摘要：現行農村土地制度束縛了農民增收的手腳，要解決農民問題，要盡快實現廣大農村脫貧致富奔小康，必須對現行農村土地制度實行變革：要嚴格限制政府的征地權力，明確界定農村土地集體所有權主體，充分保護和尊重使用權。

關鍵詞：土地制度 農民收入 脫貧致富

我國農村土地制度是農業(yè)中最重要的制度，是農村各種生產要素有效組合從而轉化成為現實生產力的產權基礎，作為農村社會生產關系的基礎部分，它不僅協調與處理著農村各種經濟主體的相互關系，而且更重要的是決定著各種潛在的生產能力在多大程度上轉化成為有效的社會生產力。破解農民收入增長的難題，不可不關注農村土地制度的變革。

一、農民狀況的考察：城鄉(xiāng)變局與土地權益的雙重邊緣化

(一)城鄉(xiāng)變局的邊緣化

改革30年來，并不是國家對農村經濟的重視程度不夠，從1982年到2007年，中央已發(fā)出9個1號文件來解決農村建設、農業(yè)發(fā)展、農民增收的問題，國家對農村的資金投入逐年提高，然而，城鄉(xiāng)差距逐年拉大的態(tài)勢仍未扭轉。1982年，農民人均純收入為270元，城鎮(zhèn)職工居民人均可支配收入為798元，相差520元，兩者之比為1:2.96。2007年，農村居民人均純收入4140元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入13786元，城鄉(xiāng)居民收入差距已經達到9646元，是1982年的14倍，城鄉(xiāng)收入比擴大為3.33:1。2003年至2007年是新一屆政府高度關注和力求城鄉(xiāng)統籌發(fā)展的五年，是改革開放和全面建設小康社會取得重要進展的五年。這期間，“取消農業(yè)稅，終結了農民種田交稅的歷史”，“全面實現農村免費義務教育，覆蓋城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生體系和基本醫(yī)療服務體系初步建立”。即使有如此好的發(fā)展條件，城鄉(xiāng)居民收入差距仍在拉大。2002年到2007年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由7703元增加到13786元，農村居民人均純收入由2476元增加到4140元，五年間收入差距由5227元上升為9646元，收入比由3.11:1上升到3.33:1。為統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，國家對“三農”的支持力度已經不小，可是收效甚微，原因何在?重要原因之一是“三農”最重要的制度基礎——農村土地制度存在著不適應性。

(二)土地權益的邊緣化

建國后，特別是改革開放以來，工業(yè)化、城市化和交通建設用了農民近2億畝耕地，現價保守估計高達20萬億人民幣。而農民從所征土地上得到的收入不到5000億元，形成了4000萬失地、失業(yè)和失保障農民。農民世世代代依賴的資源沒有給農民帶來財富，還因征地使其致貧。雖然近年來提高了征地的補償標準，也在建立失地農民保障等，但是，標準還是較低。

在政府征用農村集體土地的情形下，絕大部分增值收益被地方政府占有。近年來，由于政府成立土地整備和出讓中心，先將農民的土地征用過來，再招、拍、掛高價倒賣出去，一年的收入在7000億人民幣左右，有的文獻甚至估計在10000億左右，政府從土地招拍掛中獲得了大量的收入，成為地方政府的“第二財政”。以廣東某市為例，2003～2005年協議出讓工礦用地出讓金純收益為108萬元。根據中央政府與地方政府許可的收費基礎和收費標準，該市每公頃耕地應繳納耕地占用稅6萬元，耕地開墾費16.5萬元，新增建設用地土地有償使用費28萬元，農田易地保護費1.8萬元，土地使用有償收入平均為30萬元，5項稅費合計約為82.5萬元。根據目前稅種劃分和稅收分成規(guī)定，在列出的5項稅費中，中央財政只能直接分享新增建設用地有償使用費的30％，其他稅費收入完全歸地方政府所有。集體和農民獲得的征地補償平均為每公頃37.5萬元。所以，在該市協議出讓工礦用地案例中，中央政府、地方政府、集體和農民占有的增值收益比例分別為4％，80％和16％。政府與集體和農民的土地增值收益比為5:1。該市2002-2006年實行招標、拍賣和掛牌出讓的土地共960宗，每公頃成交價款926萬元。在招、拍、掛出讓的情形下，每公頃農村集體土地增值收益為555萬元；中央政府、地方政府與集體和農民獲取的增值收益分別為8.4萬元、509.1萬元和37.5萬元；中央政府、地方政府、集體和農民占有的增值收益比例分別為1.5％，91.7％和6.8％。政府與集體和農民的土地增值收益比為13.8:1。

在土地流轉的過程中，一方面，通過低進，從農民手中轉移了大量的本來農民應得的收入；另一方面，通過高價賣出，從城鎮(zhèn)居民買房者口袋里又掏了大量的錢款。顯而易見，在現行土地征用制度下，絕大部分增值收益被地方政府占有(或開發(fā)商通過政府占有)，農民利益嚴重受損。農村土地權益的配置現狀，不僅加劇了城鄉(xiāng)差距，制約了農民增收，也激化了干群關系。

二、農村土地制度缺陷制約了農民收入的增長

現代經濟學認為，產權是交換的基礎條件，沒有完善的產權制度，就不可能有市場經濟。中國經濟改革雖然起自農村，但至今農村仍處在市場經濟的邊緣，可以說與沒有改革土地產權制度有很大關系的。農民土地權益的屢被剝奪，歸根到底源于農村土地制度的缺陷。目前，我國農村土地制度的基本框架是：“土地集體所有，家庭承包經營”。這一制度框架源于對“三級所有、隊為基礎”的一系列的自下而上和至上而下的改革而成。從某種意義上講，這場改革是從“公有”到“私有”的某種“回歸”(“一化三改”前土地是私有的)。這個“回歸”極大地促進了農民增收和農村發(fā)展。然而，隨著社會經濟的進一步轉型與市場經濟體制的逐步完善，現行制度安排已經越來越不適應農村的進一步發(fā)展，越來越成為農民收入增長的制度障礙。

(一)所有權主體的模糊化使農民維權無據

《憲法》雖然規(guī)定農村土地屬于集體所有，但究竟具體歸屬于哪個集體并不明確。按現行農村組織結構，農村的主流性集體有鄉(xiāng)、村、組三級，到底哪一級是集體土地所有權的主體沒有相關法律規(guī)定。由于“下級服從上級”，所以就農地所有權現實配置來講，鄉(xiāng)一級從而鄉(xiāng)政府是最有話語權的當然產權主體。又由于鄉(xiāng)政府通常要聽縣政府的，縣政府又要聽省政府的，所以所謂集體所有，本質上常常是政府所有；而且，在現行的土地制度下，農民必須作為一個團體集合體且僅僅作為對土地承包經營權即土地使用權這一限定物權范圍主體，而不是土地產權的直接主體。這種制度安排的最大缺陷是單個的農民或農戶不能作為土地產權主體維護自己的權利，甚至連村、組都沒有法定明確的維權資格。

(二)所有權的不完整性讓地方政府有機可乘

現代經濟學認為，所有權是包含占有權、使用權、收益權、處置權在內的一組權利束。農村土地名譽上是集體所有，但是，集體并沒有土地的最終處置權，因為在國家征用之前集體土地是不能轉讓(或出賣)。而且，當集體土地出賣給國家時，價格也是由國家確定的。所以說，農村土地最終處置權掌握在國家手中，農村集體不能充分行使土地的處置權。根據我國有關法律的規(guī)定，農地非農化時，農村集體組織不能直接將農地所有權和使用權出讓給非農用地建設單位，而必須先征歸國有，然后再由國家或政府將使用權轉讓給用地單位。這就是說，農村土地產權雖然屬于農村集體，但集體卻無權直接進行交易，農地轉為非農用地的過程基本上是由國家靠行政手段“一手遮天”來實現的。這種靠行政手段實現的農地所有權的流轉，在實踐中帶來了一系列問題。事實上，國家對農村土地的最終處置權的控制，讓一些地方政府不合理剝奪集體所有權和農戶經營權的有力借口。這個產權沖突表明，所謂“集體所有”，實質上是各級政府(因為國家的主要代表者是政府)與“集體”共同所有，是政府不主張產權時才集體所有。由于這個制度安排，補償標準是政府定的，土地收益分成比例也是政府定的，所以，農民應該分得多少，這主要看“政府”愿意施舍多少。

(三)使用權的施舍性使農民利益可以被藐視

在現行農村土地制度框架下，農村土地的承包權實質上不是集體與農民談判的結果，或者農戶集體協商一致的結果，而是由政府規(guī)定的，比如承包期30年不變就是由政府統一規(guī)定的。這種制度安排使得農戶使用權的獲得，在某些地方政府官員看來是國家(政府)施舍的結果，所以也可以在需要地時候收回(征用)。農村土地歸鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所有、也為村和村民小組所有，在土地被征用或被征購過程中，對土地補償費的分割使這三級都成為受益者，而承包土地的農民雖失去了所耕作的土地，但因不是所有者，因此，并不是法定的談判對象，沒有多少話語權，只能得到少許補償費。除非一個村莊更多的人失去土地。且利益受到嚴重損害，才會上訪或聚眾鬧事，多數情況下，理性的選擇是被動接受。省、縣兩級政府從經濟發(fā)展考慮，往往選擇“睜一只眼閉一只眼”而不予深究。所帶來的直接后果是作為集體土地的所有者或所有者代表更愿意土地被大量征用或征購，這和國家所推行的最嚴格的土地政策大相徑庭。

(四)使用權的不完全限制了農民的發(fā)展空間

現在實行農村土地使用權一定30年不變的政策，賦予了農民較長期的土地使用權，這無疑對穩(wěn)定農村土地承包關系，調動農民生產經營的積極性起到了重要作用。然而，農民長期使用權的獲得是政府“賦予”的，這種“賦予”是通過行政手段實現的，依然體現了它的行政性。比如普遍性的行政性統一調地，使得農村土地使用權屢屢轉換，嚴重損害了土地承包經營權的穩(wěn)定性，農民缺乏穩(wěn)定感。目前，我國農戶的土地使用權很不完善。農戶土地使用權在諸多方面或多或少地出現了內容的殘缺或是隨意動地，農民的占有權受到侵害；或是強行開發(fā)利用城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地而終止農民的承包合同；或是農民收益高時就強制提高承包標的額；或是農民失去了部分租賃權、繼承權。還存在著農村土地金融制度尚不完善的問題，仍不允許農民以農地使用權作抵押獲得銀行貸款。但是，當非農建設占地、農業(yè)開發(fā)中招商引資、土地整理和規(guī)模經營等農地資源發(fā)生轉移或利用方式發(fā)生變化的情況下，所謂30年的承包期，其實是難免受到沖擊的。又由于不準買賣和轉讓，所以農戶的承包土地在法理上是不能用于抵押和入股，這就嚴格限制了農地的發(fā)展空間，使農民無法充分通過土地產權流轉獲得收入。比如一家人壯勞力都出去打工了，家里只剩下老弱病殘，按理土地應該或轉包或轉租或入股，但這樣做可能得不到法律的保護。

三、推進土地制度改革促進農民增收

黨的十七大報告強調，要創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產性收入。在現代經濟生活中，財產性收入的具體表現主要有租金、利益、股份分紅等，這些收入形式也可以稱為產權收入。土地是農民最重要的生產資料，土地制度的實質就是關于土地的產權安排，有什么樣的產權安排，就有什么樣的產權收入分配。許多國家，農民致富的原始積累，其重要來源是以土地為基礎的財產性收入。在新的歷史條件下，要實現農村的小康，必須對現行土地制度進行改革，掃除土地制度中制約農民增收的障礙。

(一)要嚴格限制政府的征地權力

對一種產權的尊重，往往是同對另一種產權的約束密切聯系的。尤其是在社會弱勢集團和強勢集團存在利益沖突的情形中，弱勢集團通常很少蠶食強勢集團的產權，而強勢集團卻常常設法鯨吞弱勢集團的產權以拓展其權力空間。所以，產權界定通常要把保護弱勢群體權利與限制強勢集體權力結合起來，這樣才能建立起有序的產權，否則強勢集團的張力可能會讓產權秩序作廢。在現行農村土地產權構架中，政府無疑處于強勢地位，這不僅在于政府是政治生活的指揮者、經濟生活引導者、社會生活的管理者，還在于政府是農村制度的主要供給者。在現實生活中，政府侵權的主要表現是地方政府打著“公共利益”的幌子，干著以權謀“績”甚至以權謀私的勾當。應該規(guī)定，政府要強行征用農村土地，必須首先要按規(guī)定程序證明自己的決策確系為“公共利益”著想，否則，征用農民承包地必須征得承包戶完全而自由的同意。

(二)明確界定集體所有權主體

如前所述，由于集體所有權主體不明確，導致事實上集體所有權演變?yōu)檎袡唷榱讼拗频胤秸臋嗔?，應該明確規(guī)定，所謂集體所有權，不包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體?？紤]到村級規(guī)劃經常被變更，變更時產權分割的成本可能會很大，而且有些地方村民組之間自然因素差距大(比如山區(qū))，所以，所謂農村土地集體所有權，最好為村民組集體所有為宜。對于村民組集體產權——尤其最終處置權的行使，必須明確規(guī)定，不能由組長個人行使，必須按既定章程以充分體現集體意志。

(三)充分保護和尊重使用權

《農村土地承包法》第二十六、二十七條分別明確規(guī)定“承包期內，發(fā)包方不得收回承包土地”、“不得調整承包地”。顯然，承包期內如果承包方履行了承包義務，發(fā)包方以及其他任何集團和個人，包括地方政府及其官員，都沒有調整權力調整承包權。即使政府已經按程序證明了因“公共利益”需要而主張調整承包權，也應該對承包戶進行合理補償。按市場交易的通常規(guī)則，補償標準不是“青苗補助費”，而應該是“承包期內經營凈收益的貼現值”，并充分考慮土地的保障功能，考慮到農村土地功能的特殊性，以及城市住宅用地使用權為70年，農村土地承包期可進一步調整為50年甚至70年，以利于土地經營的長期化行為。

(四)建立和完善農村土流轉制度

農村土地經營權流轉大體包括：一是土地經營權在農戶成員內部流轉，即在土地承包期長久的情況下，農戶成員享有土地繼承權；二是土地經營權在農戶與農戶之間的流轉，即農戶在自己無力或無條件經營所承包的土地情況下，可以依法轉包給別的有條件的農戶經營；三是土地經營權在農戶和集體經濟組織或政府之間的流轉。農村土地流轉順暢必須有完善的流轉機制，應當包括：一是依法確立土地流轉的程序和方式，規(guī)定雙方的權利和義務；二是建立科學合理的土地估價體系，杜絕土地價格確定的隨意性，以防土地資產流失；三是成立土地交易中介組織和場所以及監(jiān)督機構，保證土地交易的公正、合理，確保農民利益不受損害。

(作者單位：中共貴州省委黨校經濟學教研部)

責任編輯 田茂贏