摘要：關(guān)于我國縣鄉(xiāng)財政債務(wù)的規(guī)模、來源與構(gòu)成目前還未有完整的全國性統(tǒng)計。綜合國內(nèi)學(xué)者的調(diào)查結(jié)果及實地調(diào)查結(jié)果，認(rèn)為法定支出和專項配套等支出剛性增長、政府作為投資主體參與經(jīng)濟活動、地方政府短期行為是縣鄉(xiāng)債務(wù)的直接成因?？h鄉(xiāng)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重影響了縣鄉(xiāng)政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，使縣鄉(xiāng)政府無力提供農(nóng)村最基本的公共服務(wù)，支農(nóng)能力弱化，從而對農(nóng)村政治和社會的長期穩(wěn)定造成影響，因此有必要大力加強對縣鄉(xiāng)債務(wù)的管理。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)；財政負(fù)債；現(xiàn)狀；實證研究

中圖分類號：F127

文獻標(biāo)識碼：A

一、我國縣鄉(xiāng)財政負(fù)債規(guī)模

當(dāng)前，縣鄉(xiāng)財政負(fù)債率不斷擴大，負(fù)債面較廣、負(fù)債額度較大，達(dá)到歷史最高水平。對縣鄉(xiāng)的負(fù)債規(guī)模，國內(nèi)專家的觀點比較一致。早在2001年，北京大學(xué)教授平新喬將全國2000多個縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府1999年的財政赤字累加，算出全國縣及縣以下的財政虧空約達(dá)2100億元；根據(jù)一般情況下債務(wù)約為赤字5倍的規(guī)律，測算出中國縣鄉(xiāng)債務(wù)規(guī)模超過1萬億元。中國社科院財貿(mào)所財稅研究室主任楊之剛也曾用收入與債務(wù)之間的關(guān)系進行測算，通?？h鄉(xiāng)債務(wù)占財政收入的一半，2004年全國財政收入達(dá)2萬多億元，據(jù)此推算出縣鄉(xiāng)債務(wù)規(guī)模超過1萬億元。2004年財政部財政科學(xué)研究所所長賈康調(diào)查了幾個省的情況，發(fā)現(xiàn)一般省份都是幾百億的債務(wù)規(guī)模，有的則接近千億，按照中國有30多個省份來推算，就是萬億的規(guī)模。而根據(jù)里昂信貸證券對中國縣級政府負(fù)債情況的全面估計，認(rèn)為中國的縣級財政債務(wù)為3萬億元，占到當(dāng)年全國GDP的30％左右。2000年，借鑒漢娜的財政風(fēng)險矩陣，財政部確定了中國地方政府債務(wù)統(tǒng)計項目，要求各省市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照規(guī)定項目，每年自行上報債務(wù)數(shù)額，統(tǒng)計項目包括直接顯性債務(wù)和或有顯性債務(wù)。依據(jù)匯總的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，財政部確認(rèn)，中國縣鄉(xiāng)兩級政府的債務(wù)已高達(dá)5000多億元，每年以200億元的速度遞增。2003年6月25日，國家審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，中西部10個省、市的49個縣(市)截至2001年底累計債務(wù)達(dá)163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財力的2.1倍，平均每個縣(市)債務(wù)3.33億元。

在縣鄉(xiāng)負(fù)債中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債尤為嚴(yán)重。韓俊等調(diào)查的安徽省大馬鄉(xiāng)2001年財政累計凈負(fù)債達(dá)446.7萬元，馬坊鄉(xiāng)債務(wù)是556萬元，這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)占實際可支配財力的比重分別為295.4％和370％。再以湖南省為例，全省2000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的負(fù)債率達(dá)到88.2％，負(fù)債額度達(dá)到85.40億元，負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)有近乎一多半入不敷出，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至成了名副其實的“空殼”財政，在1999年就把2003年的財政預(yù)算吃完了。目前，全國這種空殼財政很多，即使在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，也普遍存在這種空殼財政。截至1999年底，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)36.4億元，而1998年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算只有55.44億元，體制內(nèi)的財力不足以安排教育費支出。從全國的情況看，2002年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政凈債務(wù)1770億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政平均凈負(fù)債400萬。(姜華、王宇東等，2005)在農(nóng)村稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)林特產(chǎn)稅后，一個鄉(xiāng)每年要籌集10萬元收入已屬不易，即使能夠籌集到，要全部用于還債，也得需40年才能還清。

二、縣鄉(xiāng)財政負(fù)債的來源及用途

(一)縣鄉(xiāng)財政負(fù)債的來源

1．縣本級財政負(fù)債的來源

關(guān)于縣鄉(xiāng)債務(wù)的來源與構(gòu)成目前還未有完整的全國性統(tǒng)計。關(guān)于縣級債務(wù)國內(nèi)學(xué)者關(guān)注度不高。作者在資料搜集過程中，見到關(guān)于縣本級負(fù)債系統(tǒng)的調(diào)查資料非常有限。根據(jù)有限的資料和作者實地調(diào)查的結(jié)果，縣本級債務(wù)主要包括：向上級借入的財政周轉(zhuǎn)金、國外金融機構(gòu)貸款、國內(nèi)金融機構(gòu)貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金借款、向部門借款、糧食風(fēng)險基金貸款、向個人借款等。

通過表1和圖1可看出，縣本級債務(wù)資金主要來自國內(nèi)外金融組織的貸款，兩項相加共占縣本級債務(wù)的35.73％；其次是國債轉(zhuǎn)貸金，占24.66％；第三為欠工程款，占12.02％。這三項合計占縣本級債務(wù)總額的72.41％。其他為向有關(guān)部門借款，占8.32％；財政周轉(zhuǎn)金，占7.30％；糧食風(fēng)險基金貸款，占5.78％；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金借款，占5.42％；個人借款，占1.07％。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債的來源

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)受到高度關(guān)注，很多專家學(xué)者做了大量的調(diào)查，根據(jù)這些調(diào)查結(jié)果可以了解到縣鄉(xiāng)債務(wù)來源與構(gòu)成的基本情況。2000年，韓俊等對襄陽縣所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的資金來源包括，銀行、信用社、農(nóng)村合作基金會、企業(yè)、單位、個人、農(nóng)戶等；朱鋼對龜山鄉(xiāng)等六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查，結(jié)果表明，財政借款、金融機構(gòu)借款、個人借款、欠工程款、拖欠干部和教師的工資、欠繳稅費是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要來源。2002年3月，根據(jù)國務(wù)院要求，財政部組織人員對安徽省太和縣化解債務(wù)情況進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)截止到2000年6月30日，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)余額累計達(dá)3.6億元，其中約一半是長期拖欠的機關(guān)事業(yè)單位人員工資；聯(lián)合國發(fā)展與計劃署研究員張曉波2003對甘肅省三縣九個鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進行過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均的負(fù)債在20萬至90萬元，債務(wù)成因主要是地方政府為中央專項轉(zhuǎn)移支付提供配套資金、投資建設(shè)交易市場，以及為完成稅費增長任務(wù)的借款等。根據(jù)作者對黑龍江省兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)金融機構(gòu)貸款、單位個人借款、欠發(fā)工資構(gòu)成被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級債務(wù)來源的絕大部分。盡管不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)來源有明顯的差異，但總體來說都包括以下各項：向上級財政的各類借款、向銀行和非銀行金融機構(gòu)的貸款和向企業(yè)、個人借款以及各項拖欠款。

通過表2和圖2可看出，金融機構(gòu)借款在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中的比重最高，為36.54％，其次是上級財政借款，為19.01％，第三為個人借款、有關(guān)部門借款和欠工程款。

(二)縣鄉(xiāng)財政負(fù)債的用途

1．縣本級財政負(fù)債的用途

縣級財政債務(wù)資金主要用于縣鄉(xiāng)的公共性支出、解決地方金融風(fēng)險、糧食風(fēng)險基金配套補貼和興辦縣鄉(xiāng)企業(yè)。公共性支出包括縣鄉(xiāng)的公路建設(shè)、興修農(nóng)田水利、污水處理、疾病預(yù)防等公共產(chǎn)品的支出，還包括超越本地財力，為了突出領(lǐng)導(dǎo)政績而建的形象工程，盡管財力不足仍然通過貸款等方式上項目，項目完成后又無力支付，最后只好大量拖欠工程款和拖欠民工工資。解決地方金融風(fēng)險主要是用于清理農(nóng)村合作基金會借款，因農(nóng)村合作基金會經(jīng)營不善無力兌付股金，縣級政府因此墊付大筆資金。糧食風(fēng)險基金配套補貼除中央承擔(dān)的部分外，地方政府需承擔(dān)配套資金。以吉林省農(nóng)安縣為例，該縣是全國著名的產(chǎn)糧大縣，在該省的糧食風(fēng)險基金總額中，中央承擔(dān)60％，地方配套40％(地方配套中縣級承擔(dān)45％)。以玉米為例，國有糧食企業(yè)每儲存保管1噸玉米，需要縣財政提供10.8元的糧食風(fēng)險基金配套。根據(jù)姜長云和陳秀山的調(diào)查，2002年11月，農(nóng)安縣為撥補需要其配套的糧食風(fēng)險基金，2001年縣財政局已從商業(yè)銀行貸款5284萬元，相當(dāng)于全縣財政總收入的23.7％。為給財政供養(yǎng)人員發(fā)工資，2002年，縣財政已拆借資金7000多萬元。在此情況下，當(dāng)年該縣還需要拿出5192萬元作為糧食風(fēng)險基金配套補貼。僅因承擔(dān)糧食風(fēng)險基金配套補貼，導(dǎo)致縣政府大量負(fù)債的現(xiàn)象，在其他糧食主產(chǎn)區(qū)大多是存在的。除此以外，糧食企業(yè)虧損補貼、農(nóng)村義務(wù)教育、彌補工資缺口等也是縣級債務(wù)資金的主要用途。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債的用途

通過表3和圖3可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級債務(wù)用途主要包括：公共性支出(辦公費用、提供修路、水利、防汛等公共產(chǎn)品)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、教育、利息、合作基金會等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的大部分是因為辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成的，占29.5％；農(nóng)村義務(wù)教育也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的重要用途，在債務(wù)用途中居第二位，占19.76％；提供其他農(nóng)村公共產(chǎn)品形成的債務(wù)居第三位，占19.68％；農(nóng)村合作基金會組織經(jīng)營失敗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為擔(dān)保方背上了大量的債務(wù)；巨額的債務(wù)每年需要支付利息，這也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府造成很大的債務(wù)壓力。

三、縣鄉(xiāng)財政負(fù)債的成因與影響分析

(一)縣鄉(xiāng)財政負(fù)債的成因

關(guān)于縣鄉(xiāng)債務(wù)的成因，國內(nèi)學(xué)者觀點各不一致。如韓俊認(rèn)為，稅源不足、收入上移、工資剛性增長、體制不順是其主要原因；李秉龍、張承義等認(rèn)為，盲目興辦企業(yè)、名目繁多的達(dá)標(biāo)活動形成的債務(wù)、高額的財稅任務(wù)是縣鄉(xiāng)債務(wù)的主要成因；賈康認(rèn)為，中國縣鄉(xiāng)財政困難主要源于制度缺陷，何成軍認(rèn)為，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟緩慢發(fā)展、各種法定支出和專項配套支出持續(xù)增長、國民收入總體上“重城市、輕農(nóng)村”分配偏向的背景是縣鄉(xiāng)債務(wù)的主要成因。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行財政體制不完善是縣鄉(xiāng)債務(wù)的根本成因。而支出剛性增長、政府作為投資主體參與經(jīng)濟活動、地方政府短期行為則是縣鄉(xiāng)債務(wù)的直接成因。

1．法定支出、政策性支出和專項配套支出剛性增長

我國有關(guān)法律規(guī)定，為體現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)、科技、教育和計劃生育等社會事業(yè)的重視，相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件規(guī)定這些事業(yè)支出的年增長幅度要高于地方一般預(yù)算支出的年增長率。對農(nóng)業(yè)、科技、教育和計劃生育等社會事業(yè)的投入，其收益要經(jīng)過較長時期才能得到回報，在短期內(nèi)卻造成了支出剛性增長，縣鄉(xiāng)財政收入無法滿足支出需求而形成負(fù)債。 。

有關(guān)上級部門對縣鄉(xiāng)政府規(guī)定了很多脫離實際達(dá)標(biāo)要求，如教育達(dá)標(biāo)、計劃生育達(dá)標(biāo)、衛(wèi)生達(dá)標(biāo)、調(diào)整工資、軍轉(zhuǎn)干部安置、學(xué)生畢業(yè)分配等政策性強制支出，這些支出都是硬性的，不辦不行，上級政府提出所謂的“一票否決制”，給基層財政造成極大壓力。在各種達(dá)標(biāo)升級活動的壓力下，縣鄉(xiāng)為完成任務(wù)，舉債辦了一些超越本級財力及群眾承受能力的工程及名目繁多的達(dá)標(biāo)升級活動。另外，財政專項支出項目配套多。例如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、中小學(xué)危房改造、國債項目、水利建設(shè)、公路建設(shè)等等，大部分都要求縣鄉(xiāng)財政按一定比例資金配套，項目爭取的越多，配套的也越多，而縣鄉(xiāng)政府很少考慮本地的配套能力，建設(shè)項目多多益善。從而使縣鄉(xiāng)財政處境尷尬，不堪重負(fù)。

2．政府作為投資主體參與經(jīng)濟活動

分稅制改革后，縣鄉(xiāng)政府財政收入減少，這促使縣鄉(xiāng)政府通過參與經(jīng)濟活動來獲取財政資源。但事實證明政府作為投資主體是低效率的。前些年，很多縣鄉(xiāng)都以直接籌措或企業(yè)借款鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)保的方式籌資、借款上項目辦了一批企業(yè)，這些企業(yè)先天發(fā)育不良，后天裝備技術(shù)落后、管理水平低，現(xiàn)多數(shù)停產(chǎn)關(guān)閉，致使縣鄉(xiāng)政府成為債務(wù)主體或負(fù)連帶責(zé)任。

3．地方政府短期行為

中國現(xiàn)行政治制度中對政府官員的政績考核往往只重視短期效果而不注重長期效果。一些縣鄉(xiāng)政府官員，為追求短期“政績”而犧牲經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。比如，一些縣鄉(xiāng)政府為了謀求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動城鎮(zhèn)化、開發(fā)市場招商引資等“政績”，推出一系列形象工程、獻禮工程、達(dá)標(biāo)升級工程，因缺乏調(diào)查研究，這些工程常常不得不中途進行調(diào)整，浪費了有限的人力、物力資源，使捉襟見肘的基層財政雪上加霜。

(二)縣鄉(xiāng)財政負(fù)債的影響

1．影響了縣鄉(xiāng)基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)確保基層政權(quán)的穩(wěn)定，一要保工資發(fā)放，二要保正常運轉(zhuǎn)，這兩個要求達(dá)不到，基層政權(quán)的問題就成為一句空話。(2005，韓俊)而目前縣鄉(xiāng)財政很難確保工資的正常發(fā)放和機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，這種現(xiàn)象在欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)尤甚。工資問題突出表現(xiàn)一是不能足額發(fā)放；二是不能按時發(fā)放，經(jīng)常拖欠。2002年，審計署對中西部10個省、市的49個縣(市)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截止2002年9月，有42個縣(市)累計欠發(fā)國家規(guī)定的工資18億元(其中當(dāng)年1－9月新欠1.32億元)，是1998年底欠發(fā)金額的3倍多。

2000年全國2000多個縣級預(yù)算單位中有276個縣財政供養(yǎng)人員人均可用財力在6000元以下，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)的財政收入只夠維持其人員經(jīng)費和簡單的公務(wù)支出，很多縣支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)很低，公用經(jīng)費每人每年只有幾百元，修繕購置費基本不作安排。以國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部調(diào)查的青海徨中縣為例，2000年全縣公安系統(tǒng)的公務(wù)費只有7萬元，而每年維持公安系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)至少需要100萬元，公安局只能靠罰沒收入維持運轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費支出主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能機構(gòu)的各項經(jīng)費支出以及維護農(nóng)村社會秩序所發(fā)生的農(nóng)村治安費用。在目前政府職能還沒轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革沒有到位之前，農(nóng)村稅費改革的實施，無疑給了靠預(yù)算外收費來維持運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)致命的一擊。農(nóng)村稅費改革“革”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)收費的“命”，日后如何保證足夠的資金維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)便成了一大難題。

2．縣鄉(xiāng)政府無力提供農(nóng)村最基本的公共產(chǎn)品

由于財政困難，在保證工資發(fā)放和運轉(zhuǎn)后，縣鄉(xiāng)政府已無財力干其他事情。甚至形成政府運轉(zhuǎn)支出擠占公共建設(shè)支出的局面。其所承擔(dān)的社會基本保障職能和公共職能根本無法實現(xiàn)，一些縣鄉(xiāng)大量擠占?？睢⑼锨饭こ炭?，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。在基本生活設(shè)施方面，全國83％的村不能飲用自來水，13％的村不通公路，交通設(shè)施落后，距汽車站20千米以上的村占34％，53％的村不通電話；在醫(yī)療社會保障方面，占全國人口70％的農(nóng)村只占有全國20％的醫(yī)療資源，農(nóng)村社會保障仍然是以國家救濟和鄉(xiāng)村集體福利事業(yè)為重點，除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險進行改革以外，他社會保障項目基本上沒有建立起來；在科教方面，農(nóng)業(yè)科技對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持乏力，農(nóng)產(chǎn)品科技含量低，農(nóng)村義務(wù)教育沒有得到實質(zhì)性實施，邊遠(yuǎn)地區(qū)失學(xué)兒童存在；在環(huán)境方面，由于濫砍濫伐、過渡放牧，我國90％的草地己經(jīng)或正在退化，大量農(nóng)藥化肥的使用造成土地堿化程度過高，我國人均耕地為0.11公頃，有1／5耕地受到污染，直接威脅到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，很多設(shè)施嚴(yán)重老化失修，已日漸成為影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大制約因素，我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)水利工程設(shè)施大多是20世紀(jì)五六十年代修建的，其中大部分已經(jīng)年久失修，功能老化，配套設(shè)施不全，農(nóng)業(yè)保障功能大大下降，在全國8.2萬多座大中型水庫中約有1／3帶病運行，60％的排灌工程設(shè)施需要維修，許多河道淤積，防洪排澇能力減弱，據(jù)調(diào)查，20世紀(jì)90年代由于水利設(shè)施老化，全國農(nóng)田灌溉面積每年減少33萬多公頃。

3．對農(nóng)村政治和社會的長期穩(wěn)定造成影響

現(xiàn)行體制下，如沒有上級財政的支持，巨額的縣鄉(xiāng)債務(wù)是難以輕易消除的，縣鄉(xiāng)政府為維持運轉(zhuǎn)必將變相地向農(nóng)民伸手，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。從而將縣鄉(xiāng)政府推向同農(nóng)民對立的地位，促進城鄉(xiāng)基層社會矛盾的尖銳化和擴散化，激發(fā)社會惡性事件的產(chǎn)生和社會不穩(wěn)定現(xiàn)象的蔓延。據(jù)調(diào)查，凡是赤字、負(fù)債過重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，干群關(guān)系都比較緊張，干部威信普遍下降，基層政權(quán)各項工作阻力重重。在各種媒體報道中不難看到一些地方因為干部強行向農(nóng)民收費致使矛盾激化的事例。

綜上所述，沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)已對農(nóng)村政治、經(jīng)濟和社會造成很大的影響，因此必須積極采取措施深化縣鄉(xiāng)財政負(fù)債管理改革，在改革的過程中，要首先化解處理存量債務(wù)，要按照“誰收益、誰負(fù)擔(dān)、誰欠債、誰還款”的原則，將債務(wù)落實到各債務(wù)單位和個人，采取有針對性的強制措施，全面、徹底地清理到期債務(wù)；其次要對積極探索與本地經(jīng)濟水平接近的債務(wù)控制指標(biāo)，嚴(yán)格控制債務(wù)總量；第三建立地方公債制度是加強縣鄉(xiāng)債務(wù)管理的長效機制。

(責(zé)任編輯：櫻 紫)