內容摘要：針對目前政府及其工作部門在行政管理活動中普遍存在的行政效率低的現象，本文從政府職能、機構編制、管理方式等方面客觀分析了行政管理的活動中存在的六個突出問題，從主觀和客觀兩個方面剖析了行政效率低的原因，有針對性的提出了提高行政效率的六點建議。文章采取現狀的描述、事實的論證、理論的闡述相結合的方法論述，對提高政府行政效率具有普遍的指導意義。

關鍵詞：行政效率 問題 原因 提高途徑

行政效率是國家行政機關及其行政人員從事行政管理活動的產出同所消耗的人力、物力、財力等要素之間的比率關系。它不僅體現在時效、速度、理想的產出投入比率上，“更重要的是體現在社會效益上”。政府及其工作部門作為經濟活動管理者、國有資產所有者、公共權力行使者、改革創(chuàng)新組織者，所具有的特殊地位，決定了它在完善社會主義市場經濟體制，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，形成充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發(fā)展的體制機制的角色和定位。所以，提高政府及其工作部門的行政效率，是當前和今后相當長一個時期實現黨和國家奮斗目標的重要保障，需要我們不斷地去努力，并為之奮斗。

一、目前政府行政管理中存在的突出問題

加快行政管理體制改革是深化社會體制改革的關鍵，對于構建社會主義和諧社會、促進社會公平正義具有重要意義。改革開放30年來的實踐已取得了重大成就，但由于種種主客觀因素，“重管理、輕服務，重經濟、輕社會”的觀念和體制機制依然存在，政府及其工作部門在開展行政管理工作過程中，職能不清、責權不明、效率不高、不計成本的現象依然存在，在有些地方甚至還較為明顯。造成政府及其工作部門行政效率低的問題主要表現在六個方面。

(一)職能不清導致管理越位。政府應當管什么，怎么管是一個很大的問題。經濟發(fā)達國家“小政府大社會”的經驗值得我們借鑒。目前我們政府中的政事不分、政企不分現象依然十分嚴重。由此造成很多企業(yè)的無限責任依然由政府背著，使得有限的公共財力和政府人力、物力難于應付，鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》中深刻指出，“我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領導機關、拿到中央部門來，就很難辦”?，F實正是如此，企業(yè)經營不善是正常的，在市場經濟條件下，企業(yè)的生存是企業(yè)的事，市場經濟有競爭就有淘汰，特別是國有企業(yè)，有困難政府幫一把，在政策上給予扶持，這是應該的，但不能有事就找“市長”，而不找“市場”，不從加強企業(yè)內部管理人手，不去適應和占有市場，把一切問題推給政府，讓政府承擔無限責任，其結果是政府有限的公共財力不能用于宏觀調控，不能推進基礎建設，不能營造企業(yè)生存發(fā)展的外部環(huán)境，不能發(fā)展社會事業(yè)，不能保證經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。且政府有限的人力也大量消耗在事務性工作中，消耗在維穩(wěn)工作上，成為典型的“消防隊”，哪里還有精力去謀發(fā)展、謀長遠、謀全局，在社會事業(yè)發(fā)展中客觀存在管得過多、統(tǒng)得過死，社會資源和社會力量不能發(fā)揮應有的作用，表面上是加強管理，實際上是占用大量的公共社會資源，擠占大量的政府公共財力和人力，把精力放在“錦上添花”的政績工程上，而真正的“雪中送炭”的事卻只能“蜻蜓點水”，顯得力不從心，出現本末倒置。黨的十七大明確提出了“加快推進以改善民生為重點的社會建設”，“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。因此，政府職能的準確科學定位顯得格外重要。當然，同時應處理好“三個關系”，即處理好局部與全局的關系，不謀一隅無以謀大局；處理好發(fā)展和穩(wěn)定的關系，相輔相成，互為前提；處理好宏觀與微觀的關系，調控有力，放開搞活。但一定要防止宏觀管理“微觀化”“以批代管”等問題，要切實解決行政許可事領過多的問題。

(二)職責不明導致管理錯位。行政管理的層級管理模式是借鑒機器大生產管理經驗而來，分工的專業(yè)化、精細化，順應了機器大生產的內在要求，但是行政管理工作的內容多元性、方式靈活性決定了管理工作的復雜性。且行政管理工作的社會效益顯現的滯后性又給行政管理的效率評估帶來難度。目前的行政管理工作存在著兩種不正?，F象。一是部門設置偏細，工作職能交叉，職責權限關系不清，協(xié)調配合難度較大，往往一個問題存在大家管或大家都不管的局面。如食品安全涉及農業(yè)、林業(yè)、質檢、防疫、工商、商務等多個部門，藥品安全涉及藥檢、衛(wèi)生、質檢、工商等多個部門，各地往往采取聯(lián)席會議制度形式進行協(xié)調，在一定程度加大了協(xié)調力度，但多頭管理、政出多門、互相推諉、步調不一的現象客觀存在，結果是牽頭部門協(xié)調難，配合部門工作不到位。二是機構設置不合理，編制配置不均衡，由于經濟社會發(fā)展存在“一條腿長、一條腿短”的問題，導致機構設置的重經濟管理部門，輕社會管理部門，在以往歷次人事制度改革過程中，有些部門因職能萎縮而工作量減少，但人員編制維持原樣，有些部門因職能拓展，工作量成倍增加，由于受地方總的編制控制，也無法增加人員編制，其結果是造成一方面是人力資源閑置浪費，另一方面是工作負荷超出極限，工作無人做，政府管理行政效率難以得到充分體現，這就反映了政府組織不到位。

(三)權責不明導致管理缺位。美國管理學家埃默森在《效率——生產和工資的基礎》一書提出了提高效率的基本原則：只有“適當的人在適當的時間和適當的地點以適當的方式去做適當的事情”時，才會產生效率。他認為低效率多是由于缺乏良好的組織造成的。組織配置的不合理，造成權責脫節(jié)，有權無責，有責無權，權責不匹配，權力的過于集中和過于分散并存，在行政管理過程中，決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能配置不科學。在決策層面，集體領導往往流于形式，“一把手”說了算的現象依然比較普遍，只是把“一把手”的意志以集體決議的形式固定下來，而主觀的、缺乏科學論證的決策往往使行政管理的效率趨向于零，只有投入，沒有結果。在執(zhí)行層面，由于行政管理的政府壟斷地位，一旦決策程序完成，執(zhí)行部門或執(zhí)行人員是按照既定的目標和方式、方法操作，只要執(zhí)行時不發(fā)生偏差，其執(zhí)行的效果好壞，能否產生預定的社會效益，執(zhí)行層是不承擔任何責任。在監(jiān)督層面，監(jiān)督部門或個人本身就是裁判，最終的結果無論是輸是贏，他們都是全身而退。那么，試問行政管理的效率如何體現?一旦出現只有投入而沒有產出，或產出較少，責任由誰承擔。何況公共部門產出的多為無形產品和最終產品的非商品性等因素；都給行政管理的損失評估帶來難題。而長期的習慣思維模式使得行政管理的成本意識減弱，給行政管理缺位留下了極大的回旋余地和空間，行政管理效率往往只是紙上談兵。

(四)配置失當導致人力資源的極大浪費。改革開放以來，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年進行了6次機構改革，取得了較大的成果，機構設置得到理順，機關編制得到控制，領導職數相對減少。但事實上一些突出矛盾并未得到根本解決，甚至出現“四減四增”現象。一是機關編制減少了，事業(yè)單位的編制增加了，原屬行政機關的一部分管理職能轉移到了參公的事業(yè)單位；二是實職領導職數減少了，非領導職數增加了；三是工作部門減少了，部門的內設機構增加了；四是正式編制減少了，臨聘人員增多了，真是上有政策、下有對策。從行政管理學的角度看，一是領導職數偏多，工作協(xié)調的難度就加大，難怪現在出現那么多“一把手”工作，因為不同的部門由不同的領導分管，再加上一項工作往往又要多個部門配合，這樣的協(xié)調工作就只能由“一把手”來抓，而“一把手”的個人精力是有限的，難免顧此失彼，或者只是掛名，提高行政效率出現打折扣的現象就不足為奇了。二是內設機構多，由于公共部門目標的多元性，每個部門為了突出部門工作的重要性，都要求下級部門設置相應的工作機構，加上各部門為了明確內部職能分工增加中層職數，受部門利益和本位需求的驅動，內設機構逐步增多，在編制控制數不變的情況下，形成官多兵少的局面，一方面人力分散，不利于力量的集中調配和作用的發(fā)揮；另一方面形成忙閑不均，不利于機關工作人員積極性的調動；再一方面是階段性工作忙時人手不夠，難以保證工作質量，閑時無事可做，造成人力資源的浪費，其結果是行政效率的時效、速度、理想的產出投入比率明顯下降，直接影響政府和公務人員在公眾中的形象，降低政府公共部門權威，增加行政管理活動中的阻力，增加公共政策的執(zhí)行成本，影響經濟發(fā)展和社會進步。三是行政效率不僅在特定的行政單位體現出來，同時也在各個行政人員身上體現出來，個人效率的決定因素包括工作熱情、辦事能力、人際關系能力，近幾年來公務人員的公開招聘錄用，無疑在很大程序上提高了公務人員隊伍的整體素質，但也應該看到，目前的招考錄用方式也客觀存在一些問題，這與我國教育體制培養(yǎng)的高分未必高能一樣，考試好的不一定工作能力強，加上近幾年公務員招考中出現的應屆大中專畢業(yè)生多、女同志多的現象足以說明這一問題。同時，我們的公務員考試，一考定終生，沒有建立一套激勵機制、退出機制，形成干多干少一個樣，干好干壞一個樣，只要不違法違紀，便可抱著“鐵飯碗”干到退休，這對公務員隊伍個人工作積極性和主觀能動性發(fā)揮是非常不利的，個人效率也就無法充分體現。而作為領導干部的個人效率體現受干部只上不下的管理制度影響，完全靠個人素質和自身修養(yǎng)的約束，相當一部分干部抱著一種“不求有功、但求無過”的態(tài)度，這種現狀不僅影響個人效率的體現，往往還直接影響到組織效率的體現。所以在追求行政效率的過程中， 既要追求個人效率，更要追求組織效率，最好是要追求兩者的有機統(tǒng)一。

(五)定性評估導致行政效率降低。近幾年來，各地各級政府都在推進目標管理績效考核，應該說這在行政管理上是一種進步，至少是一種有益的探索和嘗試。但由于缺乏全面規(guī)劃，建立科學的測評體系，目標管理難免流于形式，特別是在各地的目標考評中存在的四種現象值得商榷，一是以點蓋面，重經濟指標，輕社會目標。在相當長一段時間內評價各級政府的政績的主要指標就是GDP，因此，在許多地方出現了以犧牲生態(tài)環(huán)境大量消耗自然資源為代價的經濟發(fā)展模式，甚至出現數據做假的問題和大量的政績工程，害人、害已，害當代、害子孫。所以中央及時提出了科學發(fā)展觀，要求走可持續(xù)發(fā)展的道路。二是重經濟發(fā)展輕社會事業(yè)發(fā)展。中央一再強調“兩手抓”，有些地方和部門往往以一好遮百丑，只要經濟發(fā)展了，其他什么都可以不管。一方面我們應該承認經濟發(fā)展了，人們的物質生活水平提高了，這是一種進步；另一方面也要看到社會道德和社會精神文明的被忽視，社會丑惡現象、腐敗現象客觀存在，社會矛盾的激化，安全感的下降，這是不利于社會經濟的可持續(xù)發(fā)展的。三是由于行政管理的多元性、復雜性，行政管理效果體現的滯后性，導致目標管理績效評估不進行測定或測定不精確產生的消極后果。正如經濟學家沃爾夫分析的負面效果，公共物品的過度供給，成本上升和浪費；鼓勵官僚的預算最大化傾向；導致公共機構內部的私人目標。四是定性目標多，定量目標少。定性目標的考核評估往往采取粗放式的管理，加上部門之間的目標又缺乏可比性，常常是評定結果都為完成，皆大歡喜，即使定量目標也常常以“跳起來摘桃子原理”來界定，從理論上’講是可行的，以通過努力能摘到為原則，但實際操作是有些躺在地上也能摘到，考核結果常常完成目標的百分之兩百、三百，有些架起梯子也摘不到，連目標的一半也達不到，使執(zhí)行單位干脆放棄，造成統(tǒng)計報表數據的失真。

(六)形式主義導致行政管理低效。政府行政效率低下的一個重要原因是形式主義嚴重，集中反映在“六多”，一是中心工作多。多中心實質就是無中心，造成各級政府及工作部門抓不住主要矛盾和矛盾的主要方面，形成政府的人力、物力、財力投入方向不清、輕重緩急不明。二是一把手工作多，忙于應付，疲于奔命，副職的工作積極性和主觀能動性發(fā)揮不出來，而“一把手”的統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調指導也難以到位。三是聯(lián)席會議多，相關的不相關的單位、部門都扯進來，往往“種了別人的土，荒了自己的地”。四是會議文件多。文山會海是長期以來困擾政府提高工作效率的痼疾，以會貫會，以文傳文，層層照搬，級級照抄，既浪費財力、物力，又消耗人力、精力。五是重復勞動多，上面沒有統(tǒng)一的政策，下面各搞各的，最后來統(tǒng)一，各地的重復投入、無效作為造成極大的浪費。六是檢查評比多。各式各樣的檢查、考核、評比，有條條的、有塊塊的，迎來送往，接待陪同，擬不完的安排，寫不完的總結，不求實效，但求熱鬧，只顧投入，不求產出，何來效率。

行政效率作為衡量整個行政管理活動的重要標準，直接影響到政府和公務人員在公眾中的形象，列寧曾經指出，“行政機關的工作效率是關系到社會主義事業(yè)成敗的大問題。”“如果正在實現社會主義的勞動群眾不能使自己的機關像大機器工業(yè)所應該工作的那樣進行工作，那么也就是談不上實現社會主義”，鄧小平同志也很贊同“時間就是金錢，效率就是生命”的口號，指出“只有領導層有活力，克服了官僚主義，提高了效率，調動了基層和人民的積極性，四個現代化才真正有希望”因此，我們要提高政府的行政效率，還有很多工作要做，還有許多矛盾要克服，還有很長的路要走。

二、造成政府行政效率低的原因

黨的十七大明確提出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，要“著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構，提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。要“減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題”。要“減少領導職數，嚴格控制編制”。不難看出，行政管理體制改革的目的就是要提高行政效率，前面我們分析的目前政府及其工作部門行政管理活動中存在的六個突出問題，造成了政府行政效率的降低，下面從客觀和主觀兩個方面來分析一下產生的原因。

(一)客觀因素是造成上述六個突出問題的條件。一是行政管理活動是一項龐大的社會工程，某一行政目標的實現有賴于整個行政系統(tǒng)，其活動的多元性和復雜性給政府及其工作部門的職能劃分帶來困難，很難做到分工明確。如“暢通工程”就涉及規(guī)劃、城市建設、市政、交通、運管、交警等部門，其職能的交叉在所難免。二是行政活動的最終社會效果較其直接產出而言具有明顯的時間上的滯后性。如馬寅初的人口理論在當初受到批判，導致了上世紀六七十年代我國人口的急劇增長，給社會造成巨大的人口壓力，計劃生育政策的出臺，產生了計劃生育行政部門，推動了我國的計生工作的開展，在最初的20年中并未看到明顯的社會效果，只是近10多年來才看到控制人口增長的效果，這是行政活動社會效果滯后的很好例證，但就行政效率的評估，我們不能等到20年以后再來判斷，再來決策，再來推行行政改革，這顯然太遲了，這就需要行政決策的前瞻性，就這一點而言，付出經驗教訓的成本是再所難免，勢必影響行政效率。三是許多行政機構的行政活動的產出是直接的，而產出的最終社會效果又只能是間接的，但它又是必不可少的。如各個部門的組織、人事、黨務、紀檢，他們的行政活動并不直接影響社會，但他們的行政活動又是確保本部門行政管理工作正常有序開展的必要保障，這樣的效率往往是隱性的，也是難以評估的。四是政府長期的計劃管理模式的烙印難以在短時間內消除。從管理型政府向服務型政府的轉軌需要一個漫長的過程，政府職能的轉變不可能一步到位，政府依然管著許多不該管，管不了也管不好的事情，加上歷史積淀的各種問題和矛盾，人們的一些慣性思維，都迫使政府在職能轉變、職責界定、公權使用上存在越位、錯位、缺位的現象，影響政府的行政效率。五是地域、區(qū)位、經濟發(fā)展和文化積淀的差異，影響著人們的思維定式，決定著政府的管理水平，限制著政府及其部門的管理方式，制約著政府行政效率的提高。如經濟發(fā)達地區(qū)的國有企業(yè)改制工作由于地方財力的支持早已結束，而經濟落后地區(qū)的政府至今仍要投入大量的人力、物力、財力來推進這項工作，仍要承擔大量的國有企業(yè)職工基本生活保障和維穩(wěn)的工作壓力，其發(fā)展經濟、改善和發(fā)展社會事業(yè)的社會效果就很難得到體現，因此評價行政效率的高低應采納不同的系數指標，否則，在經濟落后地區(qū)的政府盡管付出很多，也做了許多卓有成效的工作，但就行政效率而言，卻無法體現。

(二)主觀因素是造成上述六個突出問題的內因。一是權力的本位主義，政府作為經濟活動管理者，國有資產所有者、公共權力行使者、改革創(chuàng)新組織者所具有的特殊地位，在行政管理活動中，如果對自身定位認識不清或不到位，摻和了利益團體或個人的欲望，其行政行為出現越位、錯位、缺位、空位就是一種必然結果。二是傳統(tǒng)的管理模式，前行后效，上行下效，不能正確處理規(guī)范管理與提高效率的關系、依法行政與創(chuàng)造性的開展工作的關系、嚴格執(zhí)行政策與發(fā)揮主觀能動性的關系。形式主義的“六多”現象的存在就顯得太正常不過了。三是公務人員的自身素質參差不齊，行政效率是組織效率與個人效率的集合，效率只有“適當的人在適當的時間和適當的地點以適當的方式去做適當的事情”時才會產生，這樣的有效配置是很難達到，事實上任何一個目標行政機關都很難做到這一點，因此，就行政活動而言，誰也不能說我或我們做得最好，只能爭取做得更好，盡可能提高行政效率。四是行政效率的高低更多的是通過組織效率來體現的，這就需要某一特定行政單位的領導能夠相互包容，取長補短，形成合力，凝聚全單位公務人員，實行有效的分工和配置，充分發(fā)揮工作積極性和主觀能動性，達到提高服務質量和工作效率的目的，但事實上目前我國的行政單位的領導都是由上一級組織部門選拔確定的，在責、權、利很難做到有機統(tǒng)一的前提下，而領導個人修養(yǎng)又存在差異，要實現組織效率的充分發(fā)揮是比較難的。所以，我們要解決前面分析的六個突出問題，提高行政效率，就必須從主客觀兩方面找原因，采取切實措施，從思想上、認識上下功夫，從體制上、機制上下功夫，揚長避短、逐步改進。

三、提高政府行政效率的幾點建議

管理學家鄧肯曾經說過“如果說人們把一個詞與管理聯(lián)系得最為緊密的話，那么這個詞就是效率”。管理的目標就是效率，政府行政管理就是要追求行政效率，而行政效率最重要的體現就是社會效益，就是要追求“數量和質量的統(tǒng)一，價值和功效的統(tǒng)一”。要建立服務型政府，就必須把政府行政管理有機地融入服務之中，不斷探索實踐，提高行政效率。為此，提出如下建議：

(一)明確宗旨，準確定位。政府的權力來源于人民，權力的使用服務于人民，必須牢固樹立“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的觀點，把全心全意為人民服務作為政府一切活動的出發(fā)點和立足點，服務的方向是人民群眾的需要，服務的要求是行政效力是否充分發(fā)揮，服務的標準是人民群眾是否滿意。

(二)依法行政，服務到位。俗話說得好“不依規(guī)矩，不成方圓”。市場經濟就是法治經濟，政府及其工作部門在實施行政管理活動中，必須做到組織法定，合法行政，合理行政，程序正當、高效、誠實守信，只有這樣，才能做到不越權、不失職，才能公平地對等服務對象，才能讓群眾滿意。

(三)注重民生，服務社會。政府在機構設置、職能定位、資源配置等方面要向社會事業(yè)、社會保障、勞動就業(yè)、收入分配、公用事業(yè)、社會治安等方面傾斜，這是社會發(fā)展的需要，也是黨的十七大提出的要求，要高度重視改善民生，在公共服務上切實做到有部門管事、有人員做事、有條件成事。

(四)講究方法，提高效率。建立服務型政府的關鍵是要推行政務公開，簡化辦事程序，強化管理服務，完善政策體系，以制度管人、管事，要切實做到“三個加強”，加強組織監(jiān)督，主要是黨委、人大、政協(xié)和紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督；加強群眾監(jiān)督，建立群眾滿意度測評體系，讓政府的服務對象來評判政府的行政效率；加強新聞輿論監(jiān)督，主要是通過新聞媒體和互聯(lián)網提高政府管理的透明度。

(五)分清職責，形成體制。要提高行政效率，就要做到“十個必須”：職責必須明確，分工必須合理，有權必須做事，有錯必須嚴究，決策必須有序，執(zhí)行必須順暢，管理必須依規(guī)，辦事必須公正，權力必須制衡，監(jiān)督必須到位。以達到政府行政管理責、權、利清晰，決策科學合理，政令暢通有效，制度管權管事。

(六)宏觀調控，協(xié)調整合。政府行政管理要把重心放在該管的事上，一定要管好，要充分發(fā)揮政府的綜合協(xié)調功能，整合有效資源，加強執(zhí)法監(jiān)督，減少審批事項，精簡工作機構，控制領導職數，建立信息平臺，強化部門協(xié)調，形成部門合力，提高行政效率。

總之，行政效率伴隨著行政管理活動而存在，它關系著政府的形象和生存，提高行政效率必須從多方面、多渠道、多層次人手，需要一切行政組織和行政人員的共同努力。

(作者單位：貴陽行政學院)

責任編輯 李 華