2003年8月，我國(guó)原外經(jīng)貿(mào)部最終裁定對(duì)原產(chǎn)于日本和韓國(guó)的進(jìn)口銅版紙征收4%-71%不等的反傾銷關(guān)稅，執(zhí)行期5年。然而短短三年后，情況卻發(fā)生了戲劇性的變化。2006年10月31日，美國(guó)New Page紙業(yè)公司向美國(guó)商務(wù)部申訴，要求對(duì)原產(chǎn)于中國(guó)的銅版紙進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查；同年11月21日，美國(guó)商務(wù)部發(fā)布立案公告，對(duì)我國(guó)的銅版紙合并發(fā)起反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查。并于2007年10月17日發(fā)布終裁，認(rèn)定中國(guó)銅版紙生產(chǎn)商接受了幅度從10.9%到20.35%不等的補(bǔ)貼。

銅版紙反補(bǔ)貼案發(fā)生以來(lái)，國(guó)內(nèi)已有眾多學(xué)者從美國(guó)國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)、利益集團(tuán)游說(shuō)等角度分析了該案的成因。然而僅僅這些因素，并不能充分解釋銅版紙從基礎(chǔ)薄弱到尋求政策保護(hù)進(jìn)而急速擴(kuò)張，并最終遭受他國(guó)貿(mào)易保護(hù)的轉(zhuǎn)變。從銅版紙行業(yè)的成長(zhǎng)過(guò)程來(lái)看，其發(fā)展軌跡與我國(guó)的貿(mào)易政策（反傾銷）和產(chǎn)業(yè)政策相互呼應(yīng)。因此該案例的意義除了提醒我們中美貿(mào)易的游戲規(guī)則有所改變外，也為我國(guó)貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)提供了值得思考的例證。

一、貿(mào)易政策對(duì)銅版紙行業(yè)的影響

反傾銷措施被政府和企業(yè)賦予了保護(hù)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)以免遭國(guó)外產(chǎn)品不公平競(jìng)爭(zhēng)的重任，可在一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)是遭遇國(guó)外反傾銷最多的國(guó)家，我國(guó)政府對(duì)進(jìn)口的外國(guó)商品采用反傾銷的貿(mào)易政策，也是一種對(duì)等的權(quán)利，無(wú)可厚非，但采用這一政策對(duì)國(guó)內(nèi)行業(yè)產(chǎn)生的影響必須研究。為國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造出一個(gè)相對(duì)缺少競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)環(huán)境，亦可對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成一定的影響。

（一）反傾銷對(duì)產(chǎn)量的影響

銅版紙對(duì)外反傾銷后，外商投資企業(yè)和受到貿(mào)易政策保護(hù)的國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)廠商紛紛投資銅版紙項(xiàng)目，以填補(bǔ)進(jìn)口產(chǎn)品的減少所留出的市場(chǎng)空缺，國(guó)內(nèi)銅版紙產(chǎn)量逐漸提高。2002年至2007年，銅版紙行業(yè)急劇擴(kuò)張，產(chǎn)量年均增長(zhǎng)25%。

從銅版紙反傾銷立案（2002年）到2007年，產(chǎn)量?jī)粼鲩L(zhǎng)260萬(wàn)噸，增長(zhǎng)率超過(guò)160%。在這些增長(zhǎng)的產(chǎn)量當(dāng)中，外商投資、合資、民營(yíng)以及國(guó)營(yíng)企業(yè)都貢獻(xiàn)了相應(yīng)的份額（見(jiàn)表1）。

然而在產(chǎn)量保持強(qiáng)勁增長(zhǎng)的同時(shí)，銅版紙消費(fèi)量的增長(zhǎng)卻相對(duì)緩慢。2002年至2007年間，消費(fèi)量年均增長(zhǎng)率僅保持在10%左右，消費(fèi)量的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于產(chǎn)量增長(zhǎng)速度。在供給持續(xù)增長(zhǎng)的背景下，市場(chǎng)需求顯得相對(duì)疲軟。 2005年，銅版紙產(chǎn)量超過(guò)消費(fèi)量11萬(wàn)噸，這是我國(guó)首次出現(xiàn)銅版紙產(chǎn)量超過(guò)消費(fèi)量。2006年這一差距再次隨著產(chǎn)量快速增長(zhǎng)而擴(kuò)大，達(dá)到48萬(wàn)噸。2007年，產(chǎn)銷差額達(dá)53萬(wàn)噸。2007 年銅版紙消費(fèi)量367 萬(wàn)噸，較反傾銷立案當(dāng)年（2002 年）增長(zhǎng)僅80%。

從以上國(guó)內(nèi)銅版紙產(chǎn)量和消費(fèi)量的數(shù)據(jù)對(duì)比可看出，國(guó)內(nèi)的銅版紙?jiān)诜磧A銷后持續(xù)增長(zhǎng)，而同時(shí)國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)消化能力卻日趨飽和，使得國(guó)內(nèi)產(chǎn)品不得不被動(dòng)尋求海外市場(chǎng)。

（二）反傾銷對(duì)出口的影響

反傾銷后，由于國(guó)產(chǎn)銅版紙逐漸替代了進(jìn)口紙品，進(jìn)口量呈下降趨勢(shì)（2001-2003年的下降最為明顯），出口量則明顯上升。雖然在2002年之前我國(guó)就已經(jīng)有部分銅版紙出口，但出口規(guī)模較小，從上世紀(jì)90年代初到2002年間的出口總量還不到60萬(wàn)噸。反傾銷終裁當(dāng)年（2003年），銅版紙出口規(guī)模迅速擴(kuò)大，出口量幾乎是上一年的兩倍。此后至2005年（反傾銷立案后3年），銅版紙的出口超過(guò)進(jìn)口，我國(guó)從銅版紙凈進(jìn)口國(guó)變成凈出口國(guó)。

總的來(lái)講，反傾銷措施對(duì)于國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)起到了 ‘緩沖器’和‘安全閥’的作用，在一定程度上發(fā)揮了保護(hù)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)的作用，但是這種保護(hù)在長(zhǎng)期內(nèi)卻發(fā)了相關(guān)企業(yè)的策略性行為。受到貿(mào)易政策保護(hù)的國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性廠商加大了投資力度，外商直接投資又加強(qiáng)了本國(guó)和外國(guó)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)， 使得銅版紙行業(yè)在較短的時(shí)間內(nèi)急劇擴(kuò)張，在一定的程度上削弱貿(mào)易政策對(duì)本國(guó)企業(yè)的保護(hù)作用。行業(yè)積聚的產(chǎn)能逐步釋放后，產(chǎn)量不斷上升，國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)日趨飽和而逐漸依賴出口，這又成為銅版紙?jiān)诤Ｍ馐袌?chǎng)遭遇他國(guó)貿(mào)易救濟(jì)壁壘的一個(gè)直接因素。

二、產(chǎn)業(yè)政策對(duì)行業(yè)的影響

上述結(jié)果表明，反傾銷政策為該行業(yè)的快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。如果說(shuō)反傾銷是促成國(guó)內(nèi)造紙企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能、提高產(chǎn)量的直接因素的話，那我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)該行業(yè)的發(fā)展乃至最終遭受反補(bǔ)貼壁壘起著關(guān)鍵性的作用。

（一）產(chǎn)業(yè)支持

為擺脫我國(guó)造紙行業(yè)落后的發(fā)展局面，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加快造紙工業(yè)原料林基地建設(shè)的若干意見(jiàn)》和《全國(guó)林紙一體化工程建設(shè)“十五”及2010年專項(xiàng)規(guī)劃》等一系列支持政策鼓勵(lì)內(nèi)外資企業(yè)投資造紙和林業(yè)基地等項(xiàng)目。綜合我國(guó)產(chǎn)業(yè)支持政策，可大致分為：投資鼓勵(lì)、出口鼓勵(lì)和鼓勵(lì)技術(shù)改造等。當(dāng)然，這些政策具有普遍性，并非僅僅針對(duì)造紙行業(yè)。這也是在銅版紙反補(bǔ)貼案所暴露出的警示意義，它為受益于我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)行業(yè)遭到他國(guó)的反補(bǔ)貼指控提供了可能性。

1、出口鼓勵(lì)。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)政策在很大程度上表現(xiàn)為出口鼓勵(lì)。我國(guó)曾經(jīng)制訂實(shí)施過(guò)相當(dāng)多的鼓勵(lì)出口的措施和政策，對(duì)出口產(chǎn)品實(shí)行所得稅以及流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅的退抵、減免、成本或費(fèi)用補(bǔ)貼、利潤(rùn)減免或返還、折舊或科技費(fèi)用提留、貸款或購(gòu)置土地優(yōu)惠等等，這些政策普遍出現(xiàn)在我國(guó)出口部門(mén)當(dāng)中。

2、信貸資金。我國(guó)信貸資金系統(tǒng)和政策紛繁復(fù)雜，且往往具有企業(yè)特定性、產(chǎn)業(yè)特定性、產(chǎn)品特定性補(bǔ)貼的性質(zhì)。在銅版紙反補(bǔ)貼案中，美國(guó)商務(wù)部認(rèn)為中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行在非商業(yè)基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)企業(yè)發(fā)放貸款，央行取代市場(chǎng)供求關(guān)系確定了貸款利率。最終，美商務(wù)部得出中國(guó)企業(yè)接受的貸款存在補(bǔ)貼的結(jié)論。

3、進(jìn)口替代。我國(guó)對(duì)企業(yè)采取進(jìn)口替代的做法給予了很多優(yōu)惠政策，不僅在貸款、返還利潤(rùn)和稅收、提高折舊率等方面給予優(yōu)惠，而且把采購(gòu)國(guó)產(chǎn)設(shè)備或者配套的零部件也視作進(jìn)口給予優(yōu)惠等。在造紙行業(yè)中，普遍存在購(gòu)買國(guó)產(chǎn)機(jī)械設(shè)備可抵免企業(yè)所得稅的做法。

4、鼓勵(lì)技術(shù)改造。我國(guó)的鼓勵(lì)技術(shù)改造政策具體可歸納為以下幾個(gè)方面：提供技術(shù)改造貸款、對(duì)進(jìn)口設(shè)備和進(jìn)口原材料減免進(jìn)口關(guān)稅、提高企業(yè)折舊率、減免中間試驗(yàn)產(chǎn)品的所得稅等。

5、外商投資優(yōu)惠。外商投資企業(yè)是一個(gè)特殊的利益群體。中國(guó)政府給予外商投資企業(yè)許多優(yōu)惠待遇，囊括了從稅收、關(guān)稅、以及融資等方面。在外資稅收政策方面，許多稅種尤其在所得稅的稅率、稅收減免、稅收返還(包括利潤(rùn)再投資中的退稅)三個(gè)方面對(duì)外資企業(yè)實(shí)行分地區(qū)、有重點(diǎn)、多層次的稅收優(yōu)惠辦法。這些優(yōu)惠辦法一般都是對(duì)限定地區(qū)、產(chǎn)業(yè)實(shí)行。“十五”期間，紙漿、紙及紙板被列入國(guó)家《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中的鼓勵(lì)乙類，受到鼓勵(lì)乙類項(xiàng)目的各種政策優(yōu)惠。

（二）補(bǔ)貼與被反補(bǔ)貼

以晨鳴紙業(yè)為例，筆者在其上市公司年報(bào)發(fā)現(xiàn)‘補(bǔ)貼收入’一項(xiàng)（見(jiàn)圖6）。雖然年報(bào)未說(shuō)明這些補(bǔ)貼收入的來(lái)源，但申述方的指控為這筆補(bǔ)貼收入打上了注釋。申述方指出，晨鳴紙業(yè)從2000年到2006年獲得超過(guò)1億美元的獎(jiǎng)勵(lì)津貼和其他政府補(bǔ)貼，包括機(jī)械設(shè)備采購(gòu)津貼、貼息貸款等。

按照WTO補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定，若政府向私人生產(chǎn)者或出口商提供的任何形式的收入或價(jià)格支持以及類似的利益在客觀上造成不公平競(jìng)爭(zhēng)， 就應(yīng)當(dāng)視為一種補(bǔ)貼。從這個(gè)意義上講， 我國(guó)的上述產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)措施以及這些鼓勵(lì)措施的企業(yè)可能成為國(guó)際貿(mào)易規(guī)則所報(bào)復(fù)的對(duì)象。

在銅版紙反補(bǔ)貼案中，申述方認(rèn)為我國(guó)企業(yè)得到了來(lái)自中央政府、國(guó)家各部委、地方政府的13種補(bǔ)貼，包括中央和地方根據(jù)五年計(jì)劃給予的資金扶持和科研獎(jiǎng)勵(lì)津貼，國(guó)家和省級(jí)政府對(duì)出口名牌企業(yè)的扶持政策，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的貼息貸款，發(fā)改委對(duì)重大國(guó)產(chǎn)設(shè)備增值稅的增量抵扣，“雙高一優(yōu)”技術(shù)改造項(xiàng)目的貼息優(yōu)惠貸款，政策性貸款和貼息，對(duì)外資企業(yè)給予兩免三減半、稅收優(yōu)惠等。在被反補(bǔ)貼的企業(yè)名單中，除晨鳴紙業(yè)外，還有江蘇金東、寧夏美利、山東華泰等企業(yè)。

值得注意的是，上述的補(bǔ)貼項(xiàng)目大部分是我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所制定和大力推行的產(chǎn)業(yè)政策。

三、貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)問(wèn)題

在貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策的作用下，銅版紙行業(yè)規(guī)模在短短幾年內(nèi)就發(fā)生了巨大的變化。這種內(nèi)外結(jié)合的政策模式促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用是顯而易見(jiàn)的，然而銅版紙行業(yè)卻出現(xiàn)過(guò)剩產(chǎn)能、逼迫出口并最終被他國(guó)指控存在不公平貿(mào)易，引起我們對(duì)本案例多方面的思考。

（一）產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)和貿(mào)易政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)

對(duì)于反傾銷對(duì)象國(guó)而言，難以直接通過(guò)貿(mào)易渠道進(jìn)入反傾銷國(guó)市場(chǎng)并不意味著就不能參于該國(guó)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。由于反傾銷并不是一味地遏制進(jìn)口，而是針對(duì)特定國(guó)家的具體產(chǎn)品，具有特定的指向。因此還存在常見(jiàn)的兩種方式供指控對(duì)象國(guó)產(chǎn)商選擇： (1)利用貿(mào)易轉(zhuǎn)移規(guī)避反傾銷；(2)采取直接投資規(guī)避反傾銷。

在上述兩種情形下，貿(mào)易保護(hù)和產(chǎn)業(yè)支持兩者間在政策目標(biāo)上是相悖的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)說(shuō)，貿(mào)易政策（反傾銷）的目的就是要在一定的保護(hù)期內(nèi)保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)抵御進(jìn)口產(chǎn)品的低價(jià)沖擊。而被我國(guó)反傾銷保護(hù)的行業(yè)，大多處于發(fā)展中或起步階段，因而往往被列入我國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄和外商投資指導(dǎo)目錄中被鼓勵(lì)投資。產(chǎn)業(yè)支持政策給予具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的外資企業(yè)各種優(yōu)惠措施，以達(dá)到促進(jìn)直接投資的目的。反傾銷后，非對(duì)象國(guó)和對(duì)象國(guó)可通過(guò)投資參與進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，直接與進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，使得反傾銷迫使對(duì)象國(guó)放棄的市場(chǎng)份額并沒(méi)有完全被國(guó)內(nèi)生產(chǎn)廠商獲得，在一定程度上抑制了國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的發(fā)展。這種結(jié)果顯然和反傾銷的政策預(yù)期在一定程度上不相符合。

（二）產(chǎn)業(yè)政策工具和貿(mào)易政策工具的協(xié)調(diào)

在實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，我國(guó)主要運(yùn)用的工具手段有財(cái)政、金融、物資供應(yīng)、對(duì)外貿(mào)易、外匯等（盛斌，2004）。通過(guò)對(duì)外貿(mào)易來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，或者說(shuō)使得對(duì)外貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互促進(jìn)，一直是我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容。因此，反傾銷作為貿(mào)易保護(hù)的政策工具，也可看成是我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的施行工具之一。然而我國(guó)在實(shí)施反傾銷措施的同時(shí)，對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)還采取其他的產(chǎn)業(yè)政策工具，比如提供扶持資金、稅收減免、貼息貸款等等。這些政策工具的運(yùn)用，對(duì)于降低企業(yè)運(yùn)行成本、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和發(fā)展具有一定的作用。但問(wèn)題在于部分政策工具還存在著企業(yè)、產(chǎn)業(yè)特定性問(wèn)題，也因此必然會(huì)增加出口產(chǎn)品面臨遭受他國(guó)反補(bǔ)貼貿(mào)易壁壘的風(fēng)險(xiǎn)。特別是在實(shí)施反傾銷措施以后，我國(guó)多數(shù)的行業(yè)都表現(xiàn)為產(chǎn)量擴(kuò)大和出口增加，這會(huì)進(jìn)一步放大這種風(fēng)險(xiǎn)。

（三）政府干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制

從其實(shí)質(zhì)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策就是政府參與行業(yè)間的資源配置，這種‘看得見(jiàn)的手’分配資源的方式有別于市場(chǎng)機(jī)制下‘看不見(jiàn)的手’引導(dǎo)資源配置的方式。江小涓（1996）指出，如果認(rèn)為存在短缺或過(guò)剩、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、技術(shù)進(jìn)步慢等問(wèn)題，都需要制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策來(lái)解決，一方面高估計(jì)了政府的能力，另一方面又過(guò)低估計(jì)了市場(chǎng)機(jī)制的作用。

在市場(chǎng)需求旺盛時(shí)期（反傾銷后就是如此），政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的支持政策會(huì)成為引導(dǎo)投資方向的信號(hào)，使得進(jìn)入這些行業(yè)的企業(yè)數(shù)量在短時(shí)間內(nèi)迅速增長(zhǎng)，可能超出由市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)下的最優(yōu)規(guī)模。在短時(shí)間內(nèi)表現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)劇烈變動(dòng)，由此引發(fā)投資過(guò)熱、產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題，造成較快成長(zhǎng)起來(lái)的行業(yè)經(jīng)過(guò)一段急劇擴(kuò)張時(shí)期之后很快進(jìn)入相對(duì)飽和階段。

基于以上分析，從政府的制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)注意以下三個(gè)方面的政策協(xié)調(diào)：

第一、 反傾銷與產(chǎn)業(yè)支持。 對(duì)產(chǎn)業(yè)實(shí)施鼓勵(lì)和支持政策時(shí)應(yīng)考慮政策的外部性，避免因反傾銷后國(guó)內(nèi)出口增加時(shí)遭遇他國(guó)反補(bǔ)貼。另一方面，政府、企業(yè)還應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)訴，在實(shí)踐中積累應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)，共同應(yīng)對(duì)國(guó)外對(duì)中國(guó)產(chǎn)品發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查。

第二、 反傾銷與吸引外資。實(shí)施反傾銷與吸引外國(guó)直接投資協(xié)調(diào)配合應(yīng)注意制定合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，調(diào)整引資政策。在對(duì)某個(gè)行業(yè)采取對(duì)外反傾銷的同時(shí)，應(yīng)慎重考慮是否設(shè)為鼓勵(lì)外資進(jìn)入的行業(yè)，從進(jìn)口與投資兩個(gè)方面同時(shí)減弱國(guó)外產(chǎn)品的沖擊。

第三、反傾銷與反規(guī)避。反傾銷政策并不能取得‘畢其功于一役’的效果。相反，采取反傾銷措施之后，還會(huì)引發(fā)對(duì)象國(guó)和非對(duì)象國(guó)企業(yè)的策略性行為。因此反傾銷后，要進(jìn)一步要求政府加強(qiáng)對(duì)被保護(hù)行業(yè)的宏觀調(diào)控，注意反傾銷措施引發(fā)的貿(mào)易轉(zhuǎn)移和貿(mào)易轉(zhuǎn)向問(wèn)題。既加強(qiáng)反傾銷調(diào)查力度 ，又加強(qiáng)對(duì)反規(guī)避措施的監(jiān)控。▲

參考文獻(xiàn)：

[1]沈瑤等．實(shí)施反傾銷反補(bǔ)貼措施對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響——以中國(guó)反傾銷案件為例．上海WTO事務(wù)咨詢中心博士后流動(dòng)站項(xiàng)目報(bào)告.

[2]經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)研究課題組. 貨幣政策、財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、匯率政策協(xié) 調(diào)配合問(wèn)題研究. 華北金融 2007年第9期，p18-22.

[3]梅育新《美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼的演變與走向》2007新理財(cái) P10-11.