2006年底 ，國務院對深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革（簡稱“新機制”）進行了全面部署，根據(jù)“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施?！钡脑瓌t，有效地減輕了農(nóng)民負擔，從整體上來說推動了整個農(nóng)村地區(qū)的義務教育發(fā)展，以中央和省級政府財政為主的投入來源與結(jié)構(gòu)保障了農(nóng)村義務教育經(jīng)費的投入與穩(wěn)定增長。但在新機制實行過程中，農(nóng)村地區(qū)尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)因為自身不同情況仍出現(xiàn)了許多亟待解決的問題，師資隊伍建設問題即是其中之一。

一、問題的提出

以C縣教師待遇變化為例，該縣教師工資除基本工資外，還包括津補貼部分。教師津補貼在績效工資未啟動之前，一般包括省政府出臺政策的適當補貼、保留工資、誤餐費、林區(qū)津貼；市政府出臺政策的市津貼；縣政府出臺的水電費、液化氣補助、交通費、晚班補助，及第13個月的獎勵工資。教師津補貼約占教師收入的31%至48%。

新機制改革前，教師部分津補貼發(fā)放和部分由單位負擔的社會保障經(jīng)費繳納均從公用經(jīng)費和學雜費收入中開支，金額約占40%。實行新機制后，學校不再向?qū)W生收取雜費，因免收雜費，而國家補助的專項經(jīng)費、公用經(jīng)費不得挪作它用，造成的直接后果一是社會保障經(jīng)費難以保障，二是教師部分津補貼發(fā)放無著落，教師津補貼發(fā)放處于“只給政策，不給錢”的困境，目前津補貼發(fā)放由單位自行解決。盡管部分學校想辦法籌集資金，提高了預算內(nèi)安排的津補貼和各種社會保障繳費標準，但不少學校教職工收入和福利待遇難以達到改革前的水平，不可避免地影響了教師積極性和隊伍穩(wěn)定。

二、基于“制度”的分析視角

從一般意義上說，制度[1]就是指人類相互交往的一系列規(guī)則，它抑制著可能出現(xiàn)的、機會主義的和乖僻的個人行為。教育政策作為一種制度安排，其實施的有效性依賴于社會整個制度結(jié)構(gòu)，教育的改革不能只停留在一個具體的政策措施上，應形成政策保障體系，為教育改革提供制度基礎(chǔ)和動力[2]；教育政策的制度安排應立足于促進教育公平，推進社會公平，對教育政策進行制度分析，最終立足點必然是關(guān)于制度倫理公正的問題[3]。

“新機制”實施中出現(xiàn)的一些問題，正恰恰說明，農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的成功依賴于其他相關(guān)的制度安排，教育改革公正倫理精神的實踐依賴于整個社會制度的合理安排。

為此，《關(guān)于進一步做好農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革有關(guān)工作的通知》（湘教通〔2007〕249號）一文中就義務教育階段教職工收入明確規(guī)定，要“高度重視教職工地方津補貼問題。在國家關(guān)于事業(yè)單位和中小學績效工資分配政策出臺及實施到位前，各地要按照‘誰出臺政策，誰負責’的原則，把當?shù)爻雠_的教職工應享受的地方津補貼項目納入政府財政預算，納入財政統(tǒng)一發(fā)放范圍，保證教師合理收入?！薄按_保義務教育法規(guī)定的‘教師平均工資水平應不低于當?shù)毓珓諉T的平均水平’?！薄奥鋵嵵行W教師各項社會保障政策。加快推進社會保障制度改革，在醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、住房公積金等社會保障政策上保證中小學教師與當?shù)毓珓諉T一視同仁，不斷改善農(nóng)村中小學教師的工作和生活條件。”

三、從制度的視角反思調(diào)整農(nóng)村義務教育教師政策，提升“新機制”政策執(zhí)行效果是我們當下應重點考慮的問題

（一）高度重視，以剛性的財政政策予以保障，建立農(nóng)村義務教育弱勢補償制度

農(nóng)村教育經(jīng)費短缺是制約當前包括農(nóng)村師資在內(nèi)的農(nóng)村教育發(fā)展的根本障礙。落實新機制，關(guān)鍵是各地區(qū)要高度重視，統(tǒng)籌合理安排各項資金，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，確保地方改革配套經(jīng)費到位。

從C縣目前教師待遇政策執(zhí)行現(xiàn)狀來看，目前應著重采取有效的措施妥善解決農(nóng)村教師的福利待遇，確保教師隊伍穩(wěn)定。由于教師隊伍龐大，縣級財力有限，短期內(nèi)徹底解決教師收入問題困難很大。建議借鑒參考各地先進經(jīng)驗，盡最大努力調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，分階段逐步解決，解決急需可以解決的問題。

一是因地制宜制定農(nóng)村教師獎金補貼的標準。各市、縣級政府應根據(jù)自身財力、當?shù)毓珓諉T工資津補貼收入水平，制定農(nóng)村教師獎金補貼的標準?？h級人民政府應采取有力措施，確保轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行的教師津補貼政策和社會保障政策落實到位。

二是將社會保障繳費，如失業(yè)保險、住房公積金等這幾方面的單位繳納部分全部納入財政預算。

三是農(nóng)村義務教育學校教師的福利待遇適當向鄉(xiāng)村教師傾斜，落實并適當提高鄉(xiāng)村學校特別是邊遠偏僻鄉(xiāng)村學校的獎勵性津補貼，穩(wěn)定鄉(xiāng)村學校教師隊伍。建議建立教師農(nóng)村任教津貼制度。中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學會受益陽市人民政府委托，承擔了益陽市制定2006——2020年教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的研究工作，撰寫了《益陽市2006——2020年教育事業(yè)發(fā)展目標和重點問題研究報告》，報告在“提高教師隊伍水平”這方面對農(nóng)村教師問題進行了闡述，其中一個觀點就是“建立教師農(nóng)村任教津貼制度”。筆者對這一舉措十分認同。正如文中所言：在解決農(nóng)村教師問題方面，目前并不缺少綱領(lǐng)，也不缺少工作路子，缺少的是能夠解決問題的實際行動。

（二）以人力資源的統(tǒng)籌為突破口，建立公平高效的教育人事管理體制

從農(nóng)村教育自身而言，建立公平高效的教育人事管理體制，筆者認為最為關(guān)鍵的是：建立暢通的教師流通機制，具體包括教師的進入與退出機制。教師退出渠道的阻塞是阻礙我國農(nóng)村地區(qū)教師隊伍整體素質(zhì)提高的瓶頸，不合格的教師無法退出教師隊伍，合格優(yōu)秀的教師便無法加入到教師隊伍。但是教師退出機制涉及面廣、影響大，關(guān)乎教師切身利益，需要教育決策者審時度勢、因勢力導。2006年，益陽市出臺了《關(guān)于深化農(nóng)村義務教育體制改革的意見》，意見規(guī)定，在當前教師超編的情況下，可以采取“先進后出”的辦法，按課程教學標準配齊各學科所需的合格專任教師，再通過分流、自然減員等方式逐步實現(xiàn)在職教職工數(shù)與編制數(shù)的總體動態(tài)平衡；分流的中小學教師要與分流的公務員一視同仁。

（三）加大督察督辦力度，提高保障水平，建立和完善長效保障機制

進一步完善黨政主要領(lǐng)導干部抓教育工作的考核評價制度，把教育工作納入黨政干部主要領(lǐng)導年度工作和任期屆滿時進行嚴格考核的內(nèi)容；進一步完善教育督導制度，對農(nóng)村義務教育進行全面督導評估，將其結(jié)果社會公布，接受社會監(jiān)督；加強監(jiān)督和檢查力度，對違反農(nóng)村義務教育新機制改革有關(guān)政策的責任單位和人員，依法作出處罰；進一步加強調(diào)研和審計工作，對新機制改革中出現(xiàn)的新情況新問題，及時進行處理。

參考文獻：

[1]劉復興.教育改革的制度倫理：教育公平與政府責任[J].人民教育.2007年第11期.

[2] 黃龍威.統(tǒng)什么如何統(tǒng)—關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思考[J].教育決策參考.2006年第7期.

[3]張燁.教育政策的制度分析:必要、框架及限度[J].復旦教育論壇.2006年第4卷第6期.

（本文指導老師：時章明）

（作者單位：中南大學政治學與行政管理學院）