高效率，往往不愿采取授權(quán)型集中模式，而改為委托型集中模式，由原行政處罰機(jī)關(guān)把其城市管理的相關(guān)處罰權(quán)通過委托的方式委托給專門機(jī)關(guān)或組織來(lái)行使。委托型集中模式中，受委托組織的權(quán)力直接來(lái)源于行政機(jī)關(guān)的委托，因而程序簡(jiǎn)便，時(shí)間較短，成本較低，因而也較受歡迎。但如果其操作不當(dāng)，監(jiān)督不嚴(yán)，尤其是后一種原因產(chǎn)生的相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行使，缺陷更是顯而易見。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是執(zhí)法權(quán)威性大大折扣，如果在委托的過程中，委托程序不規(guī)范，委托結(jié)果公開性不夠，就會(huì)給行政處罰相對(duì)方產(chǎn)生執(zhí)法主體不合格，執(zhí)法組織亂處罰感覺，嚴(yán)重影響行政執(zhí)法的權(quán)威性，尤其是按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，本身就不能隨意委托的行政處罰權(quán)更是如此。二是行政處罰的規(guī)范性不夠。委托執(zhí)法本身是在農(nóng)村等地方不得已而為之的一種形式，如果這種形式被濫用，而又得不到很好監(jiān)督，會(huì)導(dǎo)致受委托組織濫用行政處罰權(quán)，為罰而執(zhí)法，嚴(yán)重影響政府的公信力，近幾年，在一些農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生群體性事件與此也有一定原因。三是行政處罰責(zé)任不明確。從理論上來(lái)看，受委托執(zhí)法所產(chǎn)生的后果應(yīng)由委托機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)，但在現(xiàn)實(shí)中，由于亂委托、濫委托的大量存在，委托執(zhí)法人員的素質(zhì)等原因，委托執(zhí)法機(jī)關(guān)和受委托執(zhí)法組織的職責(zé)很難分清，委托執(zhí)法機(jī)關(guān)也不愿意承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任，尤其在縣區(qū)一級(jí)，有些委托不是委托組織自己愿意的，而是縣區(qū)政府指令其必須委托更是如此。

（二）行政主體設(shè)置的方式比較。當(dāng)前，從相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式來(lái)看，主要有三種方式：

1.現(xiàn)有職能機(jī)關(guān)集中行使型。此模式的指導(dǎo)思想是重新組合各機(jī)關(guān)的職能，避免新設(shè)部門引起機(jī)構(gòu)膨脹，利用現(xiàn)有行政資源，提高行政效率。其主要做法是調(diào)整現(xiàn)有有關(guān)行政機(jī)關(guān)職能，確定一個(gè)行政機(jī)關(guān)作為集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)，加掛執(zhí)法隊(duì)伍的牌子，即一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，如青島、長(zhǎng)沙、深圳、合肥等城市基本采取這種模式。這種模式能減少機(jī)構(gòu)設(shè)置，有利于短時(shí)間實(shí)現(xiàn)處罰職能的轉(zhuǎn)換，但其弊端也是明顯的。行使集中行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)容易發(fā)生角色錯(cuò)位，其本身雙重職能及法律地位的附屬性難以保證集中行政處罰權(quán)的公正與效率。

2.現(xiàn)有職能機(jī)關(guān)下設(shè)機(jī)構(gòu)集中行使型。這種模式的特點(diǎn)在于實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)是現(xiàn)有職能機(jī)關(guān)的下設(shè)機(jī)構(gòu)集中行使，該機(jī)構(gòu)在管理體制上不具有獨(dú)立性，不是一級(jí)政府的獨(dú)立組成部門，而是作為一個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的、由該部門領(lǐng)導(dǎo)的下設(shè)機(jī)構(gòu)。此種模式的最大優(yōu)點(diǎn)也是不另設(shè)機(jī)構(gòu)，不增加行政編制，甚至執(zhí)法人員也不要太大變化，因而改革面較小，阻力也較小，但其“硬傷”也顯而易見。即使其行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)是經(jīng)過省級(jí)部門授權(quán)，也很容易讓人相信這是行政委托，而且由于是獨(dú)立行政機(jī)關(guān)的二級(jí)機(jī)構(gòu)，其處罰的獨(dú)立性和公正性令人產(chǎn)生懷疑。

3.新設(shè)專門機(jī)關(guān)集中行使。實(shí)踐中采取這一模式的城市較多，如廣州、大連、珠海、中山等城市。在得到國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府授權(quán)后，新增一個(gè)專門行政機(jī)構(gòu)來(lái)集中行使原由多個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán)，而且該機(jī)關(guān)大多作為市政府的組成部門，作為一級(jí)行政機(jī)關(guān)，原行政機(jī)關(guān)不得再行使相關(guān)的行政處罰權(quán)。應(yīng)該說(shuō)，這種模式是一種比較理想的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，它提高了行使集中行政處罰權(quán)的專門機(jī)構(gòu)的法律地位，使該機(jī)關(guān)集中精力實(shí)施好行政處罰權(quán)工作，從而提高行政處罰隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)，保證行政處罰的獨(dú)立性、公平性、專業(yè)性和權(quán)威性，同時(shí)，也使執(zhí)法責(zé)任更加明確、清晰。但其不足之處主要在于增加機(jī)構(gòu)，和當(dāng)前國(guó)家行政體制改革的大方向不相符，所以，較多地方在批準(zhǔn)成立綜合執(zhí)法局的同時(shí)，要求必須撤銷另外一個(gè)政府組成部分即是出于這種種考慮。

（三）行政主體設(shè)置的名稱比較。當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的地方，其承擔(dān)集中行政處罰權(quán)的組織名稱也各不相同，如北京、咸陽(yáng)、西安等城市采取的名稱是 “某某市城市管理綜合行政執(zhí)法局”；而杭州、溫州、廈門、大連、長(zhǎng)春、濟(jì)南、?？诘容^多城市采取的名稱是“某某市城市管理行政執(zhí)法局”；濟(jì)寧、三亞等少數(shù)城市采用的名稱是“某某市綜合行政執(zhí)法局”，把城市管理兩字去掉了；還有更少數(shù)城市如鄭州就叫“鄭州市行政執(zhí)法局”。當(dāng)然，名稱叫法雖然不同，但其承擔(dān)的集中行政處罰權(quán)基本相同，不過，從比較科學(xué)的名稱來(lái)看，還是稱“某某市城市管理綜合行政執(zhí)法局”比較合適，因?yàn)椤俺鞘泄芾怼卑哑涔茌牭姆秶缍ㄇ宄恕．?dāng)然，在當(dāng)前也有一種主張不要“城市管理”四字，因?yàn)殡S著城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)展加快，很多區(qū)縣已經(jīng)把綜合執(zhí)法工作延伸到鎮(zhèn)，所以完全沒有必要再限定為“城市管理”。但筆者以為，此項(xiàng)工作的開展主要還是為城市管理，暫時(shí)還是加上為好。而“綜合”兩字突出了其不同于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法。當(dāng)然，也有人提出“行政執(zhí)法”是否太籠統(tǒng)了一點(diǎn)，是否更細(xì)化比如叫“行政處罰局”，關(guān)于這點(diǎn)筆者認(rèn)為倒未必，行政處罰也是行政執(zhí)法的一種，如果太細(xì)了，彈性太小，不利于下一步可能把與行政處罰相關(guān)的其它的如行政檢查、行政強(qiáng)制等執(zhí)法權(quán)也吸收進(jìn)來(lái)，反而不科學(xué)。

二、相對(duì)集中行政處罰權(quán)的管理范圍比較

通過對(duì)全國(guó)絕大多數(shù)城市行政處罰權(quán)集中的范圍分析來(lái)看，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍主要有大集中模式和一般集中模式。大集中模式以北京和沈陽(yáng)為代表；而全國(guó)大部分城市都是一般集中模式。應(yīng)該說(shuō)，大集中模式集中比較徹底，凡是涉及到城市管理的行政處罰權(quán)基本上都進(jìn)行了集中，而且城市越大，需要集中的處罰范圍也越大，如北京市就集中了了包括市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、城市規(guī)劃、工商行政、公安交通、城市節(jié)水、停車管理、環(huán)境保護(hù)、施工現(xiàn)場(chǎng)、城市河湖、公用事業(yè)、導(dǎo)游業(yè)、市政、交通等14個(gè)方面。沈陽(yáng)市城管執(zhí)法局目前共行使14項(xiàng)職能，包括市容、市政、環(huán)保、園林綠化、房產(chǎn)、文化市場(chǎng)、人防工程建設(shè)、煤炭、建筑市場(chǎng)和施工管理、民政殯葬、公共事業(yè)、城市規(guī)劃、工商行政管理、公安交通管理。這種集中模式有其合理之處，把該集中的都進(jìn)行了集中，免得產(chǎn)生新的職能交叉、權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象。但其實(shí)施過程中阻力較大，需要磨合的時(shí)間也較長(zhǎng)。一般集中模式在目前比較普遍，現(xiàn)有絕大多數(shù)城市在相對(duì)集中行政處罰權(quán)的過程都采取這種模式，如《安徽省城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》就明確規(guī)定，相對(duì)集中行政處罰的范圍主要包括城市市容和環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理、環(huán)境保護(hù)、工商行政管理、公安交通管理及省人民政府決定調(diào)整的其他行政處罰權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，據(jù)筆者調(diào)查，安徽省大多數(shù)市、縣都只是集中前七項(xiàng)，而后一項(xiàng)彈性條款暫時(shí)都沒有集中。這種集中模式的優(yōu)點(diǎn)是集中范圍不大，涉及的處罰機(jī)關(guān)不多，而且集中的行政處罰大多是原單位也很難管理和處罰到位的職權(quán)，所以阻力較小，時(shí)間較短，協(xié)調(diào)難度不大。其不足是具體實(shí)施過程中容易產(chǎn)生新的職責(zé)交叉、權(quán)能模糊現(xiàn)象。也正是因?yàn)檫@個(gè)因素，所以在當(dāng)前較多地方，大都采取逐步過渡的形式，即先采取一般集中模式，經(jīng)過試點(diǎn)和時(shí)機(jī)成熟以及人們觀念上的逐漸接受，再向北京和沈陽(yáng)學(xué)習(xí)，開始較大范圍的集中行政處罰權(quán)。當(dāng)然，行政處罰權(quán)也不是越集中越好，有些不需要集中的集中了反而效果不好。

三、相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政主體縱向管理比較

目前，我國(guó)在中央和省一級(jí)還沒有設(shè)立承擔(dān)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，所以，縱向管理模式主要是指市、縣（區(qū)）、街道（鎮(zhèn)）這三級(jí)承擔(dān)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或其它社會(huì)組織之間的管理關(guān)系和管理方式。當(dāng)前，從相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的管理體制和運(yùn)作方式上看：

1.市區(qū)之間主要有市垂直型和市區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)型。市垂直領(lǐng)導(dǎo)型是指僅在市級(jí)設(shè)置行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)，這種權(quán)力全部集中在市級(jí)行政機(jī)關(guān)，其下屬的區(qū)、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要承擔(dān)管理任務(wù)，無(wú)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。這些機(jī)構(gòu)有時(shí)只能作為市級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的委托對(duì)行政違法行為進(jìn)行處罰，但不能成為行政處罰的主體。這一模式把集中的行政處罰權(quán)集中到市一級(jí)來(lái)行使，免除了區(qū)和街道的干擾，有利于規(guī)范行政執(zhí)法的行為，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，加強(qiáng)與其他相關(guān)執(zhí)法單位的協(xié)調(diào)。其不足是易導(dǎo)致基層執(zhí)法力度弱化，想管理的沒權(quán)管理，有權(quán)管理難以管理，看得見的管不著，有權(quán)管的看不見，削弱基層的積極性。一般來(lái)說(shuō)，中小城市可能比較適合這種模式。市區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)型是指市和區(qū)分別設(shè)立集中行政處罰機(jī)構(gòu)，各自都是獨(dú)立的法人，能用自己的名義行使行政處罰權(quán)，區(qū)一級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)接受區(qū)政府和上級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)。在這種模式下，區(qū)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是主要的執(zhí)法主體，承擔(dān)著絕大多數(shù)的城市行政處罰任務(wù)，市級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)只承擔(dān)著諸如跨區(qū)的、流動(dòng)的和重大違法的行政處罰任務(wù)，其更多的是對(duì)區(qū)行政執(zhí)法的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是把具體的執(zhí)法權(quán)下移，真正使想管的有權(quán)管，實(shí)踐中效果比較明顯，當(dāng)前絕大多數(shù)城市采取的都是這一模式，也比較適合大中城市。

2.市縣之間主要采取的是雙重領(lǐng)導(dǎo)型。這是因?yàn)槭锌h和市區(qū)的不同特點(diǎn)決定的?？h一般離市都有一定距離，而且市縣之間的關(guān)系本身就和市區(qū)之間的關(guān)系不一樣。在這種情況下，如果采取市垂直領(lǐng)導(dǎo)型是不能滿足縣里行政執(zhí)法的要求的，而且也會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法效率低下。當(dāng)然，縣綜合行政執(zhí)法仍然需要接受市綜合行政執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法監(jiān)督，執(zhí)法相對(duì)人如對(duì)縣綜合行政執(zhí)法的具體處罰不服，既可以向縣人民政府申請(qǐng)復(fù)議，也可以向上一級(jí)綜合行政執(zhí)法部門申請(qǐng)復(fù)議。

3.區(qū)街道（鎮(zhèn)）之間主要有兩種模式。一種是垂直領(lǐng)導(dǎo)型。如北京的海淀、石景山區(qū)、十個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣的監(jiān)察分隊(duì)（承擔(dān)集中行政處罰權(quán)）由大隊(duì)垂直管理，分隊(duì)的人財(cái)物都在大隊(duì)；另一種是雙重領(lǐng)導(dǎo)型。在這種模式下也有兩種情況，一種是分隊(duì)的人事管理權(quán)在大隊(duì)，而財(cái)物管理權(quán)在街道辦事處，如北京的崇文、宣武、豐臺(tái)區(qū)；另一種分隊(duì)人財(cái)物的管理權(quán)全部在街道辦事處，大隊(duì)只有對(duì)分隊(duì)工作的考核權(quán)，如北京的東城、西城和朝陽(yáng)區(qū)。

4.縣、鎮(zhèn)（根據(jù)我國(guó)相關(guān)組織法，鎮(zhèn)的管理屬于城市管理）之間主要有垂直領(lǐng)導(dǎo)型和雙重領(lǐng)導(dǎo)型。隨著我國(guó)縣級(jí)政府的發(fā)展和城鎮(zhèn)一體化的加快，越來(lái)越多的市、縣政府不僅開始考慮縣級(jí)政府所在地的行政執(zhí)法問題，而且也對(duì)較大的鎮(zhèn)、尤其是縣城周邊或市級(jí)周邊的鎮(zhèn)執(zhí)法進(jìn)行了謀劃，較多縣也進(jìn)行了綜合執(zhí)法的試點(diǎn)。從目前來(lái)看，主要有兩種模式，一種是縣級(jí)綜合行政執(zhí)法部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)在鎮(zhèn)的綜合行政執(zhí)法部門只是縣級(jí)執(zhí)法部門的派出機(jī)構(gòu)，人財(cái)物都在縣執(zhí)法部門。這種模式優(yōu)點(diǎn)在于能夠規(guī)范基層行政執(zhí)法，提高基層行政執(zhí)法人員素質(zhì)，改變執(zhí)法形象，其不足主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)執(zhí)法配合動(dòng)力不足，縣級(jí)財(cái)政力量欠缺，執(zhí)法成本增高。而雙重領(lǐng)導(dǎo)型主要是指鎮(zhèn)綜合執(zhí)法部門接受同級(jí)鎮(zhèn)人民政府和上一級(jí)綜合執(zhí)法部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，要么是財(cái)物由鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決，人由上級(jí)統(tǒng)一招考培訓(xùn)，要么是人由原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)執(zhí)法人員通過考試和培訓(xùn)，財(cái)物由上級(jí)解決。但不管哪種情況，業(yè)務(wù)統(tǒng)一由上級(jí)綜合執(zhí)法部門來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。

四、相對(duì)集中行政處罰權(quán)的橫向協(xié)作機(jī)制比較

城管執(zhí)法，實(shí)際上執(zhí)行的是其他行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。雖然城管與其他機(jī)構(gòu)之間的行政處罰職能通過授權(quán)或委托基本上分割的較為清楚、明確，但城管執(zhí)法的有效性依然需要依賴于相關(guān)職能部門的配合，如城管在執(zhí)法時(shí)遇到暴力抗法，則需要公安機(jī)關(guān)的配合和支持；再如，在一些違法情節(jié)的認(rèn)定上，需要通過檢測(cè)或勘驗(yàn)才能確定，還是需要原職能部門的協(xié)助。正因如此，各個(gè)地方都建立或創(chuàng)新了一些城管部門和其他機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。歸納起來(lái)，大致有以下幾個(gè)方面：

1.綜合行政執(zhí)法部門的上級(jí)部門協(xié)調(diào)制度。如北京市市政管理委員會(huì)負(fù)責(zé)本市城市市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、城市市容環(huán)境綜合整治工作，是北京市城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的直接上級(jí)機(jī)關(guān)，也是對(duì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。但從目前運(yùn)行情況來(lái)看，效果不很理想，原因有二：一是職責(zé)太多，對(duì)于城管執(zhí)法的部分無(wú)暇顧及，而且城管執(zhí)法比較繁難，不容易從中獲得較好的激勵(lì)。二是由于市政管理委員會(huì)地位仍然比較低，只是和其他機(jī)構(gòu)平行的一個(gè)行政機(jī)關(guān)，因而其協(xié)調(diào)功能很難得到有效發(fā)揮。

2.聯(lián)席會(huì)議制度。這種制度相比較前一種要好一些，它由不同的政府組成機(jī)關(guān)就相關(guān)執(zhí)法問題由政府主要領(lǐng)導(dǎo)召集的一種協(xié)調(diào)機(jī)制，其協(xié)調(diào)的地位相對(duì)較高，協(xié)調(diào)的作用較明顯。但其不足之處主要在于，行政執(zhí)法是一種常態(tài)工作，而聯(lián)席會(huì)議必定是會(huì)議形式，不可能經(jīng)常召開，在日常行政執(zhí)法過程中，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)管轄的事項(xiàng)繁多，多數(shù)事件均需要其他部門配合才可較好地解決，不可能每件事情都來(lái)召開聯(lián)席會(huì)議。

3.制度化的移送制度。這種機(jī)制應(yīng)該說(shuō)部分彌補(bǔ)了上述兩項(xiàng)制度的不足。這項(xiàng)制度要求，在制定相對(duì)集中行政處罰權(quán)的具體方案時(shí)，就明確規(guī)定各個(gè)相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法的過程中如何協(xié)作、如何配合。如其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在檢查或行政執(zhí)法的過程中發(fā)現(xiàn)可能需要給予行政處罰的，在固定的時(shí)間內(nèi)向綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)抄送，而綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政處罰的過程發(fā)現(xiàn)有其他違法的也及時(shí)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)抄送或報(bào)送。這種制度用規(guī)范性文件的形式進(jìn)行規(guī)定，并輔之以一定的行政責(zé)任追究，可能會(huì)解決絕大多數(shù)行政執(zhí)法問題。當(dāng)然，對(duì)極個(gè)別涉及面和單位比較多或者是重特大執(zhí)法案件，還是通過召開聯(lián)席會(huì)議，效果可能更好。

4.派駐員制度。所謂派駐員制度是指對(duì)某些事項(xiàng)非常需要另一單位在執(zhí)法過程中給予協(xié)助的，經(jīng)協(xié)調(diào)由協(xié)助單位派人專門駐扎在綜合執(zhí)法單位以便隨時(shí)進(jìn)行協(xié)助。這種制度主要針對(duì)公安機(jī)關(guān)派駐公安人員協(xié)助綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法，當(dāng)綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰的過程中，遇到行政相對(duì)方暴力抗法時(shí)，公安人員對(duì)違法者可能隨時(shí)按照治安處罰法給予處罰，從而維護(hù)綜合執(zhí)法部門執(zhí)法的威嚴(yán)。這種形式對(duì)于解決當(dāng)前綜合執(zhí)法一方面亂用人身自由處罰，而另一方面又經(jīng)常遇到暴力抗法，綜合執(zhí)法部門又無(wú)能為力現(xiàn)象有較好的效果。

應(yīng)該說(shuō)，自國(guó)務(wù)院2002年大面積開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作以來(lái)，整體效果還是比較明顯，但由于相關(guān)法律規(guī)定模糊，實(shí)施細(xì)則不配套，相關(guān)理論研究跟不上，導(dǎo)致各地在開展這種工作時(shí)好壞不一，不僅承擔(dān)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政主體設(shè)置不一、實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)領(lǐng)域不一，而且承擔(dān)綜合行政執(zhí)法的行政主體縱向和橫向管理機(jī)制和方式也是千差萬(wàn)別，從而導(dǎo)致實(shí)踐上效果也是良莠不齊。所以，在當(dāng)前，不管是為了規(guī)范綜合行政執(zhí)法行為，提高城市管理水平，提高政府公信力；還是為了提高理論認(rèn)識(shí)，完善相關(guān)法律法規(guī)，都有必要對(duì)其問題進(jìn)行更加深入研究。當(dāng)然，關(guān)于這項(xiàng)工作需要研究的還有很多，如綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部如何組建，其執(zhí)法人如何招錄，內(nèi)部如何培訓(xùn)，還應(yīng)該創(chuàng)新哪些工作方法，如何對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督等問題，都是需要深入研究的。

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Discussion and Analysis about Concentrated Administration Punishes Right Mode Comparesion

and its Adaptability

Abstract： The concentrationadministration punishment power is for resolving the current city administration to enforce the law to exist many problems an emollient raise the act， is an importance of the big department system reform to constitute the part.Since 2002， the our country already has up to thousand cities to carry out opposite concentration administration punishment power work.But because the law provision is misty， unqualified set of ordinance， this works to exist the more problem in the fulfillment. Pass the corpus constitution to the opposite and concentrated administration punishes the power， concentrate the punishment scope， manage lengthways and horizontal help to make etc. the mode carried on the thorough comparison， with the period opposite to norm concentration administration punishment power， the perfect and related lawmaking has the help， thus and betterly the norm administration enforce the law， promoting city develop， setting up the harmonious society.

Key words： main body of administration； domination area； portrait management； landscape orientation cooperation