國務(wù)院1999年1月批轉(zhuǎn)教育部的《面向二十一世紀(jì)教育振興行動計(jì)劃》中指出：“積極穩(wěn)步發(fā)展高等教育，到2000年高等教育入學(xué)率達(dá)到11%左右，到2010年高等教育規(guī)模有較大擴(kuò)展，入學(xué)率接近15%?！钡谡母深A(yù)和主導(dǎo)下，從1999年開始連續(xù)幾年的擴(kuò)招，高等教育毛入學(xué)率很快躍升，到2002年達(dá)到了15%，比原定2010年的目標(biāo)提前了8年。這種跨越式的發(fā)展一方面實(shí)現(xiàn)了我國高等教育大眾化的發(fā)展目標(biāo)，但是另一方面導(dǎo)致我國高等教育發(fā)展過程的問題，使我國的高等教育發(fā)展陷入一種困境。這些問題，國家教育部門及相關(guān)學(xué)者及時回應(yīng)市場需求和民眾需要，制定了一系列制度修補(bǔ)的政策措施，包括大力發(fā)展民間教育，引入社會資金辦學(xué)，廣泛開展教育評估，這些修補(bǔ)措施一定程度上解決了我國高等教育的表象問題。

克拉克從正規(guī)控制壟斷和組織形式壟斷兩個維度，把國家協(xié)調(diào)管理高等教育的正規(guī)體制分為四種類型：國家控制單軌型、國家控制多軌型、國家和地區(qū)控制多軌型、公私立控制多軌型。很顯然，我們國家是一種國家控制的單軌型高等教育體系。在這種體系之下，我們國家的高等教育大眾化主要是政府主導(dǎo)推動的結(jié)果。高等教育制度的創(chuàng)新主要是一種強(qiáng)制性制度變遷。這種制度變遷是由政府命令和法律引入實(shí)現(xiàn)的，他的主體是國家和政府。借鑒西方國家高等教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，要想從根本上改變我國當(dāng)前高等教育發(fā)展過程中的問題，必須進(jìn)行制度變革和創(chuàng)新，構(gòu)建多軌型的高等教育體制。具體到構(gòu)建這種體制的路徑，筆者認(rèn)為，當(dāng)前的制度修補(bǔ)所生發(fā)的制度空間為制度創(chuàng)新和變革提供了有效的地帶，而社會主義市場經(jīng)濟(jì)則是構(gòu)建這種體制的動力和制度基礎(chǔ)。

一、西方國家高等教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

西方發(fā)達(dá)國家的高等教育大眾化是一個在其自身經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、社會不斷進(jìn)步的過程中自發(fā)生成的。政府很少直接主導(dǎo)高等教育大眾化的過程，只是在其過程中承擔(dān)一定的社會服務(wù)功能。其在高等教育大眾化過程中相關(guān)配套的措施與制度的制定與完善是一個漸進(jìn)的過陳，其制度創(chuàng)新模式是一種誘致性制度變遷。其現(xiàn)行政策對已有政策的變更替代，是由個人或群體在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行的。本文將考察美日兩大不同大眾化道路的例子。

美國是世界上第一個進(jìn)入大眾化高等教育階段的國家。二十世紀(jì)之前，美國的高等教育中私立教育大學(xué)占主導(dǎo)地位。那時候是典型的精英化教育模式，高等教育毛入學(xué)率不足3%。隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了回應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)對不同類型、不同層次人才的需要，從十九世紀(jì)末開始美國開始大力推動高等教育大眾化。1862年國會通過《莫里爾法案》，大力發(fā)展“贈地學(xué)院”，進(jìn)入20世紀(jì)之后，美國又開始大力發(fā)展“社區(qū)學(xué)院”，隨后又推動公立的州立大學(xué)的擴(kuò)展，這些措施讓美國高等教育入學(xué)機(jī)會大量增加，規(guī)模迅速擴(kuò)大，到1950年高等教育毛入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到14.3%，1971年更是上升到35.3%，美國進(jìn)入了高等教育大眾化階段。值得一提的是，美國的高等教育大眾化發(fā)展沖擊其本國的精英教育，以哈佛、耶魯為首的一批院校依然實(shí)行嚴(yán)格的精英教育。

和美國的情況有點(diǎn)不同，日本的高等教育大眾化過程更多的是通過發(fā)展短期大學(xué)和私立高等教育實(shí)現(xiàn)的，私立高等學(xué)校的學(xué)生占接受高等教育學(xué)生的比重為71.5%。這其中的原因不難理解，日本是一個專制主義色彩比較濃厚的國家，在精英化教育階段，各高等院校由政府支持并被政府控制，而政府有限的資源又只能支持精英教育。面對大眾化的時代潮流，政府只能引入社會資金辦學(xué)，推動私立院校發(fā)展，來推動高等教育大眾化的發(fā)展。

二、無差別型的內(nèi)涵式發(fā)展：當(dāng)前我國高等教育發(fā)展的困境

高等教育規(guī)模的迅速擴(kuò)張通常有兩種途徑，一方面來源于精英大學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，另一方面則來源于非大學(xué)部門和機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建。我們可以把通過增設(shè)新的大眾型高等教育機(jī)構(gòu)來擴(kuò)大高等教育的總體規(guī)模，實(shí)現(xiàn)高等教育量的擴(kuò)張，稱為“外延式”發(fā)展；通過挖掘現(xiàn)有的精英教育系統(tǒng)潛力，提高其內(nèi)部效率，以擴(kuò)大招生數(shù)量來實(shí)現(xiàn)高等教育總體規(guī)模的擴(kuò)大，稱為“內(nèi)涵式”發(fā)展。許多國家高等教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明：在大眾化過程中，高等教育系統(tǒng)內(nèi)部的分化程度會提高，一部分高等學(xué)校繼續(xù)保持一定規(guī)模的精英教育，占據(jù)高等教育系統(tǒng)的頂端。與此同時，地方性的高等學(xué)校、職業(yè)性的高等學(xué)校和短期高等學(xué)校會得到快速發(fā)展，成為實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化的主要力量。但在中國，自1999年以來，我國受高等教育的人數(shù)成倍地增長，僅3年連續(xù)擴(kuò)招就實(shí)現(xiàn)了一倍的增長。可以說，我國高等教育大眾化主要是通過挖掘現(xiàn)有學(xué)校的潛能，提高現(xiàn)有學(xué)校的內(nèi)部效率，以擴(kuò)大現(xiàn)有學(xué)校的招生數(shù)量來實(shí)現(xiàn)高等教育，總體規(guī)模的擴(kuò)大，走的是“內(nèi)涵式”的發(fā)展之路。同時由于我國高等教育大眾化是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行，各高等學(xué)校的辦學(xué)模式、人才培養(yǎng)規(guī)格、教育教學(xué)形式基本一致，各學(xué)校所開設(shè)的專業(yè)及教學(xué)條件以至收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也大致相同，學(xué)校之間無差別，呈現(xiàn)出的“大眾化”的高等教育只是比“精英化”的高等教育數(shù)量上增多。目前，我國高等學(xué)校存在著定位無序、發(fā)展方向單一等無差別的情況。其結(jié)果必將是：一方面精英教育受大眾化教育的沖擊，辦學(xué)力量、教育資源分散，導(dǎo)致教育質(zhì)量下降；另一方面，大眾化高等教育培養(yǎng)目標(biāo)錯位，培養(yǎng)的學(xué)生理論水平不如重點(diǎn)大學(xué)培養(yǎng)的本科生，實(shí)踐操作能力又不能滿足社會的需要，造成了畢業(yè)學(xué)生就業(yè)難中的結(jié)構(gòu)性失業(yè)。

三、制度修補(bǔ)：當(dāng)前高等教育發(fā)展的路徑選擇

高等教育大眾化過程中出現(xiàn)的眾多問題引起了國家教育部門和相關(guān)學(xué)者的思考和重視。由于我們國家典型的國家控制社會的政治生態(tài)，使得一系列的制度創(chuàng)新只能是在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，運(yùn)用具體的政策措施去彌補(bǔ)制度實(shí)行過程中的制度漏洞和問題。我們國家當(dāng)前高等教育相關(guān)政策制定的邏輯起點(diǎn)就是制度修補(bǔ)。基于這個邏輯起點(diǎn)，教育部門對當(dāng)前的高等教育實(shí)施了一系列的制度調(diào)整。主要有積極引入社會力量、社會資金進(jìn)行辦學(xué)，同時要完善相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范民間教育力量的發(fā)展，構(gòu)建多層次的大眾高等教育體系；同時應(yīng)該調(diào)整政府和學(xué)校的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能 ，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán) ；改快速增長為“適度超前發(fā)展”，力求教育資源與學(xué)生增量均衡發(fā)展；制定出符合各類型學(xué)校的質(zhì)量政策，并著手構(gòu)建多元的評估體系等。

這種制度修補(bǔ)在一定程度上彌補(bǔ)了當(dāng)前高等教育發(fā)展過程中的制度漏洞和缺陷，但是由于這種制度運(yùn)行的生態(tài)沒有變化，現(xiàn)有制度的框架沒有松動，路徑依賴依然嚴(yán)重，制度修復(fù)功能的發(fā)揮空間有限?？梢哉f，當(dāng)前我國高等教育發(fā)展的癥結(jié)就在于單軌型的高等教育體制，這種國家教育部控制著一個主要有國立大學(xué)構(gòu)成的高等教育體系讓社會力量難以有效對我國當(dāng)前的高等教育實(shí)施供給，從而限制了我國高等教育的良性循環(huán)發(fā)展。我們不能否認(rèn)這種制度修復(fù)的必要性，但我們更需要的是從制度修復(fù)過程中所生發(fā)出的制度空間里，培育新的制度力量，從而

推動多軌型高等教育體制的構(gòu)建。

三、市場經(jīng)濟(jì)：高等教育轉(zhuǎn)軌的制度基礎(chǔ)和動力支撐

要實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化階段的良性發(fā)展，構(gòu)建多軌型的高等教育體制。筆者認(rèn)為，最基礎(chǔ)的是市場的力量。市場作為資源的基礎(chǔ)性配置方式，資本的逐利性能夠?yàn)楦叩冉逃陌l(fā)展提供資金支持。總的來說，高等教育轉(zhuǎn)軌的制度基礎(chǔ)和動力來源是市場經(jīng)濟(jì)主要有兩個方面的緣由。

一方面，高等教育大眾化的要求就是回應(yīng)市場需要的結(jié)果。二十世紀(jì)90年代市場經(jīng)濟(jì)的確立，需要不同層次和不同類型的人才，這直接推動了高等教育大眾化的發(fā)展。1992年，中共十四大上正式確立了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。但是此時的高等教育發(fā)展依然處于精英化階段，資料顯示，此時我國的高等教育毛入學(xué)率不足，只有3%左右。社會需求的大量應(yīng)用性人才無法提供。在這種大背景下，1999年，我們國家啟動了高等教育大眾化的進(jìn)程。短短3年之間，本?？圃谛W(xué)生規(guī)模由1999年的413萬增加到2002年的904萬，增加了500萬。但問題是，我們國家的高等教育大眾化不是市場權(quán)力直接嵌入高等教育領(lǐng)域的結(jié)果，而是由政府嫁接過來，從而導(dǎo)致了結(jié)構(gòu)性失業(yè)等不能反映市場供需情況的出現(xiàn)。

另一方面，市場經(jīng)濟(jì)為高等教育體制轉(zhuǎn)軌提供制度基礎(chǔ)和動力支撐。現(xiàn)代政治邏輯的一個重要特點(diǎn)就是國家不再是吞食社會的力量，而逐漸演變?yōu)楸簧鐣Q定的力量，從而使國家權(quán)力的邏輯起點(diǎn)回到社會之中。當(dāng)前，我們這種單軌型的高等教育體制得以維持的一個重要原因就是社會力量的缺乏或者說不夠強(qiáng)大。在一個國家與社會分野、公民社會發(fā)育成熟的社會，不可想象，由政府來單獨(dú)控制高等院校，高等院校的發(fā)展理應(yīng)由社會來孕育。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對于社會權(quán)力的擴(kuò)張、公民個體的獨(dú)立與公民社會的發(fā)展具有重要意義。而現(xiàn)代社會的三個基本要素——獨(dú)立自由的資本、獨(dú)立自由的個體和政治平等的公民都需要在完善的市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育成熟。

四、基本結(jié)論

在政府主導(dǎo)的單軌型高等教育體制下，政府為了有效推動高等教育的大眾化，人為地在精英化的高等教育空間內(nèi)引入市場機(jī)制，而這種單一化權(quán)力主導(dǎo)下的變態(tài)的保護(hù)性市場空間無法反映市場機(jī)制對人才需求的調(diào)節(jié)作用，并且進(jìn)而消解了大學(xué)教育的精英性質(zhì)，從而帶來了大眾化過程中我們所遇到一系列問題。要想解決這些問題，唯一的途徑就是構(gòu)建多軌型的高等教育體制，實(shí)現(xiàn)社會權(quán)力與國家強(qiáng)制權(quán)力的良性互動。要想構(gòu)建這種多軌型的高等教育體制，必須借助于市場衍生的社會權(quán)力。而當(dāng)前制度修補(bǔ)所產(chǎn)生的制度空間成為這種權(quán)力生長的有效地帶，我們可以從制度修補(bǔ)所生發(fā)出的空間內(nèi)培育新的制度力量和權(quán)利主體，從而推動多軌型高等教育體制的構(gòu)建。

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（作者：系武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)學(xué)生）