國務院1999年1月批轉教育部的《面向二十一世紀教育振興行動計劃》中指出：“積極穩(wěn)步發(fā)展高等教育，到2000年高等教育入學率達到11%左右，到2010年高等教育規(guī)模有較大擴展，入學率接近15%?！钡谡母深A和主導下，從1999年開始連續(xù)幾年的擴招，高等教育毛入學率很快躍升，到2002年達到了15%，比原定2010年的目標提前了8年。這種跨越式的發(fā)展一方面實現(xiàn)了我國高等教育大眾化的發(fā)展目標，但是另一方面導致我國高等教育發(fā)展過程的問題，使我國的高等教育發(fā)展陷入一種困境。這些問題，國家教育部門及相關學者及時回應市場需求和民眾需要，制定了一系列制度修補的政策措施，包括大力發(fā)展民間教育，引入社會資金辦學，廣泛開展教育評估，這些修補措施一定程度上解決了我國高等教育的表象問題。

克拉克從正規(guī)控制壟斷和組織形式壟斷兩個維度，把國家協(xié)調管理高等教育的正規(guī)體制分為四種類型：國家控制單軌型、國家控制多軌型、國家和地區(qū)控制多軌型、公私立控制多軌型。很顯然，我們國家是一種國家控制的單軌型高等教育體系。在這種體系之下，我們國家的高等教育大眾化主要是政府主導推動的結果。高等教育制度的創(chuàng)新主要是一種強制性制度變遷。這種制度變遷是由政府命令和法律引入實現(xiàn)的，他的主體是國家和政府。借鑒西方國家高等教育發(fā)展的經(jīng)驗，筆者認為，要想從根本上改變我國當前高等教育發(fā)展過程中的問題，必須進行制度變革和創(chuàng)新，構建多軌型的高等教育體制。具體到構建這種體制的路徑，筆者認為，當前的制度修補所生發(fā)的制度空間為制度創(chuàng)新和變革提供了有效的地帶，而社會主義市場經(jīng)濟則是構建這種體制的動力和制度基礎。

一、西方國家高等教育發(fā)展的經(jīng)驗

西方發(fā)達國家的高等教育大眾化是一個在其自身經(jīng)濟不斷發(fā)展、社會不斷進步的過程中自發(fā)生成的。政府很少直接主導高等教育大眾化的過程，只是在其過程中承擔一定的社會服務功能。其在高等教育大眾化過程中相關配套的措施與制度的制定與完善是一個漸進的過陳，其制度創(chuàng)新模式是一種誘致性制度變遷。其現(xiàn)行政策對已有政策的變更替代，是由個人或群體在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行的。本文將考察美日兩大不同大眾化道路的例子。

美國是世界上第一個進入大眾化高等教育階段的國家。二十世紀之前，美國的高等教育中私立教育大學占主導地位。那時候是典型的精英化教育模式，高等教育毛入學率不足3%。隨著資本主義經(jīng)濟的發(fā)展，為了回應市場經(jīng)濟對不同類型、不同層次人才的需要，從十九世紀末開始美國開始大力推動高等教育大眾化。1862年國會通過《莫里爾法案》，大力發(fā)展“贈地學院”，進入20世紀之后，美國又開始大力發(fā)展“社區(qū)學院”，隨后又推動公立的州立大學的擴展，這些措施讓美國高等教育入學機會大量增加，規(guī)模迅速擴大，到1950年高等教育毛入學率已經(jīng)達到14.3%，1971年更是上升到35.3%，美國進入了高等教育大眾化階段。值得一提的是，美國的高等教育大眾化發(fā)展沖擊其本國的精英教育，以哈佛、耶魯為首的一批院校依然實行嚴格的精英教育。

和美國的情況有點不同，日本的高等教育大眾化過程更多的是通過發(fā)展短期大學和私立高等教育實現(xiàn)的，私立高等學校的學生占接受高等教育學生的比重為71.5%。這其中的原因不難理解，日本是一個專制主義色彩比較濃厚的國家，在精英化教育階段，各高等院校由政府支持并被政府控制，而政府有限的資源又只能支持精英教育。面對大眾化的時代潮流，政府只能引入社會資金辦學，推動私立院校發(fā)展，來推動高等教育大眾化的發(fā)展。

二、無差別型的內(nèi)涵式發(fā)展：當前我國高等教育發(fā)展的困境

高等教育規(guī)模的迅速擴張通常有兩種途徑，一方面來源于精英大學規(guī)模的擴大，另一方面則來源于非大學部門和機構的創(chuàng)建。我們可以把通過增設新的大眾型高等教育機構來擴大高等教育的總體規(guī)模，實現(xiàn)高等教育量的擴張，稱為“外延式”發(fā)展；通過挖掘現(xiàn)有的精英教育系統(tǒng)潛力，提高其內(nèi)部效率，以擴大招生數(shù)量來實現(xiàn)高等教育總體規(guī)模的擴大，稱為“內(nèi)涵式”發(fā)展。許多國家高等教育發(fā)展的經(jīng)驗表明：在大眾化過程中，高等教育系統(tǒng)內(nèi)部的分化程度會提高，一部分高等學校繼續(xù)保持一定規(guī)模的精英教育，占據(jù)高等教育系統(tǒng)的頂端。與此同時，地方性的高等學校、職業(yè)性的高等學校和短期高等學校會得到快速發(fā)展，成為實現(xiàn)高等教育大眾化的主要力量。但在中國，自1999年以來，我國受高等教育的人數(shù)成倍地增長，僅3年連續(xù)擴招就實現(xiàn)了一倍的增長。可以說，我國高等教育大眾化主要是通過挖掘現(xiàn)有學校的潛能，提高現(xiàn)有學校的內(nèi)部效率，以擴大現(xiàn)有學校的招生數(shù)量來實現(xiàn)高等教育，總體規(guī)模的擴大，走的是“內(nèi)涵式”的發(fā)展之路。同時由于我國高等教育大眾化是在政府主導下進行，各高等學校的辦學模式、人才培養(yǎng)規(guī)格、教育教學形式基本一致，各學校所開設的專業(yè)及教學條件以至收費標準也大致相同，學校之間無差別，呈現(xiàn)出的“大眾化”的高等教育只是比“精英化”的高等教育數(shù)量上增多。目前，我國高等學校存在著定位無序、發(fā)展方向單一等無差別的情況。其結果必將是：一方面精英教育受大眾化教育的沖擊，辦學力量、教育資源分散，導致教育質量下降；另一方面，大眾化高等教育培養(yǎng)目標錯位，培養(yǎng)的學生理論水平不如重點大學培養(yǎng)的本科生，實踐操作能力又不能滿足社會的需要，造成了畢業(yè)學生就業(yè)難中的結構性失業(yè)。

三、制度修補：當前高等教育發(fā)展的路徑選擇

高等教育大眾化過程中出現(xiàn)的眾多問題引起了國家教育部門和相關學者的思考和重視。由于我們國家典型的國家控制社會的政治生態(tài)，使得一系列的制度創(chuàng)新只能是在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，運用具體的政策措施去彌補制度實行過程中的制度漏洞和問題。我們國家當前高等教育相關政策制定的邏輯起點就是制度修補?；谶@個邏輯起點，教育部門對當前的高等教育實施了一系列的制度調整。主要有積極引入社會力量、社會資金進行辦學，同時要完善相關法律法規(guī)來規(guī)范民間教育力量的發(fā)展，構建多層次的大眾高等教育體系；同時應該調整政府和學校的關系，轉變政府職能 ，擴大學校辦學自主權 ；改快速增長為“適度超前發(fā)展”，力求教育資源與學生增量均衡發(fā)展；制定出符合各類型學校的質量政策，并著手構建多元的評估體系等。

這種制度修補在一定程度上彌補了當前高等教育發(fā)展過程中的制度漏洞和缺陷，但是由于這種制度運行的生態(tài)沒有變化，現(xiàn)有制度的框架沒有松動，路徑依賴依然嚴重，制度修復功能的發(fā)揮空間有限。可以說，當前我國高等教育發(fā)展的癥結就在于單軌型的高等教育體制，這種國家教育部控制著一個主要有國立大學構成的高等教育體系讓社會力量難以有效對我國當前的高等教育實施供給，從而限制了我國高等教育的良性循環(huán)發(fā)展。我們不能否認這種制度修復的必要性，但我們更需要的是從制度修復過程中所生發(fā)出的制度空間里，培育新的制度力量，從而

推動多軌型高等教育體制的構建。

三、市場經(jīng)濟：高等教育轉軌的制度基礎和動力支撐

要實現(xiàn)高等教育大眾化階段的良性發(fā)展，構建多軌型的高等教育體制。筆者認為，最基礎的是市場的力量。市場作為資源的基礎性配置方式，資本的逐利性能夠為高等教育的發(fā)展提供資金支持。總的來說，高等教育轉軌的制度基礎和動力來源是市場經(jīng)濟主要有兩個方面的緣由。

一方面，高等教育大眾化的要求就是回應市場需要的結果。二十世紀90年代市場經(jīng)濟的確立，需要不同層次和不同類型的人才，這直接推動了高等教育大眾化的發(fā)展。1992年，中共十四大上正式確立了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制。但是此時的高等教育發(fā)展依然處于精英化階段，資料顯示，此時我國的高等教育毛入學率不足，只有3%左右。社會需求的大量應用性人才無法提供。在這種大背景下，1999年，我們國家啟動了高等教育大眾化的進程。短短3年之間，本專科在校學生規(guī)模由1999年的413萬增加到2002年的904萬，增加了500萬。但問題是，我們國家的高等教育大眾化不是市場權力直接嵌入高等教育領域的結果，而是由政府嫁接過來，從而導致了結構性失業(yè)等不能反映市場供需情況的出現(xiàn)。

另一方面，市場經(jīng)濟為高等教育體制轉軌提供制度基礎和動力支撐?，F(xiàn)代政治邏輯的一個重要特點就是國家不再是吞食社會的力量，而逐漸演變?yōu)楸簧鐣Q定的力量，從而使國家權力的邏輯起點回到社會之中。當前，我們這種單軌型的高等教育體制得以維持的一個重要原因就是社會力量的缺乏或者說不夠強大。在一個國家與社會分野、公民社會發(fā)育成熟的社會，不可想象，由政府來單獨控制高等院校，高等院校的發(fā)展理應由社會來孕育。市場經(jīng)濟的發(fā)展對于社會權力的擴張、公民個體的獨立與公民社會的發(fā)展具有重要意義。而現(xiàn)代社會的三個基本要素——獨立自由的資本、獨立自由的個體和政治平等的公民都需要在完善的市場經(jīng)濟的發(fā)育成熟。

四、基本結論

在政府主導的單軌型高等教育體制下，政府為了有效推動高等教育的大眾化，人為地在精英化的高等教育空間內(nèi)引入市場機制，而這種單一化權力主導下的變態(tài)的保護性市場空間無法反映市場機制對人才需求的調節(jié)作用，并且進而消解了大學教育的精英性質，從而帶來了大眾化過程中我們所遇到一系列問題。要想解決這些問題，唯一的途徑就是構建多軌型的高等教育體制，實現(xiàn)社會權力與國家強制權力的良性互動。要想構建這種多軌型的高等教育體制，必須借助于市場衍生的社會權力。而當前制度修補所產(chǎn)生的制度空間成為這種權力生長的有效地帶，我們可以從制度修補所生發(fā)出的空間內(nèi)培育新的制度力量和權利主體，從而推動多軌型高等教育體制的構建。

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（作者：系武漢大學政治與公共管理學院政治學與行政學專業(yè)學生）