摘要：在中國的兩輪基礎(chǔ)設(shè)施投資浪潮中，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體都具有局限性。第一輪多為外商投資者，往往要價(jià)過高和偏好發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)營性項(xiàng)目；第二輪多為國有企業(yè)，法人缺位、經(jīng)營管理效率不佳很大程度上抑制了特許經(jīng)營模式本身的優(yōu)勢。因此，有必要分析經(jīng)濟(jì)市場中的另一重要主體——民營企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中的發(fā)展前景，并通過SWOT分析一般情況下民營企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會和威脅，為民營企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了可參考的決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：民營企業(yè)；基礎(chǔ)設(shè)施；SWOT；特許經(jīng)營

中圖分類號：F276.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

所謂公共基礎(chǔ)設(shè)施，主要是指具有自然壟斷性質(zhì)的城市公共交通、城市公用事業(yè)、公路、鐵路、航空、管道、通訊、電力等設(shè)施。我國對基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期實(shí)行壟斷經(jīng)營的政府管制體制，主要表現(xiàn)為由政府直接投資、直接委派企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、直接定價(jià)、統(tǒng)付盈虧和企業(yè)不存在經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。這種政企合一的體制曾經(jīng)在一定歷史時(shí)期發(fā)揮過相當(dāng)?shù)姆e極作用，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、競爭性領(lǐng)域改革的成功推進(jìn)以及自然壟斷行業(yè)技術(shù)的進(jìn)步和變化，這種高度集中的政府管制體制的弊端日益明顯。單靠國家財(cái)政撥款已經(jīng)不能滿足社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大需求，大量發(fā)行國債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又會加大政府投融資的風(fēng)險(xiǎn)和償債壓力。特許經(jīng)營作為一種新興的投資方式，可以有效地為自然壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入競爭，在中國有著很大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

一、中國的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展

特許經(jīng)營已于20世紀(jì)80年代中期被引入我國的電廠、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，其中以BOT(Build-Operate-Transfer)方式運(yùn)作的項(xiàng)目居多。1988年投入使用的深圳沙角B電廠被認(rèn)為是中國最早的帶有有限追索性質(zhì)的BOT項(xiàng)目，但是由于當(dāng)時(shí)中國政府缺乏BOT的經(jīng)驗(yàn)，該項(xiàng)目運(yùn)行操作尚有不規(guī)范之處，政府和銀行承擔(dān)了過多的風(fēng)險(xiǎn)。1995年國家計(jì)委將廣西來賓B電廠確定為中國政府批準(zhǔn)的第一個(gè)規(guī)范化的BOT投資方式試點(diǎn)項(xiàng)目，總投資為6.16億美元。在來賓B項(xiàng)目成功試點(diǎn)之后，四川成都自來水六廠B廠等項(xiàng)目又陸續(xù)被批準(zhǔn)進(jìn)行BOT試點(diǎn)，從此中國的特許經(jīng)營運(yùn)作開始逐漸規(guī)范并有了一定的發(fā)展。之后，由于中國政府實(shí)施積極的財(cái)政政策，將大量國債資金投放于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，以及中央政府清理地方政府各種違規(guī)外商投資項(xiàng)目，到20世紀(jì)末，第一輪基礎(chǔ)設(shè)施投資浪潮已趨于平靜。

步入21世紀(jì)后，中國的經(jīng)濟(jì)依舊持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸限制再次凸顯出來，能源、交通及其他公用設(shè)施的短缺，單靠政府的財(cái)政力量無法滿足所需的巨額投資，因此又給民間資本以特許經(jīng)營模式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)提供了良好的契機(jī)。王亦丁聲稱“新一輪的BOT已是熱火烹油，誰將會成為新一輪BOT的主角?市場化的國營公司是主力”。僅在北京地區(qū)，以PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目就包括了總投資153億元的地鐵四號線、總投資3.75億元的盧溝橋污水處理廠一期工程、總投資7.5億元的高安屯生活垃圾焚燒廠和總投資額1.33億元的亦莊路東新區(qū)燃?xì)馓卦S經(jīng)營項(xiàng)目等。

據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，從1990～2006年中國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中有私營部門參與的項(xiàng)目共有672個(gè)，總投資額達(dá)905億美元。然而在上述兩輪投資浪潮中，不難發(fā)現(xiàn)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目投資人存在著局限性。在第一輪浪潮中，外商投資者占主要部分，但是外資投資者往往要價(jià)過高和偏好發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)營性項(xiàng)目，這種情況限制了中國城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的外資引進(jìn)，也影響了基礎(chǔ)設(shè)施投資市場的平衡；而第二輪浪潮中，國有企業(yè)依托與政府溝通、議價(jià)能力和在資本市場的優(yōu)勢，在新一輪浪潮中起著至關(guān)重要的作用，但是由于國有企業(yè)的法人缺位，經(jīng)營管理效率不佳，很大程度上抑制了特許經(jīng)營模式本身的優(yōu)勢。

因此，有必要對經(jīng)濟(jì)市場上另外一個(gè)重要主體——民營企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中的發(fā)展前景開展進(jìn)一步調(diào)查研究，討論民營企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)所具備的優(yōu)勢和劣勢，以及面臨的機(jī)會和威脅(Strength-Weakness-Opportunity-Threat，SWOT)。

二、民營企業(yè)的優(yōu)勢分析

從企業(yè)的發(fā)展角度考慮，民營企業(yè)的技術(shù)和管理方法先進(jìn)，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中引入民營企業(yè)可以提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率，促進(jìn)本土企業(yè)水平的提高和金融資本市場的發(fā)展。同時(shí)，為了降低項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營過程中所帶來的風(fēng)險(xiǎn)和獲得較多的利潤回報(bào)，民營企業(yè)必然要求較高的職工和管理者素質(zhì)，只有在這些高素質(zhì)人才的帶領(lǐng)下，才能帶動企業(yè)迅速發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。相對于國有企業(yè)而言，民營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)更為清晰。因此，民營企業(yè)在運(yùn)作中的能動性更強(qiáng)，決策更為自主，更能積極采取措施降低制造/運(yùn)營成本和主動尋求創(chuàng)新。

從企業(yè)的組織架構(gòu)角度考慮，民營企業(yè)的企業(yè)制度、法人治理結(jié)構(gòu)相對比較完善，經(jīng)營方式趨于現(xiàn)代化，產(chǎn)業(yè)鏈條逐步延伸。文化部在一次關(guān)于民營文化企業(yè)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查的300家民營文化企業(yè)中，設(shè)立董事會、股東大會、監(jiān)事會的企業(yè)所占比重分別為51.0％、31.3％、17.7％。“新三會”的設(shè)立，使民營文化企業(yè)的法人治理機(jī)構(gòu)漸趨完善，有助于形成權(quán)責(zé)明確、相互制衡和相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，有助于企業(yè)管理的科學(xué)化和民主化。

相比國有企業(yè)和外資企業(yè)，民營企業(yè)體制相對更為靈活，市場靈敏度更高，市場適應(yīng)能力更好。國有企業(yè)由于經(jīng)營戰(zhàn)線長、涉及范圍廣，遇到緊急情況進(jìn)行變更的成本就更大，而民營企業(yè)因所受限制較少，變更的靈活度會更好。另外，民營企業(yè)所涉及的利益更為直接，在利益的直接驅(qū)使下，對市場的關(guān)注程度更高，市場靈敏度也更高。這種及時(shí)的關(guān)注又帶來及時(shí)的變化，使得民營企業(yè)的運(yùn)作時(shí)時(shí)隨著市場的晴雨表在改變，適應(yīng)能力也會更好。文化部的研究中也有類似觀點(diǎn)：民營文化企業(yè)憑借體制靈活、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、適應(yīng)市場能力強(qiáng)等優(yōu)勢，在繁榮活躍文化市場、擴(kuò)大社會就業(yè)、促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面起著越來越重要的作用。

除此之外，黃宏生在演講時(shí)也提到了民營企業(yè)的十大優(yōu)勢，其中還包括市場競爭經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)與銷售方式符合國情、資源運(yùn)用能力強(qiáng)等優(yōu)勢。經(jīng)過多年磨練，民營企業(yè)已練出了一副錚錚鐵骨，積累了豐富的市場競爭經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，民營企業(yè)能通過強(qiáng)大的適合中國國情的銷售方式和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)從而達(dá)到資源充分的運(yùn)用，這些都為民營企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資提供更大的便利性。

三、民營企業(yè)的劣勢分析

當(dāng)然，民營企業(yè)本身也具有一定的局限性。首先，我國許多民營企業(yè)始終做不大，其中決策失誤是一個(gè)很重要的原因。民營企業(yè)難以把握新領(lǐng)域市場、技術(shù)、產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營方向，選擇時(shí)往往帶有較大的盲目性和投機(jī)性。因此，民營企業(yè)投資的啟動問題很關(guān)鍵，我國目前正逐步放開公共事業(yè)領(lǐng)域，必須要加大對民間投資的指導(dǎo)力度，避免其盲目投資和重復(fù)建設(shè)。

PPP(Public-Private Partnership)項(xiàng)目由于參與者眾多，合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜，容易缺乏一個(gè)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，原因在于各參與方容易以各自的利益為重，使得彼此之間的利益沖突在所難免，因此民營企業(yè)將面臨著組織機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)能力不足的挑戰(zhàn)。而在企業(yè)素質(zhì)方面，李兵對阻礙民營企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的問題作了總結(jié)，包括：企業(yè)規(guī)模小、結(jié)構(gòu)散、聚合度低、整體競爭力不強(qiáng)、部分經(jīng)營者發(fā)展觀念/戰(zhàn)略淡薄和經(jīng)營行為不規(guī)范等。盡管經(jīng)濟(jì)市場中也存在已經(jīng)做大做強(qiáng)的民營企業(yè)，但是這些企業(yè)往往也沒有經(jīng)營公共事業(yè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

從投資空間角度考慮，由于國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)目前還不太理想，民間資本的投資空間還比較狹窄。這主要表現(xiàn)在國有企業(yè)戰(zhàn)線冗長，幾乎分布于所有一般競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，許多地方國有企業(yè)經(jīng)營效益差卻占著位置，限制了民間投資的進(jìn)入。而且，一些地方政府利用各種壟斷形式，比如地方壟斷、產(chǎn)業(yè)壟斷等，不適當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)當(dāng)?shù)貞K淡經(jīng)營的國有企業(yè)而限制民間投資。這些因素也導(dǎo)致了民營企業(yè)與政府關(guān)于定價(jià)等關(guān)鍵問題的談判能力不足，相比國有企業(yè)所花的時(shí)間更長，成本更高。從融資角度出發(fā)，融資困難是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域啟動和擴(kuò)大民間投資的主要障礙之一。在李兵關(guān)于阻礙民營企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的因素調(diào)查中，“融資不暢”是排在第二位的阻礙因素，它獲得的分值相當(dāng)高。盡管1998年以來，政府為了擴(kuò)大民間投資頒布了相關(guān)政策，要求銀行增加向中小企業(yè)的貸款額度，但仍然存在抵押擔(dān)保難、跟蹤監(jiān)督難和債權(quán)維護(hù)難等問題，民營企業(yè)獲取信貸資金還受到較大限制。另外，民營企業(yè)本身的高資產(chǎn)負(fù)債率也進(jìn)一步限制了融資的開展。

此外，從近年來發(fā)標(biāo)的幾個(gè)項(xiàng)目看，參與投標(biāo)和中標(biāo)者多為市場化的國營企業(yè)。雖然民營企業(yè)已在其他行業(yè)領(lǐng)域有所作為，市場競爭經(jīng)驗(yàn)也在逐漸積累，但是在公共事業(yè)領(lǐng)域，運(yùn)用特許經(jīng)營等模式的經(jīng)驗(yàn)卻非常少，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的認(rèn)識具有一定的局限性。

四、民營企業(yè)的機(jī)會分析

綜上，20世紀(jì)末我國正進(jìn)入城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期，急需大量的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了擺脫過大的財(cái)政壓力，更好地滿足城市化對我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量和速度的要求，政府逐漸開始引入民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并相繼出臺了一系列的法律和政策，為民營企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了基本條件。2003年10月“北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法”和2006年9月“北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例”的施行、2004年5月建設(shè)部“市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法”的實(shí)施和2005年2月國務(wù)院“關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見”的發(fā)布等，這些條例和法規(guī)的出臺一定程度上降低了民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壁壘，明確了民間資本在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供服務(wù)的制度，進(jìn)一步推動了公用事業(yè)的市場化進(jìn)程。

上述政策性因素是刺激民營企業(yè)介入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主導(dǎo)因素，除此之外，國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府財(cái)政壓力、政府管理/運(yùn)營效率低等也是重要的影響因素。孫宏微在BOT融資的SWOT論述中指出國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、人民生活的進(jìn)一步提高是民營企業(yè)介入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的誘因，人民生活水平的提高加大了對基礎(chǔ)設(shè)施的需求水平，政府就需要提供更多的資金來滿足這一部分的增長需求。類似地，王藝紅也指出公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求擴(kuò)大和政府的財(cái)政壓力也是激勵民營企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的動力。就民營企業(yè)本身而言，當(dāng)前關(guān)于非公有制資本投融資的政策變化、民營企業(yè)社會地位得到認(rèn)可等，這些都是民營企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的良好機(jī)會。

另外，民營企業(yè)積極應(yīng)用特許經(jīng)營模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可將政府從許多微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)中解脫出來，從而使得政府主要承擔(dān)對基礎(chǔ)設(shè)施未來需求的預(yù)測和總體布局規(guī)劃，制訂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長期計(jì)劃，并消除市場的盲目性。公共部門與民營企業(yè)各司其職，為提高基礎(chǔ)設(shè)施投資效率打下基礎(chǔ)，真正發(fā)揮出公私合營模式的自身優(yōu)勢。目前，這種融資模式在世界范圍內(nèi)已經(jīng)得到了較為廣泛的應(yīng)用，這些成功的經(jīng)驗(yàn)對于國內(nèi)民營企業(yè)來說也是一個(gè)機(jī)會，通過對這些實(shí)際案例的學(xué)習(xí)，可以避免走很多彎路。

五、民營企業(yè)的威脅分析

但是，同樣也要看到由于國內(nèi)民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各方面機(jī)制不健全和不成熟，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也面臨著很多的威脅因素。李兵在分析國內(nèi)民營企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的時(shí)候，從現(xiàn)存體制、政府行為等角度對影響民營企業(yè)介入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的外部因素進(jìn)行了歸納，其中權(quán)益保障障礙是最關(guān)鍵的因素。吳海西在鐵路建設(shè)的BOT分析中也提到了目前我國相關(guān)立法尚不健全，缺乏統(tǒng)一適用的調(diào)整BOT投資的規(guī)范性法規(guī)，管理體制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系不健全，以及相關(guān)人才匱乏等問題。這些與現(xiàn)存體制和政府行為相關(guān)的阻礙因素包括：法律變更、項(xiàng)目審批繁雜、法律法規(guī)不完善、權(quán)益保障障礙、地方保護(hù)壁壘、部門壟斷、社會服務(wù)體系不完善、觀念障礙、所有制歧視等。

除了上述政策環(huán)境以外，經(jīng)濟(jì)宏觀環(huán)境和特許經(jīng)營模式在中國的應(yīng)用現(xiàn)狀等方面也存在著一些潛在的威脅。在Zhang關(guān)于PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中應(yīng)用的研究中發(fā)現(xiàn)，社會公眾對項(xiàng)目的反對、項(xiàng)目參與限制過多、招標(biāo)過程中缺乏競爭和透明度等因素是阻礙該模式成功應(yīng)用的重要因素。其他與特許經(jīng)營模式相關(guān)的阻礙因素還包括項(xiàng)目合同處理耗時(shí)冗長、各參與者責(zé)任界定困難等。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特許經(jīng)營期往往長達(dá)20～30年，利率反常、匯率反常、通貨膨脹率反常等因素也是必須考慮的重要因素。

六、小結(jié)

隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸限制再次凸顯出來，單靠政府的財(cái)政力量無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的巨額投資，政府正積極地引進(jìn)民間資本投資。筆者在詳盡的文獻(xiàn)閱讀基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)了民營企業(yè)在發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目將面臨的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會和威脅(SWOT)。要說明的是，筆者討論的是一般情況下民營企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的SWOT，而民營企業(yè)參差不齊，不同地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目也不盡相同，因此民營企業(yè)在決定投資于某一具體基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前，可以識別出自身在該項(xiàng)目中的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會和威脅，并據(jù)此決定是否投資該項(xiàng)目以及制定具體的投資策略。

責(zé)任編輯：張淑蓮