十七大報(bào)告指出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、公平合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問(wèn)題”。

一、行政管理體制改革的必要性

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步深化，多元化社會(huì)結(jié)構(gòu)日益形成的時(shí)期，加快行政體制改革顯得極其緊迫和必要。

1、提高政府管理和服務(wù)能力的必然要求

改革開放以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)以及提供公共服務(wù)的能力顯著提高。但計(jì)劃體制的影響還沒(méi)有完全褪去，政府在能力建設(shè)方面還存在不少問(wèn)題。尤其在經(jīng)濟(jì)管理上，一些地方政府習(xí)慣于采用行政命令的方式管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律等手段間接管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的能力依然十分薄弱。同時(shí)，由于政府過(guò)多地關(guān)注微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為社會(huì)提供公共物品和服務(wù)的能力還比較欠缺。而行政體制改革就是要通過(guò)積極轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從一些領(lǐng)域主動(dòng)退出，把一部分技術(shù)性、具體性的事務(wù)，特別是那些原本就不應(yīng)該由政府承擔(dān)的微觀管理職能移交給社會(huì)組織或企業(yè)本身來(lái)承擔(dān)。同時(shí)，要積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共物品或服務(wù)的提供，政府只負(fù)責(zé)引導(dǎo)、監(jiān)督和管理：使政府能把有限的資源更多地投入到教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域，提高政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力。

2、規(guī)范行政權(quán)力配置和運(yùn)行，防止和遏制腐敗現(xiàn)象的必然要求

行政權(quán)力的配置和運(yùn)行，是行政體制中十分關(guān)鍵的內(nèi)容，因?yàn)樵趯?shí)踐中政府運(yùn)轉(zhuǎn)的所有環(huán)節(jié)幾乎都是圍繞著權(quán)力的配置和運(yùn)行展開的。而目前在權(quán)力配置和運(yùn)行方面存在的問(wèn)題——比如政府之間權(quán)力不匹配、運(yùn)行規(guī)則缺失、權(quán)力運(yùn)行程序不透明等，不僅導(dǎo)致了政府工作效率的低下，更為一些腐敗現(xiàn)象的滋生創(chuàng)造了條件。而要解決這些制度供給不足帶來(lái)的問(wèn)題，最根本的途徑就是制度的建構(gòu)和完善。行政體制改革就是要對(duì)原有的權(quán)力配置模式進(jìn)行調(diào)整、對(duì)原有的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行反思，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下民主、法治、理性、效率的精神的調(diào)整各級(jí)政府之間、政府各部門之間以及政府與市場(chǎng)與社會(huì)之間的權(quán)力(利)配置：并在此基礎(chǔ)上確立一套科學(xué)有效的權(quán)力(利)運(yùn)行規(guī)則，明確政府的責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)政府機(jī)關(guān)在決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等行政權(quán)力各環(huán)節(jié)的制約和威懾，使各級(jí)政府真正做到依法行政，從而減少和消除腐敗生存的空間，防止和遏制腐敗現(xiàn)象的蔓延。

3、提高政府工作效率，降低行政成本的必然要求

效率一般是指投入和產(chǎn)出之間的比例，政府工作效率就是指政府在履行其職責(zé)時(shí)在人力、物力、財(cái)力方面的投入與其所完成的工作任務(wù)之間的比例，目前行政體制中存在的不少問(wèn)題直接影響著政府行政效率，其中有些問(wèn)題是顯而易見，如政府機(jī)構(gòu)臃腫、人員編制過(guò)多、人浮于事等；但有些問(wèn)題是不太明顯但又十分關(guān)鍵的，如政府各部門之間權(quán)限交叉重疊現(xiàn)象嚴(yán)重，使得政府行政中很多時(shí)間精力耗費(fèi)在各部門權(quán)限的梳理上：又如，地方政府的層級(jí)設(shè)置過(guò)多也導(dǎo)致了政府工作效率低下、行政成本增加。行政體制改革就是要全方位、多層次地審視和研究目前行政體制中存在的問(wèn)題，并積極探索新的做法和經(jīng)驗(yàn)——如推廣電子政務(wù)、行政審批大廳等先進(jìn)行政方法，推進(jìn)行政區(qū)劃和政府層級(jí)設(shè)置的改革等，提高政府機(jī)關(guān)工作效率，降低政府運(yùn)作成本，這也是目前改革的當(dāng)務(wù)之急。

4、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的必然要求

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府權(quán)力的不斷擴(kuò)張是世界各國(guó)行政體制發(fā)展的共同規(guī)律。政府在掌握著越來(lái)越多經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的同時(shí)，其侵犯行政相對(duì)人權(quán)利的可能性也大大增加。依法保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，除了要積極完善行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)染葷?jì)制度外：更重要的是從行政權(quán)力的源頭加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督。而行政體制改革就是對(duì)政府職能、權(quán)力配置、運(yùn)行規(guī)則以及法律保障等行政權(quán)力的源頭問(wèn)題進(jìn)行梳理和審視的過(guò)程。通過(guò)改革和調(diào)整，使各級(jí)政府及政府各部門的職能定位更為科學(xué)、權(quán)力配置更為合理、權(quán)力運(yùn)行規(guī)則更為科學(xué)、法律保障更為完善，從而減少因?yàn)檎毮芙徊?、?quán)限推諉等給行政相對(duì)人帶來(lái)的利益損失。同時(shí)，行政體制改革也是一場(chǎng)從思想觀念到具體制度等各個(gè)方面的深層次、全方位的改革過(guò)程。改革的進(jìn)一步深入將繼續(xù)回應(yīng)以多元化為主要特征的社會(huì)利益崛起的現(xiàn)實(shí)，使已經(jīng)開始瓦解的行政權(quán)力至上、政府無(wú)所不包的觀念和做法徹底被打破。在這場(chǎng)深刻的革命中，權(quán)利本位、公民本位、社會(huì)本位將成為政府行政的價(jià)值選擇，使政府要和普通公民一樣恪守法律規(guī)范、維護(hù)法律尊嚴(yán)并承擔(dān)因違法而帶來(lái)的責(zé)任，從而促進(jìn)政府與社會(huì)、與市場(chǎng)、與公民的關(guān)系朝著更加和諧的方向發(fā)展。

二、當(dāng)前深化行政管理體制改革的途徑

1．加快政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》強(qiáng)調(diào)指出，深化改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開。要把政府不該管的轉(zhuǎn)移出去，把該管的切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)、公民和社會(huì)組織的作用。在此基礎(chǔ)上政府主要在四個(gè)方面發(fā)揮作用。

第一、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。要更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性和有效性。要進(jìn)一步加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)、保持國(guó)際收支基本平衡等目標(biāo)。確保經(jīng)濟(jì)快速、平穩(wěn)發(fā)展。

第二、市場(chǎng)監(jiān)管。要推進(jìn)公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場(chǎng)執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管。為此，一要針對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)秩序中存在的突出問(wèn)題加強(qiáng)監(jiān)管，包括打擊制假售假、商業(yè)欺詐、非法傳銷等問(wèn)題。特別要將涉及人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等產(chǎn)品的安全質(zhì)量作為監(jiān)管重點(diǎn)。二要拓展公平準(zhǔn)入的市場(chǎng)范圍，不僅包括商品和服務(wù)市場(chǎng)，還要包括要素和產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，特別要強(qiáng)調(diào)公共資源交易市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行。三要規(guī)范行政執(zhí)法行為，通過(guò)加強(qiáng)管理和完善制度，切實(shí)糾正多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民、執(zhí)法爭(zhēng)利問(wèn)題，嚴(yán)厲懲處利用執(zhí)法權(quán)設(shè)租尋租、執(zhí)法犯法的行為。

第三、社會(huì)管理。要強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配的職能，完善社會(huì)保障體系，健全基層社會(huì)管理體制，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。就業(yè)是民生之本，要將提供工資收入的就業(yè)機(jī)會(huì)擺在優(yōu)先位置，擺在資本收益之前，努力擴(kuò)大勞動(dòng)密集型就業(yè)，這也是最重要的收入分配政策。要完善社會(huì)保障體系，努力擴(kuò)大覆蓋面和提高保障水平。要健全基層社會(huì)管理體制。近年來(lái)，人民群眾的利益訴求更加多樣化和經(jīng)?；黝愋律鐣?huì)組織成長(zhǎng)迅速。要加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，加快形成富有建設(shè)性的利益表達(dá)、保障和協(xié)調(diào)機(jī)制，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

第四、公共服務(wù)。要著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。要在繼續(xù)增加財(cái)政對(duì)公共服務(wù)支出的同時(shí)，更多地向服務(wù)水平低甚至基本沒(méi)有被覆蓋的低收入人群傾斜，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，更好地發(fā)揮政府公共服務(wù)保障社會(huì)公平正義的作用。為此，要重視做好一些基礎(chǔ)性工作，包括制定基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)并向社會(huì)公開，督促各級(jí)政府有效執(zhí)行：盡快建立個(gè)人收入集成信息系統(tǒng)，準(zhǔn)確識(shí)別應(yīng)該更多享受社會(huì)保障的低收入人群；建立健全社會(huì)保障信息公開制度，接受社會(huì)廣泛監(jiān)督。

2．推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革

政府機(jī)構(gòu)改革是深化行政管理體制改革的重要組成部分。深化政府機(jī)構(gòu)改革，要按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，進(jìn)一步規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，完善行政運(yùn)行機(jī)制。主要有四個(gè)方面的任務(wù)：一是深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革：二是推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革：三是精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)；四是加快事業(yè)單位分類改革。此外，在深化機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，必須嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的法制化進(jìn)程。

3．加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)

遵守憲法和法律是政府工作的根本原則，必須全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。要規(guī)范行政決策行為，完善科學(xué)民主決策機(jī)制。加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作。健全行政執(zhí)法體制和程序。完善行政復(fù)議、行政賠償和行政補(bǔ)償制度。要以強(qiáng)化責(zé)任為核心，建立健全政府運(yùn)行和管理的各項(xiàng)制度，堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人。要推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度，健全以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制、明確問(wèn)責(zé)范圍、規(guī)范問(wèn)責(zé)程序、加大追究力度。健全對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制度，確保人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、司法、輿論監(jiān)督都能有效發(fā)揮作用。完善政務(wù)公開制度，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)政風(fēng)建設(shè)和廉政建設(shè)。切實(shí)提高政府的執(zhí)行力和公信力，確保政府的權(quán)力真正用于為人民謀利益。

三、行政管理體制改革應(yīng)重點(diǎn)處理好幾對(duì)關(guān)系

1．行政體制改革與政治體制改革的關(guān)系

談到行政體制改革，我們難免要涉及一個(gè)關(guān)鍵詞——政治體制改革。對(duì)兩者之間的關(guān)系把握是否準(zhǔn)確，直接關(guān)系到行政體制改革能否順利推進(jìn)。

行政體制改革強(qiáng)調(diào)對(duì)政府內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整，如政府職能轉(zhuǎn)變，行政方式的改進(jìn)、政府機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革等。相比之下，政治體制改革內(nèi)容要宏觀得多，豐富得多，其主要目的是對(duì)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和關(guān)系的調(diào)整，使立法、行政、司法、軍隊(duì)、政黨等權(quán)力主體之間建立一種合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行秩序。應(yīng)該說(shuō)，政治體制改革和行政體制改革有部分重疊，但行政體制改革仍然可以相對(duì)獨(dú)立存在。如果說(shuō)政治體制改革要解決的是最高層面的權(quán)力配置，要解決民主和秩序問(wèn)題，行政體制改革更傾向于從確立公共行政的邊界、行政權(quán)力的配置和運(yùn)行，要解決的是公共行政對(duì)社會(huì)的回應(yīng)和管理的科學(xué)性問(wèn)題。因此，以往把行政體制改革視為政治體制改革的組成部分的觀點(diǎn)并不正確，尤其以為行政體制改革一定會(huì)引起政治體制改革、從而過(guò)于謹(jǐn)慎的做法更不可取。

2、處理好有限政府與有效政府的關(guān)系

行政管理體制改革要求達(dá)到，既要逐步縮小國(guó)家權(quán)力范圍，又不降低政府管理能力，既能發(fā)揮好政府在公共物品供應(yīng)中的積極作用，又不增加政府機(jī)構(gòu)和人員的目標(biāo)。就必須處理好有限政府與有效政府的關(guān)系。有限政府和有效政府有如下關(guān)系。首先，有限政府是有效政府的必要條件。經(jīng)過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慘痛教訓(xùn)，又有了20年改革的經(jīng)驗(yàn)，我們深刻體會(huì)到，一個(gè)無(wú)限的政府，即一個(gè)無(wú)所不管政府，必然壓抑企業(yè)和個(gè)人的活力和經(jīng)濟(jì)的生命力。因此，只有有限的政府才有可能成為有效的政府。但是，另一方面，并不是所有有限的政府都是有效的政府，有限的政府也不會(huì)自動(dòng)成為有效的政府。在政府的權(quán)力受到法律的約束，在政府與經(jīng)濟(jì)保持一定的距離之后，政府作為不偏向的第三方要有所作為，應(yīng)該充分發(fā)揮其支持和增進(jìn)市場(chǎng)有效運(yùn)作的積極作用。我們目前所推動(dòng)的“轉(zhuǎn)變政府職能”的改革就是把原來(lái)的一個(gè)無(wú)限的和無(wú)效的政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)有限的和有效的政府。

3．改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者之間的關(guān)系

如何應(yīng)對(duì)和處理行政體制改革過(guò)程中改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者之間的關(guān)系是我們必須認(rèn)真思考的問(wèn)題。在我看來(lái)改革是實(shí)現(xiàn)發(fā)展的必然選擇和途徑，發(fā)展是改革的動(dòng)力，而穩(wěn)定既是改革和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是他們的終極目標(biāo)。在三者的價(jià)值排序中，穩(wěn)定是首要的。沒(méi)有穩(wěn)定，沒(méi)有秩序，改革難以推進(jìn)，改革的成果容易流失。因此，在行政體制改革過(guò)程中，必須始終立足于我們目前所處的條件和環(huán)境，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、專家論證、人民參與相結(jié)合的方針；從當(dāng)前行政體制的現(xiàn)狀出發(fā)，深入研究目前存在的問(wèn)題，科學(xué)的設(shè)計(jì)改革的目標(biāo)和方案。既要使改革有所突破，又要考慮到社會(huì)的承受能力：特別是針對(duì)當(dāng)前行政體制中存在的突出問(wèn)題一比如政府職能交叉嚴(yán)重、工作效率低下、腐敗案件頻發(fā)等，找準(zhǔn)改革的著力點(diǎn)，有目的、有重點(diǎn)、分階段、分步驟的推進(jìn)行政體制改革。